宜春市农村公路养护管理剖析与对策探

'158应溺科举2科01蔫O年鲮第9霸期宜春市农村公路养护管理剖析与对策探讨余南猛(宜春市交通局公路处，江西宜春336000)摘要近几年，农村公路(油)水泥建设快速发展，~2010年底可实现村村通水泥路。然而，农村公路养护管理上“缺位”、养护资金不到位等问题日益突出，现有的农村公路养护体制已不能适应新时期的发展要求，通过多年的养护管理经验总结分析，探讨一些好的农村公路养护管理经验。关键词农村公路；养护；管理；探讨中图分类号U418．3文献标识码A文章编号1673—9671一(2010)051—0158—020引言在经济欠发达地区(特别山区)采用较多。养护资金由交通部fq$1,助一近年来，随着我市农村公路(包括县道、乡道和村道公路)的大规部分，不足部分主要通过投工投劳解决。这种模式养护成本相对较低，模路面改造工程的实施，农村公路的数量和质量都有较大幅度地提高，但缺乏长效的管理手段，而且养护质量较差。农村运输条件和投资环境大为改善，有效地推动了农村城镇化进程，有2目前我市农村公路养护存在的主要问矗力地促进了社会主义新农村建设。但由于我市农村公路量大面广、地1)农村公路路况总体水平较低，区域间差异较大。由于经济发展区差异较大，加之养护管理运行机制不够健全，农村公路养护管理“缺不平衡、地域差异较大，加之长期养护管理“缺位”，致使农村公位”、养护资金不到位等问题日益突出。为进一步加强农村公路养护管路基础薄弱，路况总体较差，公路等级普遍较低，绝大部分村道为四理，提高农村公路养护管理质量和水平，探索适合我市实际的农村公路级副或等外公路。且绝大部分乡村道路的桥梁又是由民间桥梁改造利养护管理模式，我们在宜丰县农村养护管理体制、运行机制等有关问题用，病危桥梁较多，道路安全设施、标志标线基本没有。试的基础上，就农村公路养护管理模式问题进行了专题调研。通过对2)农村公路养护管理主体不明确，责任不落实。《公路法》对高安、上高、袁州、樟树丰城等县(市、区)各具特色的农村公路养护县道、乡道公路的养护管理主体作了规定，但对村道养护管理的责任管理实践探索和分析，同时借鉴省内吉安等地养护管理经验，对群众性主体没有明确规定。由于村道公路至今未有明确定义、管理主体不明养护、分段养护、道班养护、专业养护等养护模式进行了分析、研究和确，养护管理严重“缺位”。虽然县道和部分乡道养护由县交通局或探讨，形成本调研报告。所属的公路管理机构负责行业管理，乡道养护责任归属乡镇，村道养1我市农村公路养护管理基本情况护责任名义上也落实到乡镇，但因经费无着落，乡镇基本上不管。在1．1农村公路现有里程和规模地方政府方面，由于乡村道公路养护管理的责任主体不明确，地方政据统计，截止2009年底止，全市农村公路(县、乡、村道)总里程府重建轻养现象也较为突出。部分乡镇认为乡、村道路建好以后，养为13962．48公里。按行政等级标准分，其中：县道2368．254公里、乡道管工作就是交通部门的事，没有把乡村公路的管养工作纳入正常的政4888．30／z~里、村道6678．o6o-z"~里；按技术等级分，其中：一级公路21．73府行政管理和公共服务的范畴，个别地方还出现损坏或破坏乡、村道公里、二_公路91．13iX里、三级公路349．746公里、四级公路6050．493路的现象。公里、．、公路7449．38公里；按路面类型分，水泥砼路面4751．333公3)农村公路养护资金投入严重不足，养护资金缺少来源，资金筹里(其中省道19．877公里、县道856．086公里、乡道2034．896公里、村道措缺乏相应的保障机制，正常养护无法维持。由于长期以来政府及有关1840．474／z~里)，沥青路面169．925公里，中级路面7880．169／z~里，无路面部门重视公路建设的投人，忽视养护管理的投入，使得县乡道公路养护里程1161．053公里。经费不能足额到位，县乡道公路养护管理不能到位。村道公路由于一直1_2农村公路养护管理体制现状未纳人交通公路部门的管养范围，没有正常固定的养护经费来源，而多我市的县(市、区)均设有专业和县乡两个公路管理机构，分别负数村在修建村道公路时已负债累累，根本无法筹出资金来养护，导致村道失养情况普遍严重。加之农村费税改革后，财政支4,-J~移用于农村公责国省道和部分指定县乡村、(专)道和县乡公路的养护管理工作。目前，我市农村公路养护管理中，大部分县道和乡道已纳入交通公路部门路养护的资金太少，有的乡镇甚至把乡村公路养护专项财政转移支付资管养范围，基本上实行“条块结合，以县为主”。村道公路的管养，由金作为乡镇财政收入的一部分，当上缴县财政的任务不能按时完成时，于目前的法律法规没有明确规定，一直未纳入交通公路部门管理范围。用于抵数。农村公路养护资金得不到有效保障。目前超限运输问题严在养护资金安排上，目前仍沿袭过去县乡公路养护经费由市交通局安排重，公路养护成本大为增加，但养护资金投入甚少，每公里年养护资金下达的方式。县乡公路养护经费由省汽车养路费切块补助一部分，不足仍为5oo元。部分由地方自筹解决(两拖、简易汽车规费安排一部分，县乡财政预算4)养护管理机制不健全，养护质量难以保证，缺乏农村公路养管安排一部分)。长效机制。由于农村公路养护管理的责任主体不明确，农村公路的养护1．3农村公路养护生产运行机制管理机制无法建立，特别是县、乡、村三级养管体系未真正建立，缺乏农村公路养管长效机制。无论是技术还是设备都无法承担农村公路管养我市县、乡、村道的养护生产运行机制归纳起来大体上有以下几种任务，养护质量难以保证。模式：模式一：由乡镇成立固定的专门养护队，负责辖内县、乡村道的日3迅速推进农村公路管养体制改革．建立以县为主的管养体制和常养护和大中修。养护队有固定的工作场所，并有少量的机具设备；养运行机制护资金由交通部门补助一部分，不足部分由乡镇财政解决。这种模式一鉴于我市农村公路及其养护管理的现状，为解决农村公路养护管般在经济较发达的乡镇采用较多。理“缺位”，改善并提高农村公路路况，推进社会主义新农村建设，模式二：乡镇政府按行政区域将乡村道公路的路面保洁、巡查、行根据国办发[2005]49号文件精神，结合全省实际，制定了《江西省农道树维护等日常瞥养工作分段包给沿线村委会，再由村委会将乡村公路村公路养护体制改革实施方案》，提出了全省农村公路养护与管理体养护工作承包给村里的农户。养护资金由交通部门补助一部分，不足部制建设的目标是：用三年左右时间，基本建立符合我省实际的、新型分由乡镇财政和村委会解决。的“统一领导、分级管理、条块结合、以县为主”的农村公路养护与模式三：由村委会组织，一年对行政区域内的乡村公路集中进行管理体制和“管养分离”的运行机制，实现农村公路养护与管理工作二、三次季节性、不定期的突击养护(保洁和少量的维修)。这种模式的正常化、制度化和规范化，确保农村公路路况良好、路产完整、路 。科20技1O年与第生9活期庞科学l59权得到有效保护。我市里的目标是：构建农村公路长效养护机制，逐一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的原则，形成国家、省、市步实现有路必养。用三年左右的时间，实现全市农村公路管理养护的(地)、县四级交通行业管理，县、乡(镇)政府、村或交通部门分级正常化和规范化。通过农村公路管理养护体制改革，到“十一五”期实施的管养体制。农村公路管养的多方参与已成为突出的特点。农村公未，一是使现有的公路养护质量大幅度提高，好路率水平达到75％以路的管养既有直接实施者，又有多个间接参与者，既有行业管理者，又上，二是通过加强公路养护，促进形成安全畅通，和谐高效的公路基有具体组织实施者。农村公路养护管理按照生产的机械化和专业化程度础设施网络；三是加快建立政府投人为主体，社会各界多方筹集、持不同，基本可以分为四种，即：群众突击季节性养护、分段承包养护、续投入、不断增长的公路养护管理的资金渠道；四是通过深化改革，道班养护、专业公司养护。完善管养分离、招标养护、形成养事不养人的公路养护市场化运行机1)群众突击季节性养护。这曾经是农村公路养护中采用最多、最制。为广泛的一种方式。费税改革前，许多地方都规定农村居民必须承担法3．1明确责任主体，建立健全农村公路养护管理体制定公路建勤义务工和车辆建勤T，利用农闲季节集中养护农村公路。该各级人民政府应将农村公路的管理纳入管理工作的范畴。县级人民方式组织者一般是乡级政府或者村委会，群众出劳动力，市(县)交通政府是农村公路养护与管理的责任主体。乡级人民政府和村级组织，应部门或乡级政府补助部分砂石材料费。主要适用于道路等级低、交通虽当切实认真履行上级政府制定农村公路管理、养护、保护以及养护资金小、专业机械化难以开展的乡道和村道，尤其是路线长、人口密度低、筹措等方面的具体职责，明确相应的职能部门或专职机构，并落实农村地形条件相对恶劣的山区公路。该方式最大优点是充分发挥了农村劳动公路养护管理生产专职人员。各级交通主管部门作为政府执行部门，应力资源丰富的长处，在一定程度上弥补了相对缺乏的农村公路养护资将全部农村公路(县、乡、村道)的管理养护工作纳入行业管理范畴，金。但随着费税改革的实行，．“两工”逐渐取消，从政策上讲，村民已加强指导、考核、监督。其所属的各级公路管理机构作为公路行业管理经没有进行农村道路养护的义务，其适用范丽缩小到通过“一事一议”的实施部门，应落实人员切实履行农村公路养护管理的监督、指导、管的村道养护。理职责。2)分段承包养护。分段承包到户的农村公路养护方式，一般是根据路段等级、交通量大小、养护材料远近等测定每公里所需养护经费，3．2建立稳定、长效的农村公路养护与管理资金渠道然后以招投标的方法承包给农户并签订承包责任书。组织者一般为县级各级人民政府和村级组织都应按照“县乡自筹、省市补助”的原交通局公路养护部门或者乡级政府。该方式是专业化、市场化养护公司则，积极组织筹措农村公路养护与管理资金，建立由财政投入、养路的雏形或者低级形式，主要用于交通量小、等级较低的一般农村道路。费和其他资金共同组成的多渠道的农村公路养护与管理资金筹措机养护内容也仅限于路基、路肩、边坡和低等级路面的日常性养护。优点制，建立健全养护资金的保障体系。由于农村公路量大面广，养护经在于易于组织，在一定程度上引进竞争降低了养护成本，且小规模零星费全部由国家承担目前尚不可能，应不断拓宽多种资金筹措渠道：即作业方式，比较符合农村公路分布广的特点。除部分费改税转移支付用于农村公路养护外，省、市在政策允许范围内争取补助一部分，县财政列出专项资金承担一部分，乡镇也自筹一3)道班养护。这是目前农村道路使用最为广泛的一种方式。主要分为二类：一类是由地方交通主管部门行业领导，在乡级政府成立成部分(可以通过投工投劳或以资代劳形式解决)，积极鼓励社会、个立养路队从事养护生产‘主要是适用于县道养护)；另一类由乡政府人捐资等。领导的机构对乡道进行养护，但常常面临资金困难，造成养护队伍不3．3实行管养分离，推进农村公路养护市场化够稳定。利用市场机制合理配置公路养护资源，逐步建立科学、高效的公路4)专业公司实行招标养护。这是今后农村公路管养模式的发展养护运行机制。农村公路养护管理可实行“分级管理、分级养护”的方向。养护公司是拥有独立注册资金、相应设备及技术人员和施工资管养运行机制，逐步形成“政府监督、行业管理、主体负责、承包人格，在T商税务部门注册登记，具有独立资金调配和人事权利，在法律实干”的四级农村公路管养保证体系。推行招标养护、委托养护、合上与公路管理部门处于独立平等地位，真正面向市场的经济实体。按同养护、承包养护等模式，建立健全养护市场。农村公路大中修工程照性质可分两类：一类是适应市场要求，由社会性资金投资建立起来通过招投标方式选择有资质的养护施工单位；t3常小修保养由行政村的股份制公司；另一类是由原来的公路管理机构剥离管理职能后，经落实农民养护工具体负责养护。养护形式可多样化：平原地区乡镇可过改制建立起来的股份制公司。专业公司养护真正实现了养护的管理在养护里程较多的区域成立农村公路养护站，集中负责该片区的农村与生产分离，最大限度地提高了养护资金的使用效果，同时养护公司公路养护；山区养护里程短的或路线比较偏的农村公路养护，可承包从具体的事务管理脱离出来，转向合同管理，公路养护质量高、效率给个人或家庭养护，根据农业生产特点，实行弹性养护制，忙时干农高。其缺点在于，由于农村公路分布相对分散，对于农村公路养护市活，闲时养村道，不拘形式养好路。农民养护工按照养路的好坏或达场不够大的地区，尚难以全面推广。且农村公路养护采取专业公司养标率，从村委员会或乡镇政府领取劳动报酬。公路部门负责做好监管护的方式，还存在以下问题：一是农村公路养护市场主体较少，投标和技术指导，并负责培训农民养护工，真正做到：责任在乡镇，实施不具备竞争性；二是资金无长期稳定的来源的问题；三是目前对承包在村组，受益在群众。商的有效监督机制尚未建立。3．4建立健全农村公路养护管理考核管理长效机制4．2农村公路养护管理模式探讨建立和完善县、乡(镇)、村农村公路养护管理考核机制。省里应根据上述四种养护管理方式的分析，笔者认为抓好农村公路养护管抓紧出台农村公路养护标准和管理办法，为养护工作监督考核提供依理，要将群众突击季节性养护、分段承包养护、道班养护、专业公司据。县级政府要将农村公路养护纳入对乡镇考核的内容，乡镇政府要明有机结合起来，逐步建立起“机构精干、体系完整、职能明确、权责一确一名副职领导专职负责此项工作。乡(镇)政府要建立对村的养护管致、管理顺畅、运转协调、行为规范、有效监督、办事高效”的养护管理考核机制。建立养护经费拨付激励机制，将拨付的资金与农村公路养养体制。护路况直接挂钩，行业部门与乡镇签订合同，实行定期目标考核，并将1)实现养护管理和养护生产的分离或部分分离。把公路养护生产考核结果公示，根据考核结果拨付养护资金和奖励经费，确保农村公路从管理机构中分离出来，组建农村公路养护公司，实行企业化管理。明的养护质量。确交通局公路管理部门与养护公司为业主与施工单位的关系，对公司养4增加过渡阶段因地制宜，采取多种养护管理模式护机构的人事、用工等问题由企业自主进行。对于难以实现管养分离养护管理的模式现阶段仍要区别平原地区和山区、低等级公路和较的，可以通过人员分类管理实现部分分离。高等级公路的差异，实行一定时期的由原有的管养模式向全面市场化管2)在目前农村公路养护市场不够发育的时期，各地可根据本地的理的模式过渡，继续走专业管理和乡村基础管理相结合、专业养护和乡特点，积极探索建立和健全专业养护与群众养护相结合，常年养护与季村养护相结合的路子，充分发挥村级组织等基层单位的作用，因地制节性养护、流动性养护相结合制度，建立完善各种形式的养护承包责任宜，积极探索适宜当地情况的管理方式。制，包括分段到户、道班承包等，全面推进定额养护和计量支付。公路4．1农村公路的管养模式分析管理机构对养护公司的管理要逐步实现合同管理。根据国务院国办发[2005]49号文精神，农村公路养护管理按照“统(下转第155页) L蔫宰螽霸应用科学1552)矿石构造。以星散浸染状构造、角砾状构造为主，其次为脉③金品位大于5克／吨：以强硅化黄铁矿化千糜岩夹石英透镜体组状、网脉状构造、皱纹状构造等。成，仅有少部分样品存在，零星分布在V_矿体中。金矿化常富集在具有半自形一它形粒状结构、碎裂结构、星散浸染3．5近三年矿山开采情况(表2)状构造和角砾状构造的矿石中。2004年七十坞金矿采出矿石量5650吨、金金属量16．38千克，损失矿3．4．4矿物共生组合石量890吨、金金属量3．加千克，消耗储量石量5410吨、金属量19．58千区域变质成矿期矿物组合为黄铁矿、磁铁矿、白铁矿、石英、钠长克。依据《储量报告》，至年底保有储量(122b级)矿石量24452吨、金石、绿泥石、白云石等。属量106．84千克。动力变质成矿早期矿物组合为黄铁矿、闪锌矿、毒砂、自然金、磁2005年七十坞金矿采出矿石量7500吨、金金属量21．75千克，损失黄铁矿、黄铜矿、石英、钠长石、菱铁矿、铁白云石、绿泥石等。矿石量1191吨、金金属量4．29千克，消耗储量矿石量7191吨、金属量动力变质中晚期矿物组合为黄铁矿、自然金、磁黄铁矿、方铅矿、26．04千克。至年底保有储量(122b级)矿石量17261吨、金属量8O．80闪锌矿、黄铜矿、石英、冰长石、绢云母、钠长石、绿泥石等。千克。3．4．5矿石类型和品级2oo6~七十坞金矿采出矿石量8000吨、金金属量23．2O千克，损失矿1)矿石类型石量1271吨、金金属fr4．58千克，消耗储量矿石量7671吨、金属量27．78①星散浸染状硅化一黄铁矿化千糜岩型矿石(亦称条带状矿石)。千克。依据本次储量检测结果，12月底保有储量(122b级)矿石量37758该类型矿石金矿化较强，品位变化区间在1～10克／吨之间，是矿床的主吨、金属量154．34千克。译晴见表2。要矿石类型，V大部分由本类型矿石组成。4资源测量结果②星散浸染状硅化一黄铁矿化超糜棱岩糜棱岩型g-．iS(亦称块状矿截止至2006年12月31日，在七十坞金矿采矿权范围内对v1矿体估算石)。该类型矿石金矿化中等，品位变化区间较小，单样品位一般1～3了储量：122b级矿石量37758吨，金金属量154．34千克，平均品位4．09克／克，吨，V，少部分为本类型矿石。吨。③矿石丁业类型。矿石中的金为独立矿物自然金，载金矿物以黄铁2005、2006两年七十坞金矿动用储量矿石量12677吨，金属量52_84。矿为主的金属硫化物，次为脉石矿物石英，金属硫化物含量为1．36％，5对矿山以后工作建议矿石平均含硫量为0．65％，为低硫化物型金矿石。2)矿石品级1)矿山探矿权标高在10o一50未，极不合理，将探矿权标高申请据矿化特征，矿石可分为以下三个品级：为200至0米或更深。①金品位1．0～2．0克／吨：以具中一弱强硅化、黄铁矿化千糜岩为2)v1矿体走向上未控制完，加强3线以西和8线东的生产探矿。主，V矿体少量分布。矿山已开拓至50米，以后在探矿权标高获得加深时，司往深部开拓。②金品位2．0～5克，吨：以强硅化、黄铁矿化千糜岩为主，绝大部分3)加强地质资料和生产资料的收集、管理和归档_T作，做好资源样品圈入122b储量中，v矿体基本由这一品级的矿石组成。管理工作表2七十坞金矿近三年矿山储量动态变化情况表年份采出矿量(1)采出金属量(1(g)损失矿石量m损失金属量(kg)消耗矿石量(t)消耗金属量(1(g)保有矿石量(t1保有金属量(kg)2oo4565016388903．2o54101958244521()6．842o05750o21．75l1914．29719126．041726180．8020o68ooO23．2(】12714-58767127．7837758154．34合计2115O61_33335212．072O27273．40(上接第159页)修养护工程和县道日常养护可由县级公路管理机构负责。对自然条件特3)根据本地区农村公路的技术等级、路面结构型式等特点，制定殊，难以通过市场化运作方式选择养护单位的乡道、村道公路，应允分发相应的养护技术标准，推广应用公路养护的新技术、新材料、新工艺、挥乡级政府和村级组织的作用，根据实际情况，采取委托、个人(农户)新方法，降低养护成本，发挥养护资金效益。在一定的管理体制条件分段承包等多种形式的养护方式，同时农村公路日常养护工作，也可以通下，充分实现养护方式的多样性，保证其足够的灵活性，以最大程度利过竞争方式承包给公路沿线的村民，促进农民就业和增收。同时，鼓励农用养护资金。村公路大、中修工程捆绑招标，面向社会公开择优选定具备资质条件的公4)积极培育农村公路养护市场，充分发挥市场配置资源的基础性路养护公司，充分发挥专业管理、施工、监理队伍在农村公路养护工作中作用。首先要积极培育县级农村公路养护市场，并逐步融人整个公路养的作用。鼓励通过竞争方式，将油路挖补和水泥路修补等小型养护T程拥护市场中。改变原有养护在较为封闭的行业内部进行的方式，以提高养绑承包给专业化养护队伍，实行合同管理、计量支付。护生产效率和资金使用效率，将养护生产逐步推向社会，适应市场化要2)在农村公路养护管理实行“以县为主”的体制后，要加强对新求。体制的研究、指导工作，努力探索农村公路大中修工程、日常养护管5)积极筹措包括养路费、财政转移支付和两拖费等各方面资金，理、桥梁管理和养护市场化管理的新情况、新问题。坚持“因地制宜、逐步实行公示、招标和引入竞争机制，提高农村公路养护供给效率。在大胆试验”的原则，指导总结好农村公路养护管理的模式。特别是要加养护资金有限的条件下，实行公开招标和引入竞争机制，实现业主、养快对乡、村道公路养护管理模式的研究，充分鼓励、发挥乡、村两级组护施工、养护监理三方面相互监督、相互协调、共同发展的农村公路养织在养护管理中的积极性。对各地探索的“分管分养、统管分养、乡管护管理新体制。乡养、乡管村养、乡管民养、乡管市场养”等各类模式加以总结提升，建立符合我市实际的管养模式。4．3农村公路养护的具体组织形式1)农村公路日常养护的组织形式，由县级交通主管部门和公路管5结语理机构会同乡(镇)人民政府按照因地制宜的原则确定。一般应通过招探讨农村公路养护管理，建立符合我市实际的管养模式，有利于农标等市场化运作方式，选择有相应养护资质的单位实施。农村公路大中村公路养护管理的可持续发展。'