政府行政成本控制研究(20060105)

'政府行政成本控制研究[内容摘要]本文在研究思路上力图回答和解决以下三个层次的问题：（1）政府行政成本的内涵和外延如何界定？（2）在现实中我国行政成本规模到底有多大？存在哪些问题？主要原因是什么？（3）如何控制好政府行政成本？首先，本文对政府行政成本进行了定义，即政府行政成本就是为政府运行所支付代价的总和，是行政机关及其工作人员因行政权而获取的和在行政管理活动中消耗的行政资源。并对行政成本按其性质进行了分类分析。其次，结合我国政府行政成本现状进行了实证分析。再次，在实证分析的基础上，从行政成本决策和执行两个层面对形成我国政府行政成本居高不下的原因进行了深层次的分析。最后，提出了政府行政成本控制思路，也是本文的重点。在行政成本的配置过程和使用过程中，具体研究如何有效地控制行政成本，以实现资源配置效率，以最少资源投入提供尽可能多的，满足消费者偏好的公共商品和公共劳务。总的控制思路是：政府行政成本在决策体制上要民主化以及在使用过程中要市场化。政府行政成本在配置过程中的控制，关键在于政治决策体制必须民主化，充分体现消费者偏好，使资源配置最优。政府行政成本在使用过程中的控制，关键在于引入市场机制，实现市场化，其核心是建立和完善竞争机制。本文从人员经费和公用经费两个方面探讨如何控制政府行政成本。[关键词]：政府行政成本控制一、政府行政成本涵义及分类科斯指出:“政府的行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人。”（1）政府行政成本就是为政府运行所支付代价的总和，是行政机关及其工作人员因行政权而获取的和在行政管理活动中消耗的行政资源。从成本支出的角度来分析，则可把政府行政成本分解成显性成本和隐性成本两部分。显性政府行政成本是政府履行其行政职能的直接支出，可以计算并在政府财政预算中列支，因此相当于政府行政管理费用，它又可以分为经常性支出和建设21 性支出两类。经常性支出包括政府公务员工薪、各类办公费用支出等等维持政府日常运行所必要的开支，这是一种政府行政管理的实际支出。一般而言，经常性开支在政府财政支出中占一定比例，因此是可以计算和控制的。建设性支出则用于中长期建设所需，例如政府新盖办公大楼，增添电子网络设备等等的开支。根据统计，中国政府行政管理支出占财政支出的比重在不断增长，已由20世纪五六十年代的平均6%以下，80年代平均8%以下，膨胀到90年代的12%（2）。如果把显性成本作为狭义的行政成本来看待，则隐性成本是一种隐含的成本，它的存在降低了政府绩效，它是为政府运作支付的一种社会代价，或者是一种负外部性，通常在政府预算中无法列支。因此这里着重提出的是一种概念而非计算公式。政府隐性成本大致发生在四种场合。(1)、政府决策失误导致的社会损失：这一类损失往往数额大，影响深，范围广，是政府成本控制的最关键的部分，要求政府决策时充分发扬民主，考虑得失，衡量效益和成本的关系，审慎行事。(2)、政府官员“失节”，即贪污腐败造成的损失：这种损失是双重的，贪污与腐败一方面会增加政府显性成本，例如公共采购的多余支付、化公为私的额外支出等等；另一方面是因此而产生大量的隐性成本，主要表现为转嫁给社会的间接损失，例如劣质工程对人民生命财产造成的损失，官员腐败损害政府形象，走私活动使国家税款的流失等等，有些损失甚至是难以估计的。(3)、政府行为失范造成的损失：政府行为是执行政府职能的具体过程，有时好的决策在具体执行时未必有好的结果，其失范主要是指政府职能“缺位”或“越位”。前者体现在政府“不作为”，对社会经济领域的放任，引起市场的无序和混乱；后者则发生在对经济或私人领域的过度干预，政府垄断，影响经济活动的正常秩序，导致政府和社会总成本的增加。例如电信垄断的结果是增加死重成本和缺乏竞争力，使社会总福利减少。(4)、政府效率失常引起的损失：这将由政府和社会分别承担，其中少量直接体现在政府支出上，例如文山会海的经费支出等等，但这部分支出相对而言具有可控性；多数成本是转嫁给政府服务对象，例如让公民徒劳往返，办一件事要盖几十个公章，问题的久拖不决，使经济单位丧失机会等等，无疑都会关系到社会总福利的减少。政府隐性成本具有以下特点：21 一是隐蔽性。腐败、权钱交易等都只能是黑箱操作，决策失误造成的损失一般也非显而易见，虽然都会加大社会经济的成本，但绝不会出现在政府预算或财务报告中。二是不确定性。隐性成本何时、何地，在哪些情况下会发生，都不确定，难以预料。三是长期性。隐性成本的形成和影响较之显性成本周期长，例如重大决策失误、政府低效、官员腐败的负面影响就不是一朝一夕的。四是转嫁性。大部分政府隐性成本最终都转嫁给其它社会组织和国民去承担，例如，公共工程中的腐败，或是增加造价，或是降低质量、拖延工期，或是承包商减少利润，或是造成重大事故、导致人民生命财产损失，最终都归结到社会总福利的减少。五是非精确性。尽管胡鞍钢的一项研究初步估计中国20世纪90年代后期因腐败造成的损失每年高达9875亿～12570亿元，占全国ＧＤＰ总量的13.2%～16.8%（3），但是在大部分场合，隐性成本难以精确衡量和定量计算。就拿腐败为例，假设某官员在公共交易中受贿5万美金，而实际造成的可计损失会远远超过这一数目，再加上不可计算的后续损失(Secondarycost)和乘数效果，则更难统计。二、政府行政成本实证分析政府行政成本（本部分仅指作为狭义行政成本的显性成本）与财政支出有着重要的联系，可以说，对行政成本的管理属狭义财务行政的范畴，即国家行政机关为行使其职能，对行政经费进行合理的筹集、支出、调节和监督等管理活动。可以用行政管理费用与地方财政支出数据来研究各省市的行政成本。下面是部分省市近年来行政管理费与地方财政支出数据表以及行政管理费占财政支出的百分比重图：部分省市近年行政管理费用与财政支出（亿元）（4）地区项目2000年2002年2003年辽宁行政管理费3153.362.2地方财政支出518.1690.9784.4浙江行政管理费47.4977.4795.22地方财政支出431.3749.9896.77广东行政管理费100.95149.38175.47地方财政支出1069.861521.081695.63四川行政管理费51.384.594.6地方财政支出452701.62732.321 新疆行政管理费-35.1138.11地方财政支出190.95361.17368.47江苏行政管理费55.7188.76107.17地方财政支出645.571049.311402.04上海行政管理费22.5235.9234.66地方财政支出622.84877.841102.64北京行政管理费-35.239.09地方财政支出-683.98809.39部分省市近年行政管理费占地方财政支出比重（%）（5）从上面数据和相关资料可以看出：1、行政管理支出年平均增长率达17.7%从收集到的资料可以看出，除北京、上海、江苏等个别省市外，大部分省份行政管理费和地方财政支出在逐年增加，行政管理费所占比重也呈增长趋势，其中四川省行政管理费占地方财政支出的比重最高，2003年高达12.91%，而且继续保持增长的态势。有资料显示，改革开放以来，我国财政支出占21 GDP的比重不断下降的同时，其中的行政管理支出却不断上升。行政管理支出增长速度大大高于财政支出的增长速度，行政管理支出增长率平均每年17.7％，与财政支出的平均增长率12.3％相比，高出5.4个百分点。改革开放前的1978年，行政管理支出占财政支出的比重只有4.7%，1998年则达到14.8%，按照国际货币基金组织的口径是15.6％。在国际比较中是属于比较高的。高收入国家平均为9.5％，其中德国为6.9％；上中等收入国家平均为12.3％，其中波兰为8.5％；中国属于其中的下中等收入国家为14.9％，其中罗马尼亚为6.5％；低收入国家为18.1％，其中印度为11.9％。2、财政供养开支占财政收入的32%根据中央编委有关资料显示，自建国以来，中国政府进行了多次较大规模的政府机构改革。从机构数量上看确实是精简了，但吃财政饭的人数并没有减少。薄一波同志曾在《若干重大决策与事件的回顾》中指出，建国初期的1950年3月，“全国军政公教人员”“900万人（其中军队500万人）”，“吃皇粮”人员占总人口的比例为1：50。财政部2003年3月的《财政解释人员参考资料》指出，2000年，中国财政供养人口为4290万人，其中行政人员988万人，事业人员3292万人，占总人口的比例约为1：30，如果按该年党政机关10043元的平均工资计算，一年的人头费就是4300多亿元，占当年财政收入比例约为32%。而且经济越不发达的地区这一情况越是明显，按照财政部2003年数据，经济不发达的西北地区的财政供养比重达到1：20。我们根据地方统计年鉴上的数据近似计算其中比重可知，四川省2003年“国家机关、政党机关和社会团体年底就业人员数”为111.01万，占总人口的1.3%；新疆为27.29万，占1.41%，远高于上海、江苏、广东等发达地区。部分省市2003年公务员数据表（6）地区公务员数（万人）总人口（万人）占总人口比重（%）行政管理费（亿元）行政管理费/公务员（元/人）四川111.018529.41.394.68521.8浙江37.124551.580.8295.2225651.9广东72.447954.220.91175.4724222.8新疆27.291933.951.4138.1113964.8江苏51.747405.820.7107.1720713.2辽宁44.14161.61.0662.214104.3上海15.3717110.934.6622550.4北京25.621481.41.7339.0915257.6上表中每个公务员一年所需行政管理费超过221 万的就有浙江、广东、上海、江苏四个省市，而浙江和广东更是分别高达2.57万和2.42万。3、1元行政经费仅产出27元的国内生产总值从政府部门的投入与产出看，中国政府在1996年以1元的行政经费，产出了57元的国内生产总值。到了2001年，这个数字下降到27元，政府部门运作成本越来越“昂贵”。从与世界发达国家的比较看，中国政府部门的运作成本也是偏高的。以税收为例，1997年我国近100万税务人员，当年收了近8000亿元人民币的税收；美国国税局10万人收了1.7万亿美元的税收；日本国税局5万人，只相当于我国的1/20，收税是我国的8倍。三、主要原因形成上述问题的原因是多方面的，概括起来，主要集中在两个层次：决策层次和执行层次。1、政府行政成本决策程序的不健全对政府行政成本有效控制的源头在于决策，决策必须体现资源配置效率。政府行政成本21 是我国政府预算的重要组成部分，而政府预算由三个环节完成：一是政府及预算管理部门（财政部门）在经过与政府各部门、各单位进行协商的基础上，向人民代表大会（以下简称人大会）提交预算草案；二是人大会审议通过预算草案，形成具有法律权威的政府预算；三是财政部门和政府各部门在执行预算的过程中做出具体的资金分配决策。在这个决策过程中，存在以下几个问题，会影响包括行政管理支出在内的政府资源配置效率。首先，第一个环节上，存在政府财政部门和政府其他各部门、各单位为集团利益讨价还价问题。行政管理支出的需求并不是由社会消费者的需求偏好决定，而由政府各部门、各单位的支出需求所替代，从而在预算编制环节上就失去了资源配置效率的基础。其次，第二个环节上，存在信息不对称，不完全和人大代表的有限理性问题。一方面我国各级政府提交人大会审议的预算草案是大纲式的，只有一些大的预算科目数字，如行政经费、国防经费等，而每个大项下面如何分配则是一个未知数，对于人大代表来说就存在信息的不完全，不对称问题，缺乏透明度，不能为科学决策提供依据。另一方面，人大代表在认识上的有限理性是客观事实，对复杂的预算关系真正了解的人并不多，难以提出实质性的修正意见，从而导致政府资源配置的偏差和扭曲。最后，第三个环节上，存在财政权力的机动性问题。所谓权力的机动性是指财政管理人员在决策时都有一定的自由处决权（7）。在政府行政成本支出的安排上，政府预算审议批准之后，财政部门及政府有关部门在具体分配行政经费上有一定的机动权，例如追加预算部分，从而形成人们常说的“跑部工程”，“钓鱼项目”等现象，为本部门、本单位的集团利益而进行非法游说、请客送礼等活动而争取更多大规模的行政经费。2、政府行政成本执行过程中的低效率政府机构提供公共商品和公共劳务的生产过程，也就是政府行政成本支出的执行过程或使用过程。生产过程中的无效率导致了政府行政成本的低效率。在我国这种低效率主要表现在：第一、政府机构与行政人员双膨胀。从理论上看，政府机构的官僚们也是“经济人”，他们企图通过利用现存制度实现自己的利益最大化，他们的具体的行为目标可能不是社会福利的最大化，至少不是单纯的社会福利最大化，而是包括巩固自己的职位，并力求获得晋升，更高的薪金，较少的工作负担等。而在一个等级制的组织中，上述这些目标都可通过扩大其下属的人数来实现。正因如此，所谓“帕金森定律”（Parkinson’slaw）声称：无论政府工作量是增加了还是减少了，或者已根本没有任何工作了，政府机构的人员数目总是按同一速度递增（8）。从我国实际现实来看，我国行政人员的数量呈迅速增态势：改革开放以来，我国行政人员数量从1978年的467万人增加到1998年的1097万人，20年增长了235%，而同期全国人口增长了130%。如果考虑政府机构中大量的勤杂人员和非正式编制的干部，则行政人员实际规模更大。我国的社会劳动力年平均增长率为2.5%，政府部门劳动就业年平均增长率为5%，政府部门劳动就业年均增长率为3.1%（9）。说明我国政府行政人员的增长率超过了全社会和非政府部门就业人员的增长率。21 机构膨胀则是人员膨胀的孪生兄弟。各省、自治区在1992年所设置的党政机构平均为70余个，多的甚至达到100多个，中央则设有68个部委办以及85个非常设机构，即使经过了3年的机构改革，至1996年10月为止，省、自治区政府机构仍保留了原来规模的70%左右，中央也仍有59个部委办和29个非常设机构。如与世界上各国的一般情况相比较，这些数字都颇为惊人的，外国在中央部级通常只设20个左右，地方职能部门的编制也较简单、规范，以管理经济的职能部门为例，也只有财税局、经济局和公用事业局几家。另外，我国机构膨胀现象在县一级表现得尤为明显。我国目前由县级财政供养的行政机构普遍在50个左右，多的达80个（10）。人员多则机构多，而机构多了人员更多。此种恶性循环的存在与继续，使各级地方财政陷于应付“吃饭”的困境，不少县级财政收入的90%都用于人员经费，建国以来，国家虽进行了7次机构精简，但却陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。第二、预算约束的软化。一是支出范围界定不清，支出缺乏严格可行的支出标准，造成列支口径不一，支出普遍超标准；二是预算约束力不强，批条子追加预算过多。据各地统计，年度追加预算一般占年初预算的20-30%，有的甚至高达50%（11），预算约束软化，不仅增加财政部门工作量，而且使行政单位对追加预算的依赖性越来越强，降低了自身控制支出的自觉性和积极性；三是财政压力驱使财政突破规范的预算约束，导致预算外资金及非规范财政收支迅速发展，使行政管理支出规模进一步扩大。第三，政府部门的垄断性。政府部门最显著的特征是其产出的非市场性即垄断性，这种垄断性免除了政府部门的外部竞争压力，同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力。其具体表现为：①政府行政人员责任心不强，服务意识不足。在行政管理支出上不讲效率，滥支乱用，②信息的不对称，监督困难。通过审计等方式对行政管理支出实施监督是提高其使用效率的主要途径，但由于信息不对称，使监督成本非常昂贵，而无法对支出效率进行科学准确的评价，也就无法实施有效的监督和控制。监督失效的结果是政府部门漠视消费者的需求，腐败和寻租行为大量存在，这也是我国行政管理支出增长过快的重要原因。四、政府行政成本控制思路（一）、控制的含义控制是指用来提高组织机构工作成效的各种合理制度。从某种意义上讲，控制是权力的表现形式，而权力本身又源自两个要素：目的和资源。在一个组织机构中，合法与明确的目的来自对它的特定责任划分，如果这一划分得到资源管理权——21 资源分配和使用权的支持，它就将真正构成一个权力堡垒。就行政管理支出管理来说，控制是在追求稳定目标的同时，使确定目标，配置资源又经济而有效地利用资源等工作得以实现的方法和程序（12）。控制本身具有两种职能：一是反映核查、检验和证明职能；二是反映一种权力和组织中的等级制度（或称之为科层组织制度）职能，前者说明在控制中信息透明度的重要性，后者则是明确等级制度中的责任。对于政府行政成本实施有效控制，就是为了实现资源配置效率，以最少的资源投入提供尽可能多的、满足消费者偏好的公共商品和公共劳务。（二）、政府行政成本控制过程政府行政成本在规模和结构上的变化是许多变量共同作用的过程，要保证其科学、合理、有效，必须以系统论、控制论、信息论的观点，把政府行政成本活动作为一个系统分析研究，通过对各种变量信息的反馈与评价，调节和控制人、财、物的总体配置效率和生产效率达到最优。政府行政成本的控制是一项系统工程，其控制过程划分为三个阶段：资源配置过程，资源使用过程和信息处理过程。资源配置过程体现政治行政体制上的决策，主要是制定有关政府行政成本政策和目标，以及配置实现目标所需资源的计划和预算。资源使用过程体现政府各部门是否有效执行决策，主要是政府部门履行法定职责，在人、财、物安排分配方面，必须遵守法律和相关实施细则，确保支出的效率。信息处理过程是资源配置过程和资源使用过程的基础，信息的真实性、完全性和透明度是科学决策，有效监督的根本，主要是加强行政财务管理制度以及科学评价指标体系建设。政府行政成本控制系统在这三个过程中，经过计划、决策、执行、信息、评价、调节、监督和继续执行各环节，相互分工协作，构成了一个动态控制系统，如图1所示。调节、监督资源配置过程信息处理过程继续执行评价信息执行决策计划资源使用过程图1政府行政成本控制流程图（三）、政府行政成本控制系统的组织结构21 政府行政成本控制系统的正常运行，需要有相应的组织机构予以保证。政府行政成本控制系统由四大组织机构组成：决策机构，执行机构，监督机构和反馈机构。决策机构根据外部环境输入信息，发布命令，负责资源配置过程中的计划和决策。执行机构负责资源使用过程中有效率的实施和执行，并作用于外部环境的被管理对象。为了保证执行机构准确无误地执行决策指令，还需监督机构对其进行监督。为了使决策机构及时了解情况，迅速调节计划，作出科学决策，还需反馈机构不断进行信息反馈。四大机构相互影响、相互制约，如图2所示。我国政府行政成本控制系统的决策机构是各级人大会及其常委会，执行机构是各级政府及所属财政部门等，监督机构和反馈机构是审计、纪检、司法部门以及大众传播媒介等。命令决策机构被管理对象输出输入执行机构监督输出外部环境命令监督机构原始信息反馈机构图2控制系统组织结构图（13）（四）、政府行政成本在配置过程中的控制政府行政成本作为一项政府支配的资源，其控制环节主要集中在：一是资源配置环节，二是资源使用环节。前者必须体现消费者能够充分表达自己的偏好，即政治决策体制必须民主化，充分体现民意，使资源配置最优；后者要求政府机构在具体使用政府行政成本中，应在所提供的公共商品和劳务一定时，支出成本最小化，以实现生产效率。本节主要讨论在政府行政成本决策体制上如何才能做到民主化，所谓民主化就是“普通公民借以对领导行使相对强的控制的过程”（14），也就是使社会上每个人都具有充分表达自己的意愿并参与社会选择的权利。民主是正确显示消费者偏好的必要前提，一个社会的民主化程度越高，个人偏好反映就会越充分，而且这种民主不应是形式上的，而应是社会政治生活的一种本质特征，确立消费者主权，使消费者能够运用自己的偏好去影响政府预算决策行为和执行过程（15）。对于政府行政成本21 在配置过程中的控制，也就是为了保证在决策机制上实现民主化。而控制的内容和范围包括：职能界定、信息质量、决策水平和法治程度。（1）、界定政府行政职能是政府行政成本支出有效配置的基础政府行政成本是为了满足政府行政管理职能的需要而安排的财政支出，清晰地界定政府职能是有效配置政府行政成本的基础。一般地说，政府行政管理职能具体地划分为三个层次：①保证国家机器正常运转；②建立健全的法律体系；③建立完善的政策体系。只有清晰地明确政府行政职能之后，才能从源头上控制好行政管理支出规模。因为政府部门的定编定岗定人都必然遵循按政府职能行事，按事设岗，按岗定人的原则。所谓按政府职能行事是指在一定时期内，政府部门的行政事务是一个可以计量的固定数量，这个数量的规模大小由政府在这个时期的职能决定。而政府行政职能的界定取决了政府和市场的分工，取决政府内部各部门之间的分工。在我国经济转轨过程中，政府职能会发生变化，一方面原来政府承担的一些直接投资经营活动转移给私人部门，相应地会使政府部门工作量缩小，另一方面，政府对市场经济进行宏观调控，又会使政府部门工作量增加。在市场经济条件下，政府的职能和工作量会相对缩小，那么，相应地，政府岗位总量就会缩小，有多少事，设多少岗，即“按事设岗”，而岗位总量的减少，从效率观点出发，必须减人，有多少岗定多少人，让多余的人员下岗分流，即“按岗定人”。（16）因此，为了提高政府的行政效率和政府行政成本的配置效率，必须界定政府行政职能，在此基础上，应当采取“按事定岗，按岗定人”的原则，而不是采取“按人定事，按人设岗”的原则。（2）、控制信息质量是政府行政成本有效配置的前提信息质量对于政府行政成本的决策来说是至关重要的，只有高质量的信息才能形成正确的决策。信息的质是指其真实性和适用性，信息的量是指其完全性和充分性。虚假的、不完全和不对称的信息会导致决策的偏差。根据布坎南的“财政幻觉”理论（17），缺乏信息而又天真的表决者会低估当前和将来公共项目的成本，而且“政府往往不让公众看到预算计划的规模和真正性质”，采用不透明的预算方式，掩盖尽可能多的当前和将来的税负，过分强调消费者的益处，以扩大支出需要。缺乏透明度是难以控制行政管理支出的关键因素之一。为了实现预算的“白箱化”，主要控制措施是：一是政府行政成本21 预算必须明细化。对我国来说改变目前人大代会通过的预算过于粗略的状况，尽可能实行预算到单位、到具体项目，用这样的明细化预算草案提交人大代会审议，才具有实际的决策意义。在编制政府行政成本预算过程中，要尽可能对每一项开支进行成本效益预测和比较，采用科学的、先进的方法，进行科学预测，根据机会成本最小的原则把有限的资源配置到急需的政府部门。并且应把各项开支定额、相关指标和历史数字等汇编成册，便于实行公开讨论和专家认证。二是政府行政成本预算应由独立的机构复核。这种机构应该是非政府部门，对政府的行政支出项目和相关税收复核，并对之主要变化趋势进行评估。三是政府行政成本决算应由审计部门严格审计。一方面监督政府部门，特别是财政部门认真执行预算；另一方面直接对人大负责，为人大会提供下一年度政府行政成本预算的有关信息，为决策提供可靠依据。四是加强行政财务会计制度建设，这是一项基础性较强的工作，也是为正确决策提供准确的最原始信息的关键。五是建立听政制和质询制，以及公众意见征集制，以减少政府对信息的垄断，增加公众参政议政的机会。（3）、提高决策水平是决定政府行政成本有效配置的重要因素政府行政成本是由决策者决定的，决策水平的高低与决策者关系紧密，具体表现在两个方面，一是决策者的有限理性，二是决策者的组成结构。在我国，决策者就是人大代表。在人大代表的有限理性上，我们要重视人大代表缺乏预算知识和经验的问题，对人大代表进行财政、税收等基本知识的普及教育，提高审议水平。在审议预算的过程中，要详细向人大代表解释预算编制体现的基本政策取向，接受人大代表的质询，并认真汇集和采纳代表们对预算草案的意见，就预算草案开展讨论和辩论，为最后决策打下基础。要强化各级人民代表大会中预算委员会的作用，充实专家力量，对每个年度的预算草案进行认真的认证和审核，有条件的应该直接参与预算部门对预算草案的编制过程，以实现预算决策的科学性和民主性。在人大代表的组成结构上，我国人民代表制度应考虑利益边界集团的代表组成，改革以来，我国利益集团表现为行政化，造成决策的分散，一方面难以形成整体性的社会目标，另一方面即使形成了整体目标，也会由于执行中的利益矛盾而难以实现，而且政府官员的代表太多可能导致政府行政成本的过快增长，需要人大代表的代表范围由“官”部分地扩大到“民”21 ，由荣誉型代表转变为参政议政型代表，可考虑在代表形成的机制上引入竞争，并使得执政与利益脱钩，以便在决策上更好地体现消费者的真实偏好，更有利于资源得以高效配置。（4）、法治是政府行政成本有效配置的根本保证所谓法治，就是指政府和个人在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束。其基本点是留给执掌强制权力的执行机构的行动自由，应当减少到最低限度（18）。那么，在政府行政成本上，年度行政支出预算一经人大会审议通过，任何部门和个人都无权自行更改变动，必须严格依法执行。一是政府部门、各级领导应加强法治观念，预算意识，杜绝一年预算、预算一年的现象，限制决策上的人为的随意性，减少决策上的机动权。二是必需的年度预算调整要严格按照《预算法》的要求，按规定的法律程序进行，不经法定程序的预算追加属于违法，应一律取消。（五）、政府行政成本在使用过程中的控制本部分将从人员经费和公用经费两个方面探讨如何控制政府行政成本。1、人员经费的控制：一个理论模型的启示（1）、政府部门就业规模与人员经费规模的决定模型人员经费作为政府部门的工资性支出——劳动要素价格，由政府部门就业人数和工资标准决定，那么，对人员经费的控制也就演变为对政府部门就业人数和工资标准的控制。本文将借助于劳德雷和威尔逊的理论模型（19）予以分析。在一定时期内，假设总生产函数为：Y=f（L，K）P（G）（1）社会提供的劳动力总供给量为：H=L+G（2）其中：f（L，K）为传统的生产函数，由私人部门提供，P（G）为公共秩序生产函数，由政府部门提供，H为劳动力总供给常量，L为私人部门的劳动，G为政府部门的劳动，Y为国民收入，K为资本量。在资本量或者自然资源及技术一定的条件下，根据公式（1）和（2）总可以推导出国民收入Y和政府部门劳动量（即政府部门就业人数）的函数Y=y（G）。当政府部门和私人部门的劳动要素的边际产量相等时（MPL=MPG），国民收入达到最大值Y0或者说资源配置最优，此时，政府部门就业水平达到最优规模G0，或者说劳动要素配置达到最优，如图3所示。21 为了满足政府部门就业规模达到最优规模G0，国家必须通过征税来支付政府部门就业人员的工资。假设税收采取比例税率的唯一形式，如比例税率为t，则YG0OY0Y=y（G）G（1-t0）VMPLG人员经费Gt0y（G）G0O图3政府部门就业最优规模与人员经费最优规模的决定税收为ty（G），同时假设劳动力市场是完全竞争的，即政府部门的劳动和私人部门的劳动的工资率相等ωG=ωL为了实现国民收入最大化这一目标，政府部门和私人部门的劳动要素的边际产量必须相等MPC=MPG，即两者的边际产量价值相等VMPG=VMPL，则人员经费为（1-t）VMPLG。在G=GO时，可以通过调整税率t实现税收和人员经费相等，即财政收支平衡，如图3所示，从而决定了政府部门最优就业规模和相应的最优人员经费规模。在理论模型中，政府部门最优就业水平和最优人员经费规模的决定隐含有两个约束条件；（1）政府部门和私人部门的劳动要素的边际产量MP相等和工资率ω21 相等，即边际产量价值VMP相等；（2）税率t是内生变量，随着经济状况或者政府部门就业水平的变化而瞬时改变。其中第二个约束条件由一定的政治行政程序决定，在此不予考虑，本文只根据第一个约束条件来分析如何控制以实现最优人员经费规模。（2）、我国政府部门和私人部门劳动力市场上的二元结构与成因政府部门和私人部门的劳动要素的边际产量价值相等，只能在完全竞争的劳动力市场上才能达到。而我国的劳动力市场还很不成熟，不完全竞争是常态，政府部门和私人部门在劳动力供求上存在严重的分割状况，主要表现在：第一，政府部门和私人部门的就业机制迥然不同。虽然近几年来，随着市场化程度的加强，劳动力市场也得到进一步发展，但只有私人部门的劳动力供求是依靠劳动力市场来提供，而政府部门的就业机制不是由劳动力市场供求关系决定，而是由政府行为决定，具有非市场性。虽然1993年10月1日颁布实施了《国家公务员暂行条例》，在政府部门引入了竞争性就业机制，但不可否认，仍然存在政府部门内部子女就业安排，强制性人员分流等非市场化措施。既使在公务员录用考试中也存在以考试招员为名，行任人唯亲之实的不正之风。第二，政府部门和私人部门之间劳动力流动性很差。一个完善的劳动力市场，劳动力是能自由出入的，但我国政府部门长期存在“能进不能出”的老大难问题，只有私人部门劳动力单方向流入政府部门，而政府部门存量性劳动力很少自愿地向私人部门转移。九八年初政府提出国家公务员精减一半的机构改革方案，促使闲置人员向私人部门的转移，也只是一种强制性的政府行为并不是由劳动力市场内在的供求关系决定。那么，形成我国劳动力市场分割局面的成因是什么呢？一个很明显的事实是：长期以来，政府部门和私人部门相比，存在利益差别。政府部门就业人员的收益不能用劳动力市场来解释，其收益既包括帐面上的工资、福利，而且也包括隐性的福利，如住房、公车、公费医疗，还包括一些非收入性的效用，如地位，名望以及稳定的、舒适的办公和生活条件等，甚至还存在以权谋私，权钱交易等灰色收入、黑色收入。政府部门就业人员的实际工资收入，可以划分为两部分：①竞争性工资，由劳动力市场的供求关系决定，相当于私人部门同质的劳动力的工资率；②租金性工资，是支付给劳动要素所有者的报酬中超过劳动要素在任何可替代用途上所能得到的报酬的那一部分，即政府部门劳动力工资与竞争性工资的差额。这种政府部门和私人部门劳动力之间的比较利益差别，滋生了“官本位”21 的就业观念和思想，导致政府部门的劳动X不愿向私人部门转移，和私人部门劳动力向政府部门单方向转移，从而导致政府部门就业规模和人员经费急剧膨胀，居高不小，严重影响了政府部门的行政效率。（3）、人员经费的控制路径上述分析表明，建立政府部门和私人部门劳动要素边际产量价值相同的劳动力市场是从根本上控制政府部门就业规模和人员经费规模的有效途径。而形成我国劳动力市场分割局面的深层原因是比较利益的存在，为了消除这种比较利益，实现最优就业规模和最优人员经费规模，本文的控制思路是：第一，通过政府行政成本支出制度创新，降低政府部门和私人部门就业人员之间的利益差别。支出制度创新主要内容包括：一是政府部门官员和公务员的收益货币化，变实物消费制度为货币消费制度。我国各级政府官员每年的公款吃喝，超标住房，豪华轿车以及手机消费等“吃、住、行”隐性福利支出数额巨大，据统计，目前我国仅公务用轿车数量已达160万辆，原价总值为4000亿元（20）。通过收益货币化，可以将这些名为公用经费支出显性还原为人员经费支出。如大庆市变公车制度为货币补贴就是一种有效的制度创新。二是坚持公私分明原则，建立支出约束制度，禁止一些人利用支出制度漏洞，把实为私人消费行为变成行政管理支出消费行为。三是包括人员经费等政府行政成本应公开化，防止“黑箱操作”，增加透明度。四是实行人员经费直接由财政部门划拔到政府部门公务员在银行开设的账户，这样既简化程序，减少具体事务，又控制了各政府部门公务员的工薪水平。通过支出制度的创新，不仅可以减少腐败成本，防止浪费，而且更为重要的是政府部门公务员收入的显性化，有利于政府部门和私人部门劳动要素工资率的量化比较，有利于建立一个统一的，竞争的劳动力市场，使劳动要素的所有者在政府部门和私人部门做出无差异的就业选择，有利于有效地控制政府部门就业规模和人员经费规模。第二，在政府部门就业制度上引入竞争机制，有效地控制政府部门就业规模和人员经费规模的盲目增长。理想的劳动力市场要以竞争机制为核心，通过劳动力市场自动地调节政府部门和私人部门的劳动力供求，使两部门劳动要素的工资率趋于一致，从而确定政府部门最优就业水平和最优人员经费规模。在我国政府部门就业制度上还存在任人唯亲、官长作风、随意性强，人为因素等不良风气，无法实现竞争中的公平正义——给人以“自由选择”的机会。所谓“自由选择”，就是“21 按照同一原则向所有的人开放，任何一个人都同样地具有尽可能多的机会，即机会平等，而不只是维护少数人的特殊权益。”（21）公正既是竞争的基础，又是竞争的结果。公正在此表现为两点：（1）才智展示机会的公正。竞争是若干人的互动，互动中每个人都展示自己，都平等地接受标准的衡量。（2）竞争结果的公正。个人才智展示的衡量标准是客观的，个人的才智边界又是既定的，因此，众人的相互博弈就是“优胜劣汰”，而“优胜劣汰”的结果是对个人才智的公正评价。为了实现公平正义，在政府部门就业制度上要进行改革创新，具体措施有：一是推行考任制。以考试为主要手段，通过笔试、面试、现场模拟考试，对被录用者的知识水平、组织能力、个性心理素质以及特殊专业技术水平等，做出一个全面和准确的评价。二是推行公开竞争上岗制。采用公开招聘的办法面向社会选拔优秀人才，打破人才的部门、地域封锁，实现人才资源共享，克服“近亲繁殖”，拉帮结派等消极腐败形象。公开竞争上岗应该做到职位要求、任职条件、招聘程序、录用结果的公开化。这有利于在选才用人上形成正确的社会价值取向，使就业人员把注意力转移到提高自身素质而不是拉关系、走后门、跑官、要官上。三是试行竞选制，减少委任制。在选举任命领导职位上，可以让人民群众或者国家权力机关——人民代表大会进行竞争性的差额选举，采用举行听证、进行公开辩论和发表竞选演说等方式。改革现行人才选用机制上的委任制比例过大的弊端，充分发扬民主，实现公平竞争。第三，在政府部门的生产过程中，构建奖优罚劣的激励约束机制，提高人员经费的使用效率。这里的效率指“投入少而产生多”，效率的提高就是人员经费的有效控制和节约。奖优罚劣的激励约束机制无疑有助于人员经费使用效率的提高，因为这种激励约束机制不仅使政府部门的就业人员素质提高，而且使就业人员智能得到充分发挥，通过促进个人才智开发的争比，人们努力提高工作绩效，在投入上尽量做到少而精，从而实现产出的最大化。激励约束机制主要内容包括：（1）建立以绩效为中心的科学的考核评价制度；（2）建立一个多样化的奖优罚劣制度。科学的考核评价制度是奖优罚劣制度的基础。2、公用经费的控制：政府采购制度的推广政府行政成本21 中的公用经费主要指公务费、修缮费、设备购置费和业务费等支出，反映了政府部门的资本性支出。政府采购制度是控制公用经费的有效手段，所谓政府采购是指各级政府为了开展日常事务活动或为公众提供公共服务的需要，以法定的方式、方法和程序从市场上为政府部门购买商品和服务的行为。其实质是将市场竞争机制和预算支出管理有机结合在一起，其功能和作用有：一是促进市场公平竞争。政府采购以其公开性、公正性和竞争性，将各政府部门零星分散的购买量集中，利用买方市场条件和规模购买优势，借助市场竞价，将政府采购计划向社会公开，使用公平一致的标准给予社会提供平等的竞争，促进社会经济发展。二是提高支出效率。政府采购以其公开、透明的方式便于监督，硬化预算约束，利用市场竞争降低成本，把提高公用经费的使用效率，确保政府所购商品和服务质量。据欧盟委员会估算，在政府采购方面，通过更多的竞争可节省0.1%-0.2%的GDP，如果把更大的竞争对工业重建所产生的效应考虑进去，那么节省提高到0.6%的GDP（22）。政府采购制度规定了一套政府采购程序、方式及规章制度。政府采购程序首先是确定采购要求，然后签订采购合同，最后管理执行采购合同。政府采购合同必须使用公开的、竞争的程序完成，即公开招标。政府采购方式有：一是统一组织供货，由财政部门根据年度公用经费预算，通过招标竞争，选定供货商签约订货，各行政单位去供货商处选取；二是厂家向使用单位供货，经使用单位验收合格，签发收据后，再由财政汇总付款给供货商；三是财政组织，几个单位联合选点签约，分头按签约意向采购，运用竞争招标方式选定供应点，然后由单位在选点具体实施签约定货，财政部门依据实际采购量在核定支出额度内付款。在行政管理支出的公用经费上，政府采购制度的具体内容包括：——在购置费上实行定点采购。——在会议费上实行定点办会。——在车辆维修费上实行定点维修。——在车辆保险费上实行财政代理投保。——在行政后勤上实行社会化。上述政府采购制度的安排，通过竞争招标，择优选点，批量采购，可以享受价格优惠，财政部门与供货单位，维修厂家、办会单位等签定合同，明确责任，互惠互利，共同信守，既可以保证购置、维修质量，又可以节省支出，减少由于分散而造成的支出标准高，有助于有效控制公用经费，提高政府行政支出效率。21 注释：（1）[美]F·科斯，等.财产权利与制度变迁(中译本)[M].上海:上海人民出版社，1994:22。（2）资料来源.中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社，2000。（3）胡鞍钢，过勇.转型期防治腐败的综合战略与制度设计[J].管理世界，2001，(6)。（4）（5）（6）资料来源：各省市2004统计年鉴。（7）吴俊培：“财政舞弊问题研究”，《财贸经济》，1996年第2期。（8）樊纲：《市场机制与经济效率》，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第169页。（9）陈东琪：“政府规模与机构改革”，《经济学家》，1999年第3期。（10）李鹏：“对我国行政支出之现状分析”，《财经研究》，1997年第5期。（11）沈毓云：“‘八五’行政费支出分析和‘九五’控制行政费支出的建议”，《财政研究资料》，1997年第13期。（12）A普雷姆詹德：《公共支出管理》，中国金融出版社1995年版，第29页。（13）本图根据徐颂陶，徐理明所著《走向卓越的中国公共行政》，中国人事出版社1996年版，第27页内容修改。（14）达尔：《民主理论的前言》，上海三联书店，牛津大学出版社1999年版，第4页。（15）王金秀：《政府预算机制论》（博士论文），第53页。（16）陈东琪：“论政府高效行政与政府体制改革”，《财贸经济》，2000年第3期。（17）詹姆斯M布坎南：《民主财政论》，商务印书馆1993年版，第135页至第152页。（18）哈耶克：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第73页至第74页。（19）思拉恩埃格特森：《新制度经济学》，商务出版社1996年版，第312页。（20）卢现祥：“用制度创新降低行政管理费用”，《中国财经研究资料》，1999年第2期。（21）哈耶克：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第27页。（22）陈工：“西方国家提高公共支出效益的改革及其借鉴”，《厦门大学学报》，1998年第1期。参考文献：1、A普雷姆詹德：《公共支出管理》，中国金融出版社1995年版。2、陈大杰：《国家预算》，中国财政经济出版社1996年版。3、陈共：《财政学》（修订本），四川人民出版社1994年版。4、陈东琪：“政府规模与机构改革”，《经济学家》，1999年第3期。5、陈东琪：“论政府高效行政与政府体制改革”，《财贸经济》，2000年第3期。6、陈工：“西方国家提高公共支出效益的改革及其借鉴”，《厦门大学学报》，1998年第1期。7、丛树海：《公共支出分析》，上海财经大学出版社1999年版。8、财政效率课题组：“非均衡状态下的财政效率与路径改进”，《财政研究》，1998年第6期。9、戴维奥斯本，特德盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社1996年版。10、道格拉斯诺斯，罗伯斯托马斯：《西方世界的兴起》，华夏出版社1999年版。11、达尔：《民主理论的前言》，上海三联书店，牛津大学出版社1999年版。12、樊纲：《市场机制与经济效率》，上海三联书店，上海人民出版社1995年版。13、樊纲：“论公共支出的新规范”，《经济研究》，1997年第5期。14、高宏伟、刘新印：“建立行政管理费调控机制的思考”，《财政研究资料》，1997年第21 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