分层设计中国惠民项目动员过程的社会学分析——以一项农村饮水工程为例.pdf

'二、项目在政府系统内部的层级运作分析２５一（）国家的视角：发包与解包并存２５（二）地方的视角：打捆与抓包共生２９：项目从政府到村庄的运作分析３３第五章项目的落地一：３３、基层干群的共同呼吁项目落地共识的形成二、农村饮水安全协会：项目进村的实践载体３４“”三、协会利益与国家利益之争：面对群众诉求时的变通３７一（）主水池位置及主管道范围之争：政府让出更多利益惠及于民．．．．３８．．．（二）钱从哪里来：政府与企业共同担当３９（三）建设主体的确定：政府协会群众联动４１（四）产：权的归属政府切实还权于民４２四：４３、施工企业的进入政府、村庄、市场关系的重构第六章利益的博弈：项目在村庄内部的运作分析４５“”一：４５、供水分会利益之争面对共同利益时的妥协一：（）对工程占地的补偿集体利益不能只由部分群众埋单４５一（二）以资代劳：不能让部分人捡了便宜４７（三）水价及管水员报酬的确定：管理成本应由受益群众共同分担．．．．．．．４８（四）对管理制度的确定：充分尊重群众合理用水需求４９二、供水分会内部利益之争：人情与强权的互动制衡４９一（）中心供水点的确定：情感与权威软硬兼施５０（二）筹资人数的确定：现实与理论的较量５０）１（三筹资责任的转移：群众与煤矿的博弃５（四）水价的落实：责任转嫁与承诺许愿５３第七章从专项化到制度化：项目制的路径选择５５一５５、完善顶层设计二、实行分层设计５６三、用好基层平台５７四、注重内外联动５８五、强化监督检查５９第八章结论与探讨：分层设计成为项目制的未来发展方向６１６５■Ｍ７１ｇｔｉ｜５ｔ７７２ 摘要分层设计：中国惠民项目动员过程的社会学分析—以一项农村饮水工程为例社会学专业项士研究生曾礼华指导教师何健副教授摘要自１９９４年开始，中央为加强国家宏观调控，实行分税制改革。由于财权上收，事权下留，地方民生和公益事业投入严重不足。中央为了贯彻决策意图、破解地方财政瓶颈，、实现经济社会全面协调可持续发展纷纷将大量财政资金以项“”运目的形式下达，通过条线作向下专项转移支付，调动了各级地方政府的积极性，。由于顶层设计的不完善在我国经济社会转型和国家宏观政策频繁调整背一景下，项目在运作过程中暴露出些问题，如项目虚设、项目重叠、项目嵌套、“”“”“”“”多头包装、过多过细、设租寻租、跑部钱进、地方配套、资金剩余等，而且有的问题还相当严重。这些问题引起了作者对项目运作制度设计的反思。一一本论文以项农村饮水安全工程项目这微观实例入手，以动员理论为线索，充分运用社会学，、政治学、公共行政学、区域经济学等多学科的理论借助文献分析法、深度访谈法、实地观察法等质性研究方法，从反思性整合的视角，通过对项目制的背景分析、理论梳理、核心概念界定、问题反思、实践逻辑分析、制度创设等研究，试图发现项目运作过程中的问题及其根源，并从问题和根，指出制度化是项目制的未来发展趋势源着手反思项目制的制度设计。在具体的研宄过程中，围绕项目运作过程，包括项目在政府内部的运作过程、在政府外部的运作过程以及从内部到外部的运作过程，从顶层设计幵始，到项目的最后落地，试图发现项目在政府内部、外部以及从内部到外部运作过程中一的动力机制：。研究的重点内容主要为四个方面是项目在政府系统内部的运“”“”“”“”，，主要对项目的打捆作即论文的第四章发包、、解包、抓包等过程，，经济利益进行分析指出项目在政府系统内部双向的运作过程中、目标责任考“”“”核（职务晋升）、设租寻租、、政治奖励资金剩余等是项目从国家落实到基层政府的动力机制，这种动力机制在政府内部以互动制衡的方式推动项目向下落二地。是项目从政府到村庄的运作，即论文的第五章，主要分析了项目在进村的一过程中，，通过政策变通借助农村饮水安全协会这载体、社会担责、政府、协１ 西南大学硕士学位论文会、市场联动确定建设业主、及时还权于民等动员机制，使政府、村庄、市场关“系被重构。三是项目在村庄内部的运作，即论文的第六章，主要考察了草根动”＂”一一员，即运用事议、政策宣讲、群众会、威权主义、说服教育等动员手段推动项目进村入户。四是项目制未来发展方向的探讨，即论文的第七、八章，指出国家通过完善顶层设计、实行分层设计、用好基层平台、注重内外联动、强化“”监督检查等制度创设，，消除项目运作的系统风险使项目制真正成为推进国家治理体系和治理能力现代化的体制机制。一一一同时，整个文章以种独特的视角反思性整合的视角为切入点，把分层设计思想引入项目制。提出按行政层级对项目进行分层设计，以此探索项目从专项化向制度化的转变来调节制度的不足无疑是一种新的尝试，是项目制有序健康，运转的变化趋势。当然，再好的制度没有有效的贯彻执行那都将是徒劳的，分层设计下的项目制度化效果如何，有待我们实践去验证。关键词：项目制，反思性整合，社会动员，分层设计ＩＩ ＡＢＳＴＲＡＣＴＡｂｓｔｒａｃｔＣｈｉｎａｗｈｉｃｈｉｓｔｈｅｏｎｌｙｃｏｕｎｔｒｙｔｏｐｒｏｊｅｃｔａｐｐｒｏｖａｌｉｎｔｈｅｗｏｒｌｄ，ｓｉｎｃｅｔｈｅｎ－ｂｅｉｈｅｎｔｈｅＳｔａｔｅｍａｃｒｏｉｌｉｉｎｉｎｏｆ１９９４ｎｏｒｄｅｒｔｏｓｔｒｅｎｔｃｏｎｔｒｏｌｃａａｂｔｇｇ，ｇｐｙ，ｉｍｌｅｍｅｎｔｅｄｎｅｗｔａｘｓｈａｒｉｎｓｓｔｅｔｒａｌｏｖｅｒｎｍｅｎｔｃｏｎｔｒｏｌｏｖｅｒｔｈｅｆｉｌｐｇｙｍ．Ｃｅｎｇｉｎａｎｃａｒｌｌｔｓｉｔｈｆｆａｉｒｉｈｔｓａｎｄｏｃａｏｖｅｒｎｍｅｎｈａｖｅｔｏｄｅａｌｗｌｏｃａｌａｓｃａｕｓｉｎｔｈｅｓｅｒｉｏｕｓｇｇ，ｇ＇ｓｈｏｒｔａｇｅｏｆｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｉｎｌｏｃａｌｐｕｂｌｉｃｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔａｎｄｐｅｏｐｌｅｓｌｉｖｅｌｉｈｏｏｄ．Ｃｅｎｔｒａｌｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｎｏｒｄｅｒｔｏｓｏｌｖｅｔｈｅｂｏｔｔｌｅｎｅｃｋｏｆｌｏｃａｌｆｉｌｉｌｉｎａｎｃｅｍｅｍｅｎｔｔｈｅｎａｔｏｎａｇ，，ｐｐｏｌｉｃｙａｎｄｒｅａｌｉｚｅｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ，ｃｏｏｒｄｉｎａｔｅｄ，ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｅｃｏｎｏｍｙａｎｄｓｏｃｉｅｔｙａｎｄｍｏｂｉｌｉｚｅｔｈｅｅｎｔｈｕｓｉａｓｍｏｆｌｏｃａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓａｔａｌｌｌｅｖｅｌｓｆｉｎａｌｌｙ，ｕｓｕａｌｌｓｕｏｒｔｌｏｃｌｔｂｔｔｉｌｆｉｌｉｌｉｆｉｌｙｔｈｅａｏｖｅｒｎｍｅｎｓｕｓａｎａｉｎａｎｃａｃａｔａｎｔｈｅｏｒｍｏｆｓｅｃａｐｐｇｐｐｔｒａｎｓｆｅｒａｍｅｎｔｓ．ｐｙ＇Ｄｕｅ－ｔｏｔｈｅｓｙｓｔｅｍｄｅｓｉｇｎｉｓｎｏｔｅｒｆｅｃｔａｎｄｄｙｎａｍｉｃａｄｕｓｔｍｅｎｔｏｆｔｈｅＣｈｉｎａｓｐｊｅｃｏｎｏｍｉｃａｎｄｓｏｃｉａｌｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎａｓｗｅ］ｌａｓｔｈｅｎａｔｉｏｎａｌｏｌｉｃｒｏｅｃｂｍａｃｒｏｔａｓｅｄｐｙ，ｐｊａｌｓｏｅｘｏｓｅｄｓｏｍｅｒｏｂｌｅｍｓｉｎｏｅｒａｔｉｏｎｒｏｃｅｓｓｓｕｃｈａｓＰｒｏｅｃｔＮａｍｅＯｎｌｐｐｐｐ，ｊｙ，ｉ－ｍｕｉＯｖｅｒｌａｉｎｒｏｅｃｔｓＰｒｏｅｃｔｎｅｓｔｎｌｔｉｏｎｔａｃｋａｉｎｔｏｏｍｕｃｈｄｅｔａｉｌｅｄＲｅｎｔｐｐｇｐ，ｇ，ｐｐｇｇ，ｊｊ，ｒｅｎｔａｓｋｉｎｇｆｏｒｍｏｎｅｏｉｎｔｏｄｅａｒｔｍｅｎｔｌｏｃａｌｃｏｍｌｅｍｅｎｔＳｕｒｌｕｓｆｕｎｄｓａｎｄｓｏ，ｙｇｇｐ，ｐ．ｐｏｎ．ＩｎｆａｃｔｓｏｍｅｒｏｂｌｅｍｓａｒｅｕｔｓＴｉｍａｔｔｈｉｅｓｅｒｉｏｕｈｅｓｅｒｏｂｌｅｍｓａｎｅａｕｏｒｏｆ，ｐｑ，ｐ－ｉｎｔｒｏｓｅｃｔｉｏｎｉｎｓｓｔｅｍｄｅｓｉｎｏｆｒｏｅｃｔｂａｓｅｄａｎｄｉｎｔｅｒｅｓｔｉｎｒｏｅｃｔｂａｓｅｄｐｙｇ．ｐｊｐｊ－Ｔｈｉｉｉｓａｅｒｓｔｕｄａｒｕｒａｌｄｒｉｎｋｎｗａｔｅｒｓａｆｅｔｒｏｅｃｔｎａｍｉｃｒｏｅｘａｍｌｅｔａｋｉｎｐｐｙｇｙｐｐ，ｇｊｔｈｅｍｏｂｉｌｉｚａｔｉｏｎｔｈｅｏｒｆｏｒｃｌｕｅｓ，ｆｕｌｌｕｓｅｏｆｓｏｃｉｏｌｏｔｈｅｏｒｙ，ｏｌｉｔｉｃａｌｓｃｉｅｎｃｅｔｈｅｏｒ，ｙｇｙｐｙｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｔｈｅｏｒｔｈｅｏｒｏｆｒｅｉｏｎａｌｅｃｏｎｏｍｉｃｓａｎｄｏｔｈｅｒｄｉｓｃｉｌｉｎｅｓｆｒｏｍｐｙ，ｙｇｐ，－ｒｅｆｉｌｔｔｉｈｍｅｌｅｃｔｏｎａｎｌｅｕｓｅｉｅｒａｔｕｒｅｒｅｓｅａｒｃｈｉｎｄｅｔｈｉｎｅｒｖｅｗｓｆｉｅｌｄｒｅｓｅａｒｃｔｈｏｄｓｇ，，ｐ，，ｓｔｕｄｔｈｅｒｏｅｃｔｂａｓｅｄｂｂａｃｋｒｏｕｎｄａｎａｌｓｉｓｒｅｆｌｅｃｔｉｏｎｔｈｅｏｒｄｅｆｉｎｔｏｎｏｆｋｅｙｐｊｙｇｙ，ｙ，ｉｉｙｃｏｎｃｅｐｔｓ，ｉｓｓｕｅｓ，ｐｒａｃｔｉｃｅａｎａｌｙｓｉｓａｎｄｓｙｓｔｅｍｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ，ｔｒｙｉｎｇｔｏｆｉｎｄｐｒｏｂｌｅｍｓｄｕｒｉｎｏｅｒａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｒｏｅｃｔａｎｄｉｔｓｓｏｕｒｃｅａｓｗｅｌｌａｓｄｅｖｅｌｏｍｅｎｔｔｒｅｎｄｓ．ｇｐｐｊｐＴｈｉｓａｅｒｔｒｉｎｔｏｆｉｎｄｏｕｔｄｎａｍｉｃｍｅｃｈａｎｉｓｍｏｆｔｈｅｏｅｒａｔｉｏｎｗｉｔｈｉｎａｎｄｐｐｙｇｙｐｏｕｔｓｉｄｅｏｆｔｈｅｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｓｗｅｌｌａｓｆｒｏｍｔｈｅｉｎｔｅｒｎａｌｔｏｔｈｅｅｘｔｅｒｎａｌ．Ｉｎｔｈｉｓｒｏｃｅｓｓｇ，ｐ，ｔｈｉｓｐａｐｅｒａｎａｌｙｓｉｓｅｄｔｈｅｉｎｔｅｒｎａｌｏｐｅｒａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｔｈｅｏｕｔｓｉｄｅｏｅｒａｔｉｏｎｏｆ，ｐｔｈｅｏｖｅｒｎｍｅｎｔｂａｓｅｄｏｎｒｏｅｃｔｏｐｅｒａｔｉｏｎ．ｇｐｊＴｈｉｓｓｔｕｄｙｆｏｃｕｓｍａｉｎｌｙｉｎｔｈｒｅｅａｓｐｅｃｔｓ：ｏｎｅｉｓｔｈｅｐｒｏｊｅｃｔｓｙｓｔｅｍｗｏｒｋｓｗｉｔｈｉｎｈｅｖｅｄａ－ｔＧｏｒｎｍｅｎｔａｎｌｓｏｉｓｔｈｅｆｏｕｒｔｈｃｈａｔｅｒｏｆｔｈｅｔｈｅｓｉｓａｎｄｒｏｏｓｅｄｔｈａｔｈｅｂｉｎｔｉｐ，ｐｐ１１１ 西南大学硕士学位论文ｄｉｒｅｃｔｉｏｎａｌｏｅｒａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｐｒｏｅｃｔｏｆｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓｓｔｅｍｓｅｃｏｎｏｍｉｃｉｎｔｅｒｓｔｓｐｊｇｙ，，＂＂”ｒｅｓｏｎｓｉｂｉｌｉｔｅｖａｌｕａｔｉｏｎｏｌｉｔｉｃａｌｒｏｍｏｔｉｏｎａｒｅｎｔｒｅｎｔｓｅｅｋｉｎａｎｄｃａｉｔａｌｐｙ，，ｐｐｇｐ＂ｓｕｒｐｌｕｓｉｓｔｈｅｄｎａｍｉｃｍｅｃｈａｎｉｓｍｆｒｏｍｔｈｅｓｔａｔａｔｏｌｏｃａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄａｎｙ，ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｍｅａｎｓｏｆｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｎｔｅｒｎａｌｍｏｂｉｌｉｚａｔｉｏｎ．Ｓｅｃｏｎｄｌｃｈａｔｅｒｏｆｆｉｆｔｈａｎｄｇｙ，ｐｓｌｌｉｘｔｈｍａｉｎｌｙａｎａｌｚｅｓｔｈｅｒｏｅｃｔｉｎｔｈｅｒｏｃｅｓｓｏｆｖｉａｅａｎｄｈｏｕｓｅｈｏｌｄｔｈｒｏｕｔｈｅｙｐｊｐｇ，ｇｈ＂ｂａｓｉｃｏｆｒｕｒａｌｄｒｉｎｋｉｎｇｗａｔｅｒｓａｆｅｔｙａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ，ａｎｄｗｉｔｈｔｈｅｍｅａｎｓｏｆｏｎｅｔｈｉｎｇｏｎｅ”ｄｅｂａｔｅｏｌｉｃａｄｖｏｃａｃｕｂｌｉｓｈｍｅｔｔｉｎａｎｄｔｈｅａｕｔｈｏｒｉａｒｉａｎｗｈｉｃｈｓｈｏｕｌｄｄｒｉｖｅｔｈｅ，ｐｙｙ，ｐｇ，ｒｏｅｃｔｉｎｔｏｖｉｌｌｉａｅｓ．ｐｊｇＴｈｉｒｄｌｙ，ｃｈａｐｉｔｅｒｏｆｓｅｖｅｎｔｈａｎｄｅｉｇｈｔｈｄｉｓｃｕｓｓｔｈｅｆｕｔｕｒｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｄｉｒｅｃｔｉｏｎｓ．＂ＴｈｉｉｌｉｓｐａｒｔｐｏｉｎｔｓｏｕｔｔｈａｔＣｈｉｎａｉｓｎｓｏｃａｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｆｉｍｐｏｒｔａｎｔｓｔｒａｔｅｇｙ＂＂＂ｏｏｒｔｕｎｔｅｓｅｒｏｄｔｔｉｏｎｅｌｍｉｎａｔｉｏｎｓｓｔｅｍｒｓｔｒｏｕｅｒｆｅｃｔｔｏａｅｒｐｐｉｉｐｉ，ｈｅｎａｉｙｉｋｈｇｈｐｐｌｙｄｅｓｉｎｉｍｌｅｍｅｎｔｌａｅｒｅｄｄｅｓｉｇｎｂｏｔｈｉｎｓｉｄｅａｎｄｏｕｔｓｉｄｅｌｉｎｋａｅａｎｄｕｅｒａｎｄｇ，，ｐｙｇ，ｐｐｌｏｗｅｒｌｉｎｋａｅｗｈｉｃｈｃｏｕｌｄｍａｋｅｔｈｅｒｏｅｃｔｆｏｌｌｏｗｉｎｔｏｗａｒｄｓｔｈｅｄｅｖｅｌｏｍｅｎｔｇ，ｐｊｇｐｔｔｉｎｅｎｉｏｎ．Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｂａｓｅｓｏｎａｕｎｉｑｕｅｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ，ｗｈｉｃｈｉｓａｎｒｅｆｌｅｃｔｉｖｅｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｏｆｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｍａｋｉｎｉｅｒａｒｃｈｉｃａｌｄｅｓｉｎｔｈｅｏｒｉｎｔｏｔｈｅｒｏｏｓｅｄｒｏｅｃｔａｎｄ，ｇｈｇｙｐｐｐｊ，ｈｉｅｒａｒｃｈｉｃａｌｄｅｓｉｇｎｔｏｔｈｅｒｏｅｃｔ．Ｔｈｉｓｉｓａｎｏｒｄｅｒｌａｎｄｈｅａｌｔｈｔｒｅｎｄｓｏｆｒｏｅｃｔｐｊｙｙｐｊ＂Ｍ＇ｏｅｒａｔｉｏｎａｎｄａｎｅｆｆｅｃｔｉｖｅｗａｏｆＲｕｌｅｂＰｒｏｅｃｔｏｒｅｏｖｅｒｉｔｓａｎｅｗａｔｔｅｍｔｏｆｐ，ｙｙｊ，ｐｔｒａｎｓｆｏｒｍｔｈｅｒｏｅｃｔｆｒｏｍｓｅｃｉａｌｉｚａｔｉｏｎｉｎｔｏｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｚａｔｉｏｎｔｏａｄｕｓｔｍｅｎｔｔｈｅｐｊｐｊｉｎｓｕｆｉｃｉｅｎｔｓｙｓｔｅｍｓ，ｗｈｉｃｈｗｏｕｌｄｐｌａｙａｎｉｍｐｏｒｔａｎｔｒｏｌｅｉｎｐｒｏｍｏｔｉｎｇｔｈｅｍｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎｏｆｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｓｙｓｔｅｍａｎｄｔｈｅｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｃａｐａｃｉｔｙｉｎｏｕｒｃｏｕｎｔｒ．Ｈｏｗｅｖｅｒｉｔｉｓｕｓｔａｖａｉｎｗｏｒｋｉｆｔｈｅｓｓｔｅｍｉｓｎｏｔｅｆｆｅｃｔｉｖｅｌｃａｒｒｉｅｄｏｕｔ．Ａｎｄｙ，ｙｙｊｔｈｅｒｅｉｓａｌｏｎｇｗａｙｔｏｖｅｒｉｆｙｔｈｅｒｏｊｅｃｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍ．ｐＫｅｙＷｏｒｄｓ：ＴｈｅＰｒｏｊｅｃｔＳｙｓｔｅｍ；ＲｅｆｌｅｘｉｖｅＩｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ；ＳｏｃｉａｌＭｏｂｉｌｉｚａｔｉｏｎ；ＤｅｓｉｇｎｉｎｇｂｙＬｅｖｅｌｓＩＶ 第一章导论第一章导论一、问题的提出本文研究总体性社会发生变化后特别是国家实行分税制改革以来，在项目治国背景下中国惠民项目动员过程的实践运作逻辑，即探讨惠民项目从顶层设计开始到最终项目落地过程的实践反思逻辑。一（）为什么研究项目制？一项目制是个需要从理论上进行探讨的难题一。中国是世界上唯实行项目审批的国家，在学术界，国外关于项目制的研究还未涉及，国内关于项目制的研究也没有现成的理论可以借鉴，：。从仅有的研究来看大致围绕以下四个维度展开一二是，是从社会治理的角度进行研宄以贺雪峰、荀丽丽、李祖佩等为代表。从，主要以周飞舟财政体制的角度进行研究、折晓叶、张弘力等为代表。三是从公，以渠敬东。共资源配置的角度进行研究、张良、张静等为代表四是从社会动员的角度进行研究，以周雪光、陈家建、冯猛等为代表。这四个维度都从某个方面反映了特定项目和特定情境的项目运作逻辑。虽然折晓叶、周飞舟、渠敬东等人在分析时，，想试图去掉项目个性提出制度理性，但又都不免有片面之嫌。在推进国家治理体系和治理能力现代化的当前，对项目制特别是惠民项目运作逻辑的完整探讨，仍然具有重大的理论意义和现实意义。（二）为什么从惠民项目的角度研究项目制？一？第，惠民项目是世界各国加强社会治理的公认方式。在以市场配置资源为主体的社会中，不论是在发达国家、发展中国家还是不发达国家，社会各个阶层都处“经济人”一于角色，提供公共产品和公共服务成为社会发展的块短板，但这又是人们的刚性所需。为了解决向社会提供公共产品和公共服务市场失灵的问题，政府不能再缺位了，，社会将产生不可预知的意外后果否则。这要求政府一一方面要培育市场和产业集群，促进经济发展，另方面也要及时补位，向社会提供公共产品和公共服务，甚至保护穷人。由此可见，兴建公益事业是政府的，提供公共服务和公共产品是政府的责任最低限度职能。只不过国外提供公共产①本文中，将我国的？民项目等Ｍ于国外政府投资的非经营性项目进行理解。一一一②史普原，多重制度逻辑下的项ｙ制：个分析框架以粮食项目为例ｍ，华屮师范大学学报（人文社会科学版，２〗。）０４年第１期１ 西南大学硕士学位论文品和服务不是以项目制的形式出现罢了。因此，研究惠民项目具有重要的世界意义。二第，惠民项目是促进中国社会发展的本质要求，１９７８。众所周知自年改革幵放以来，我国为迅速改变贫穷落后的面貌，不断利用各种手段刺激经济增“长，取得了举世瞩目的成就，但公共产品的提供则显得严重不足，出现了职能”〗一现象獨家为了解决这，１９９４，倒挂。社会问题自年开始从财政体制改革入手，，强化了财政的中央集权和宏观调控将税收体制由包干制改为分税制。由于“”“”财权上收，事权下留，中央为了推动公益事业建设和调动地方积极性，大量的税收通过专项化和项目制的形式转移支付补助地方。但受我国双重领导体制的制约，大量专项资金和项目资金在国家发改（代表中央政府）和财政部门的，统筹下，通过行业主管部门自上而下地实行再分配形成了项目资金在行业系统“”中的纵向流动，使以行业为主线的条线运作体制得到强化，中央与地方关系Ｉ＾被重构地方和基层政府，纷。为贯彻中央意图纷配套或设立了大量专项资金和项目资金，以项目的形式推进公共产品和服务进村入户。无疑，项目制已经成为“”各级各部门向下贯彻落实本级意图的指挥棒，他不仅改变了中央与地方的关系，还使地方与地方、部门与部门、下级政府和上级部门等的关系也发生了深刻＠变化，项而融入到国家的整。项目的实际运作过程表明目制已经溢出财政领域“”？个治理体系之中，形成事实上的项目治国，实质性影响着我国社会管理的体制机制。、当前，我国正在跨越中等收入陷阱，处于经济转轨社会转型、企业转制的，，释放社会压力关键时期各种社会矛盾齐聚。为顺利跨过中等收入陷讲，统筹一城乡发展，中央和地方政府实施了系列惠民项目，以切实推动社会民生改善，主动回应社会关切。一第三，，，现有研究的欠缺。在惠民政策背景下惠民项目同其他项目样虽“”一一一然上级通过《项目指南－》对项目的申报审批实施监督评价等过程进⑦一些系统风险行了规定，但也出现了，公共资源分配不公，上级部门设租寻一①在国外，政府投资项目分为经营性投资项目和非经营性投资项目。经营性投资项目般按私人工程的方目一式操作。，，、、；非经营性投资项般由政府直接管理以美国和德国为例苗先按照联邦州市镇三级管、国道、邮电、商速公路等重大项的投资理体制划分各自的投资范围，联邦政府主要负责国防Ｈ，州政府主要负费教育，，、民疗等投资市镇政府主要负ａｔ社会福利方面的投资。其次在建设上，由于非经营性投，严格按照法律法规和专门合同，实行政府采购和相对集中的专业化监管资项目的公益性，各机构问权Ｈ力、责任［；配，透明度高，形成相互制约。最后，工程建好后，移交相关职能部门进行管理。②高柏，屮国经济发展模式转型与经济社会学制度学派Ｊ，社会学研究，２００８年第４期。［］③周飞舟，分税制十年：制度及其影响Ｊ．２。，中国社会科学００６年第６期［］④在本文中，地方政府是指谷、县级政府，、市基层政府是指乡镇政府。一＂”⑤周雪光：，项目制个控制权理论视角Ｊ，开放时代，２０年笫２期。］５［］“”一＿，．财政资金的专项化及其问题兼论项目治国，社会２０丨２年第１期。⑥周飞舟ｍ，一⑦渠敬东，项目制：种新的国家治理体制Ｊ，屮国社会科学，２０。１２年第５期［］２ 第一章导论租“”、各自为政，地方或基层政府跑部钱进，在基层难以实施等问题弊端凸“”“”显，导致政府的好心换来群众的不理解。虽说项目制在运作的过程中有这样或那样的问题，但主流是好的，毕竟它是在市场配置资源为主体的社会下，中央加强社会管理、推进社会建设的有力武器。如何更好地解决好项目制运作一过程中所面临的这些问题，显然，这是个急需运用社会学、政治学和管理学等的理论和方法开展的巨大课题。（三）为什么以动员过程为主线进行研究？惠民项目是国家现代化的重要组成部分，也是我国全面建成小康社会的重要抓手，。虽然我国己经成为世界第二大经济体但我国仍处于并将长期处于发展中国家的地位没有改变，。通过项目制的形式对惠民工程进行建设其目的就是要动员各级政府和广大社会资源投入到社会公益事业和公共服务建设之中。在市场“”经济框架下，追求利润最大化是经济人的终极目的，但人的理性又是有限的，所以，这给动员提供了空间。我们为什么要以动员过程为主线对项目制进行一一研宄呢？我认为可以从三方面来看待这问题，。第从政府内部的科层体制看，中央虽然通过分税制改革和税费改革，集聚了大量财政资金，但相对于累积的民生欠帐，仍显得捉襟见时，因此，需要动员各级地方的财力共同推进惠民项目建设。第二，从我国所处的发展阶段来看，虽然财政资金总量不少，但各行各业处于百业待举的关键时期，方方面面都需要用钱，需要动员社会资本投入到惠民项目上来。第三，，从群众的组织形式看自家庭联产承包责任制以来，群众组织较为分散，要将群众组织到公益事业中来，需要动员群众投工投劳，甚至集资，也要动员群众进行利益调整，，。由此可见动员在项目制的运作过程中无时不在，无处不有，无论是各级政府的财力动员，还是社会的资本动员，无论是行政内部的考核动员，还是群众的思想动员，都贯穿项目运作过程的始终，以动员过程为线索对项目制进行研究在当前具有更加突出的意义。二、研究的价值与意义本文选取与人民群众生产生活直接相关的、广大群众高度关注的农村饮水安全工程项目为例子，来具体分析项目是如何在政府内部运作和通过何种形式或载体进村入户的，该研究具有重要的理论意义和。在国内外同类研究缺少的情况下实践意义。３ 西南大学硕士学位论文一（〉理论意义一在理论上，本课题以社会动员理论为背景，在国家社会关系的框架下，通过对以往研究的梳理，试图勾勒出项目制的基本轮廓。以项目运作过程的经验研宄为基础一，釆用访谈、观察等方法进行定程度的实地研究，从反思性整合的视角试图找到项目运行的有效机制，从学理上丰富和完善适合中国本土的项目制理“”论体系，为世界贡献中国智慧。通过背景分析、理论梳理、现状分析、实证研究、制度创设和结论探讨等几大板块的系统研究，旨在为我国各级党和政府完善体制机制，切实加强社会建设，推进国家治理体系和治理能力现代化提供理论支撑和决策参考。（二）实践意义实践中，本课题通过对农村饮水安全工程项目的具体运作过程进行总结分一析，是可以为惠民项目顶层设计提供启发意义，让顶层设计更加合理，便于实“际操作。二是可以为同类项目进村入户提供很好的借鉴意义，好事办好把，实”事办实，让惠民项目真正惠民。三是通过对项目实施过程的问题反思，力求找出项目运作中的问题症结所在，针对性地对项目制的现行运作机制、模式和方式，进行有效整合，尽可能规避项目系统风险为我国治理体系和治理能力现代化提供实践案例。４ 第二章文献综述第二章文献综述－Ｖ关于项目制的研究一项目制作为转型社会的项重要制度安排，相关研究都是自分税制改革以来的事情，，还，不。从近年来对项目制的研究来看不但研究其成效研究其限度但研宄其个性，还研究其共性，研究领域跨越了社会学、经济学、政治学、管理学，研究范围也从单个的个案分析到宏观的社会制度设计，等诸多学科。总的来说大多围绕社会治理、财政体制、公共资源配置、社会动员四个维度展开。从社会治理的角度看，项目制使国家的治理模式和基层社会的组织体系被重，对国家科层体制和基层社会都产生了较大影响Ｃ．构。美国学者斯科特（ＪａｍｅｓＳｃｏｔｔ对俄罗斯的集体化，坦桑尼亚、莫桑比克和埃塞俄比亚的强制村庄化以）在及巴西利亚和昌迪加尔的新城建设等项目进行考察时，发现那些试图改变人类状，由于对社会组织和自然环境的极度简单化操作况的项目、强烈的极端现代意识形态（人们有强烈的信心可以理性地设计社会的秩序）、威权的国家（有强烈的愿望而且也有能力使用它所有的强制权力来使极端现代主义的设计成为现实）和软弱的公民社会等四个因素的致命结合而导致了灾难性的后果，使得人们的生活，从国家组织的角度探讨了项目治理失败背后所隐含的逻辑无可逆转地被打乱。Ｔ“”周雪光从控制权理论的视角分析解读了项目制的不同权威类型、条件和博弈过程，从权威体制与有效治理的基本矛盾着眼，讨论了项目制在国家治理中的②意义。荀丽丽等在对内蒙古Ｓ旗生态移民的项目化过程进行分析时，发现在自上而下的生态治理脉络中，不同项目的交错输入和转换对基层社会生态和社会结？：“构造成的影响。李祖佩基于项目基层运作的经验总结，发现项目制表现出去”“”④政治化和弱治理的特征，在具体实施过程中，表现出乡村组织失语、乡一村组织自利性和村民小组整合承接能力弱化等系列组织困境和运行逻辑，对村“”⑤⑥庄治理产生了资源消解自治的困境，导致了乡村治理的重构。贺雪峰研究“团队也指出后税费时代，国家项目资金无法完全解决补偿公共物品的供给，与？？一一①美Ｃ，，王晓毅詹姆斯．斯科特著国家的视角那些试图改善人类状况的项Ｈ是如何失畋的［Ｍ［］］一译，２，４８贞。，北京：社会科学文献出版社００４年版导言笫“”一理论视角②周雪光，项目制：个控制权Ｊ，幵放时代，２０】５年第２期。［］一一③荀丽丽、包智明Ｊ，社，政府动员型环境政策及其地方文践关于内蒙古Ｓ镇生态移民的社会学分析［］会科学，２００７年第５期。一一④李祖佩，项目制的基层解构及其研宄拓展基于某县涉农项目运作的实证分析ｍ，２０丨５，幵放时代年第２期。“”一一Ｊ⑤李祖佩，，２０１２。，资源消解向治项下乡背景下的村治闲境及其逻辑学习与实践年第ｎ期［１⑥李祖佩，。，项Ｈ进村与乡村治理重构项基于村庄本位的考察ｍ，中网农村观察２０１３年第４期５ 西南大学硕士学位论文之同时农村内部自组织能力仍然较为薄弱，因此二者共同导致了农村公共物品缺失的困境”１。陈前恒、吴春梅等从项目的实际运作过程出发探讨了项目制所造成的意外社会后果，指出项目在进村的过程中，由于权力的垄断和财务公开与监督＂：，往往造成项目成本居高不下，投入产出比低的缺失，加之资金分散、被截③留，执行人员能力低，村民参与度低，最终导致效率低下的现象。从财政体制的角度看，学界普遍认为，分税制改革是项目制形成的重要条件一之。自分税制以来，我国中央与地方财政关系的最大特点是建立了转移支付体系，而学者们多从财政体制入手来探讨项目的运作过程，主要是因为中央对于财力的转移支付主要依附于项目进行，其目的是国家通过项目制的运作，使财政资④金成为国家意图的调控手段，。周飞舟指出分税制改革和税费改革改变了财政包干体制下中央政府与地方政府就税费分享及比例方面的矛盾关系，使得中央地⑤方财权界线明晰化，但中央绝大部分转移支付资金都戴着上各种项目的帽子，“”“”“”“”以专项和项目的方式向下分配，强化了条条而弱化了块块，最终⑥使项目资金难以实际到达农村基层社会的意外后果。折晓叶、陈婴婴则指出“”“”、项目在实际分级运作过程中，围绕项目包装跑部钱进等新的地方政府行“”“”为，往往利用项目自上而下逐级寻租，自下而上逐级套钱，忽视了地方以“”块块的综合利益考虑来运作项目，各级职能部门难免因为自身的利益而违背公共利益，也难以针对地方的实际需求来运作项目资金，更不能满足村庄社区和村民多样性，，、多层次的需求从根本上消解了公益项目设计的初衷反而出现了Ｓ地方融资扩大化的后果。张弘力等人则认为财政专项资金在优化地方财政预算“一⑧支出结构方面具有般性转移支付无法替代的作用，能够有效引导地方财政资金按国家的决策意图行事。由此可见，财政资金的专项化和项目化正在不断重构着上下府际关系，特别是上级职能部门和下级政府之间的关系，成为上级部门“”？设租寻租的主要手段，地方政府和基层政府跑部钱进的重要任务。一从公共资源配置的角度看，项目制作为公共财政再分配的种技术性管理手段，不仅改变了公共财政自上而下沿着科层体系进行再分配的惯例，还对整个国①贺贺峰，农村公共品供给：税费改革前后的比较和评述Ｊ，天津行政学院学报，２００８年笫５期。［］一一、石绍成，民主与效率：冲突抑或协调基于湘西乾村村庄治理实践的实证分析②吴春梅Ｊ，中国农村［］观察，２０１１年第３期。一一③陈前恒、尸、，，，之祟李军培村庄屮财政专项项０绩效评价基于屮两部地区四个村庄的调査Ｊ农业［］经济，２００９年第１０期。④周飞舟．以利为利，：财政关系与地方政附行为［Ｍ上海：上海三联书２丨２年版。ｌ０，分税制十年：制度及其影响■，，⑤周飞舟！屮国社会科学２００６年第６期。［］“”—⑥周飞舟，财政资金的专项化及其问题兼论项目治国ｍ，社会，２０１２年第１期．⑦折晓叶、陈婴要，项目制的分级运作机制和治理逻辑？！，中国社会科学，２０１１年笫４朗。［］—⑥张弘力、林桂风、夏先德Ｊ２０００。，论中央对地方专项拨款，财政研宄，年第期，第１６２０页［］５—⑨渠敬东、周飞舟、应星３０，从总体支配到技术治理基于屮国年改革经验的社会学分析Ｊ，屮国社会［］科学，２００９年第６期。６ 第二章文献综述家的治理逻辑、上下级政府以及各地方政府之间的行动逻辑都带来实质性改变。从折晓叶，、渠敬东、周飞舟、陈家健等的研究中我们不难看出项目制的制度设，计本身就留有缝隙和空子在国家财政和货币政策的双重宏观调控下，地方政府一“”＂通过项目制这载体，借助地方性融资平台１＃国家配置的项目资金进行实“”质性运作，向社会筹措地方配套资金，如果中央政府不严控地方性债务，这样的运作模式会导致中央专项资金的投入越来越多，地方融资平台的范围越来越广，公共资源借贷性抵押的程度越来越深，项目公共职能的功能越来越弱，最终②结果是金融资本链条的断裂，整个社会甚至将最基层的社会领域都裹挟进去。张良在分析国家公共文化服务体系示范区（项目）时，指出项目地方化运作的动“＂力在于压力型体制下的政绩逻辑，其自身也存在着矛盾与冲突，即迎检逻辑“”“”“”“”与服务逻辑的冲突一地方逻辑、统逻辑与的冲突、专项逻辑与“整”３合逻辑的冲突以及域间发生的冲突。张静在对政府财政与公共利益的调研中发现，财政资金正以惊人的速度累积，而大多数财政资金的再分配以各类“”？？项目形式进行，地方政府通常借助国有企业平台，将财政资金项目的实施同土地出让一、银行融资、商业开发等进行挂钩，方面搭车股份制运作进行营利一性经营，直接获取经济收益，另方面凭借国家权力通过税收间接获取经济收益。这些隐含逻辑为我们从反思性整合的视角研究项目制提供了启发意义。从社会动员的角度看，项目是上级政府对下级政府进行资源动员的常备手段之一，会使上下级府际关系和同级政府之间的博弃关系变得更加复杂。陈家建以“”动员理论为线索，考察了项目制在基层政府科层体系中的运作机制，认为在基层行政资源紧张条件下，上级部门往往通过集中的资金管理权、特殊的人事安排权以及高效的动员程序，来调动基层政府实施项目的积极性，因此，政府内部“”“”也演变为项动员由层级动员转向多线动员，行政资源的分配目中心模“”式，，项目制的自我扩张效应使得项目制越来越深入到政府体系中使基层政⑥“”周雪光以一府的科层体系被重构，。个村村通修路项目为例探讨了项目所“”⑦，还把项需的配套资金使基层背上沉重的债务负担扰乱了村庄公共秩序，①在实际的运作过程屮，地方政府将土地、股权、规费、Ｍ债、道路、滩涂、绿化、河流、森林等公共资一，通过评估作价形成资产源进行拥绑，成立拥有独立法人资格的经济实体地方国有企业，并将财政拨款和各种财政补贴投入其中，承接各路资金从事综合性的城市市政和公彡ｔ建设项目。一②渠敬东，种新的国家治理体制Ｊ，项Ｈ制：，中国社会科学２０１２年第５期。［］③张良—，项Ｗ治国的成效与限度以国家公共文化体系示范区（项１：＾）为分析对象Ｊ，２０１３，人文杂志［］年第１期。一一④张静，政府财政与公共利益国家政权建设的视角Ｊ于周舌光、刘世定，载、折晓叶主编，国家建［］设与政府行为Ｍ：２２６。，北京屮同社会科学出版社，２０１，第２页［］年“”，主要是指各级地方政府行组建的ｒｒ有企业⑤这里的周有企业，不同于通常意义上的国企’是各级地方政府融资的主要平台。一一⑥陈家健，项目制与基层政府动员对社会管理项目化运作的社会学考察Ｊ，中国社会科学，２０１３年第［］２期。，：政府组织、⑦周雪光通往集体债务之路社会制度与乡村屮国的公共产品供给公共行政评论，２０１２７ 西南大学硕士学位论文“”①“”目形象地比作自上而下的钓鱼工程，即上级政府以项目为诱销，通过前置审批要求下级政府进行资金投入，在目标考核责任制下促使配套资金到位，进“”而完成项目工程。但在实际运作的过程中通常会出现反约鱼的情况，即地方“”政府充分运用项目制条线运行的特点，采取挪用其他项目资金、多头申报等“”上级专项或项②弄虚作假的手段来完成配套资金承诺，从而获得目资金。冯猛通过对北方一个农业项目的考察，深入解剖了乡镇政府的项目打包行为及其内在机制，指出乡镇政府在申请项目的过程中，为了获取上级项目资金补助，将产业链条的每个环节都包装成项目，并且通过做大项目规模、营造社会氛围、将项“”③目政绩化等手段来达到对项目审批的目的。二、关于动员的研究“”？自美国政治学家卡尔多伊奇（ＫａｒｌＤｅｕｔｓｈ）将社会动员引入现代化。，发展领域以来，学界对社会动员的研究热度方兴未艾从现有的研究来看无论是国外学者还是国内学者，大多从社会动员的内涵和外延来展开，即从狭义和广义的角度进行探讨。从广义的角度看，对社会动员的研究主要从宏观层面关注与现代化和政治发，展的关系但国内外研宄旳侧重各有不同，国外学者侧重从现代化进程的角度对社会动员进行理解，国内学者则侧重从社会变迁的角度来阐释社会动员的运作机？制。卡尔多伊奇从人的思想和行为方式入手，，考察了社会动员的现代化进程他认为社会动员是现代化进程中，社会成员对原有的思维方式和生活方式的再社④会化过程，是对旧的思想和行为的摒弃并逐渐建立新的思想和行为的过程。布－莱克（ＯＥＢｌａｃｋ）从人口结构变化的角度对社会动员进行了解释，他认为社⑤会动员是现代化进程中大批人口从传统的农村住所自然迁居的必然结果。萨缪？Ｈｕｎ尔亨廷顿（ｔｉｎｇｔｏｎＳａｍｕｅｌ）从政治参与的角度来说明社会动员的过程，？在他那里，，社会动员是现代化过程所造成的必然结果可以提高人们的期望。？？阿历克斯英格尔斯（ＡＩｎｋｅｌｅｓ）从人旳现代化角度来阐述动员理论，他认年第１期。①周雪光，逆向软预算约束个政府行为的组织分析Ｊ，中国社会科学２００５。，年第２期［］“”“”—、、谭笑宇②刘圣中曾明，约鱼与反约鱼配套性转移支付过程中的博弈［Ｊ］，新视野，２０１３年第１期。一③冯猛包装行为。，后农业税费时代乡镇政府的项目以东北特拉河镇为例Ｊ，社会，２期］００９年第４［？④参见卡尔多伊奇．，社会动员与经济发展ｎ国外政治学，１９８７年第６期万春著，动员、市场风险与ｔ；邓农民行为［Ｍ］。。，武汉：湖北人民出版社，２００６年版，第４６页Ｅ？⑤布莱克著，现代化的动力［Ｍ］，段小光译，成都：四川人民出版社，丨９８８年版，第３３页。［美］Ｏ？⑥［美萨缪尔亨廷顿著、，，变革社会中的政治秩序［Ｍ］，李盛平杨玉生译北京：华夏出版社，１９８８年］—版，＿４０５９页。８ 第二章文献综述为，社会动员就是使人具有现代的思维方式和心理基础的过程。艾森斯塔德Ｓ？？（ＮＥｉｓｅｎｓｔａｄｔ）则认为社会动员是现代化的基本特征，伴随社会发展的？一整个过程，认为社会动员是社会主。斯梅尔瑟将社会动员当作种手段来理解一③一义国家经济社会生活的种基本方式，社会动员的程度和能力是决定个集体行为能否成功的标志。社会动员在不同的国家表现出不同的形式，在前苏联表现④一为命令式社会动员，而中国则表现为参与式社会动员。刘臬认为社会动员贯穿于政党活动或政府施政过程的始终，动员形式并非仅仅是应付时局需要的手段Ｓ或策略，。娄胜华通过对中国集体的动员研宄发现引发中国社会变革的是动员？⑦机制，。徐勇认为动员使落后国家向现代化转变最终建构起现代民族国家。周政华则认为，国家对农村社会的动员有明确的目标，、内容、策略和效果贯穿着？中国乡村现代化的全过程。从狭义的角度看，对社会动员的研究主要从微观层面关注与社会发展的关系，。但国内外研宄的视角各不相同国外学者着重考察社会动员与社会运动的关系，国内学者倾向于从实证方面来研宄动员机制在不同社会情境中的特定表达。ｏｈｎＤＭ．Ｃａｒｔｈ）ａｙｅｒＮｌ以麦卡锡（Ｊｙ和扎尔德（Ｍ．Ｚａｄ）为代表的美国资源动员？学派主要以资源动员来研宄社会运动，社会的经济发展在很大程度上依赖于知？—识的增长和政治领导动员资源的能力。个被真正动员起来的社会，国内重要资源会向政府确定的少数特定项目集中，而社会的主要资本和经过训练的人力都＂应适应于这样的变革。但吉利斯认为，人民的全程参与是经济发展的关键因＂，，素，这样才能带来结构的诸多变化也就是说经济发展过程中动员民众广泛参与显得尤为重要，，。从上述国外的研究我们可以看出动员的形式和规模决定社会发展的速度与特征，特别在发展中国家，动员乃是实现赶超必不可少的条＂件。我国对社会动员的研宄也有着深厚的传统和丰硕的成果，中央。古代社会？Ｍ①美阿历克斯英格尔斯著，人的现代化．殷陆君编降，成都：四川人民出版社，１９８５年版第４，［］［］页。－Ｎ？Ｍ②Ｓ艾森斯塔德著，现代化：拒绝与变迁，张旅平等译，北京：中国人民大学出版社，１９８８［以］［］２—年版。，第６觅“”③岳敏一一，村改社：社区动员与社区居民参与的实践逻辑以山东辑Ｙ社区为例［Ｄ，］硕士学位论文，屮南大学，２０丨０年。００５④孙立平，转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁Ｍ，北京：清华大学出版社，２年版。［］一⑤刘臬，。，社会动员形式的历史反观Ｊ，战略与管理１９９９年笫４期［］⑥类胜华。，社会主义改造和集中动员体制的形成ｍ，南京社会科学，２０００年第丨１期“”⑦徐勇：，行政下乡动员、任务与命令Ｊ（人），２００７，华屮师范大学学报文社会科学版年第５［］期。⑧周政华，当代中国乡村政治动员研究［Ｄ，２。，硕士学位论文，华中师范大学００７年］⑨章友德，，２。、周松青，资源动员与网络中的民间救助Ｊ００７第３期［］社会⑩Ｃ．Ｅ．布莱克．现代化的动力［Ｍ］，段小光译，四川：四川人民出版社，：１９８８年版，第２７页。？、Ｍ１１丹尼尔贝尔，后工Ｉｋ社会的来临，：１９９７９。［，高铦等译北京新华出版社，年版，第３８页；！１２吉利斯、波金斯、罗默等Ｍ，，：，１９，，发展经济学黄卫平总译校北京中国人Ｒ大学出版社９８年版［］第７页。一１３刘臬Ｔ，社会动员形式的历史反观丨Ｊ，战略与管理，１９９９年第４期。］９ 西南大学硕士学位论文王朝为了修建大的工程往往需要动员大批民众参与工程建设；在近代，为了抵抗，，振兴中华动员广大中华儿女团结起来共同抵御外来侵略海外屈辱；在革命战争年代一，思想政治动员更是我党取得革命胜利的三大法宝之；新中国建设时一期，激发并调动切积极因素，组织和集中人力、物力大搞社会主义建设，取得了举世瞩目的成就，社会动员成为推动经济和社会发展的主要手段。改革开放发２０来，特别是近年来，随着社会主义市场经济与社会主义民主政治的双向发“”“”？展，由对社会动员走向由社会动员。郭焕龙在对２００８年南方雨雪冰冻、灾害中国汶川地震和北京奥林匹克运动会进行研宄时指出，当前社会中的政一府、社会组织及社区已经建立了有效合作机制，形成了种政府主导、社区与社②会组织充分介入的动员组织体系。费爱华以２００８年南京文明城市创建为实例，提出了新形势下我国社会动员的实践模式，具体归结为参与、情理、内化、惩戒四种？＾，不同客体需针对性采用不同模式。张嘉通过对北京市几个小区维权的案④例分析，指出业主委的动员对整个维权行动所起的重要作用，。吴忠民则认为一社会动员具有广泛的参与性、定程度的兴奋性、目的性和秩序性，是引导社会一定的目的积极参与重大社会活动的过程⑤孙立平等学者透过现象看成员按照。“后总体社会”“”本质，认为在的背景下，通过对青基会鼓捣出来的希望工程案例的梳理，发现传统动员体制对转型期中国公益的资源动员仍然具有较大的动＠？，但必须依靠其社会性组织的介入才能够真正实现这也正是狭义的社员潜能。会动员的特点与意义所在。三、文献简评一１．在关于项目制的研宄中，学者们不仅把项目看成是种财政支付、公共资源配置一、社会动员的技术性手段，还把项目看成种社会治理模式，指出项目制“一一一不仅是种体制，，，种能够使体制积极运转的机制更是种思维模式决定”⑧着国家、社会集团乃至具体个人如何构建决策的行动、战略与策略。渠敬东、周飞舟、折晓叶、陈家建等对项目制的研宄为本文的研宄提供了富有解释力的理一，论基础定的拓展空间，但是也存在。他们以具体的案例入手重点探讨了项目“”“”①龙太江对社会动员一，从到由社会动员危机管理中的动员问题Ｊ，政治与法律，２００５年第２［］期。②郭焕龙，话说社会动员机制［Ｊ，前线，２００９年第３期。］③费爱华，，。，新形势下的社会动员模式研宄ｍ南京社会科学２００９年第８期④张晶一，业主维权运动：产生原因及动员机制对北京市几个小区个案的考查［Ｊ］，社会学研究：，２００５年第６期。⑤吴忠民，社会动员与发展，浙江学刊，１９９２２期。［Ｊ］年第⑥孙立平、晋军等，动员与参与：第三部门募捐机制个案研究江江人民出版社１。Ｍ，浙：浙，９９９年版［］⑦赵孟营，非政府组织与社会主义新农村建设的基层动员Ｊ，宁夏社会科学，２００７２期。［］年第一⑧渠敬东：２０１２５。，项目制种新的国家治理体制Ｊ，中国社会科学，年第期［］１０ 第二章文献综述运作与政府和村庄的依附关系，试图从制度化的视角来探讨项目制的出路，但对“”项目运作过程中如何防范系统风险的微观解读仍有欠缺。实施惠民项目不仅仅是国家财政项目资金在科层体系、市场主体和乡村社会的单独反应，更多意义上是三者互动的结果，顶层如何从制度层面对项目运作的机制进行反思，乡村在“”制度的框架下的接应程度如何，是否从自身角度对执行力度和效果进行了反思，这都需要我们从新的视角进行深入的考察。２．在关于动员的研究中，国外学者多从理论层面对社会动员进行界定概括，认为社会动员不仅是现代化的重要进程，也是社会运动成功的重要因素，更是社会发展的强力推手。国内学者则将社会动员放到危机管理、社区建设等具体社会情境中进行研究，正，。不管是国外研究还是国内研究如陈家建所指关于动员的Ｔ研究大多集中在国家对社会的动员，政府内部的动员机制关注得较少。政府作，为实体化的官僚机构其内部按照韦伯科层理论的官僚体制运作，在常规的运作？中，不存在动员不动员的问题，但在项目制运作的过程中，国家如何通过项目动员地方政府和基层政府的财力投向民生领域的研宄显得欠缺。本研究试图将社一一会动员的相关研究作为理论指导和分析线索，指出项目在国家社会关系框架，是通过何种机制到达基层政府和进村入户的下。上述成果为后续研究提供了坚实的理论基础和丰富的经验素材。综合上述文献分析，目前关于项目制的研究总体还停留在对具体案例的分析上，重点围绕财政资金的运作过程来展开，还有许多薄弱环节需要我们去探宄。我们认为现有一的研宄至少有四方面的不足：是在研宄的触角上，现有的研究已经触及到一一村级自治组织，但面对家庭联产承包责任制下的家户，项目如何落实到二千家万户目前还处于真空，；是在研究的范围上原有的研究只把项目放到社区进行研究，对项目在政府内部的运作和集体内部的博弈的研究则显得不足；三是在研究的领域上，现有的研宄只涉及项目的实施，对项目的后续管理利用还没有关注；四是研宄的视角上，先前的研宄，绝大多数只注重从政府的视角进行分析，很少从与群众互动的角度进行探讨。，。对于动Ｋ机制的研宄ｏｈｎ①关于动员机制的探讨不属于本文的研究范围故本文不作专门探讨，可参见ＪＭ＇＇＇Ｄ．ＭｃＣａｒｔｈｙａｎｄａｙｅｒＮ．Ｚａｌｄ／ＲｅｓｏｕｒｃｅＭｏｂｉｌｉｚａｔｉｏｎａｎｄＳｏｃｉａｌＭｏｖｅｍｅｎｔｓ：ＡＰａｒｔｉａｌＴｈｅｏｒｙ，Ａｍｅｒｉｃａｎ“Ｊｒｎａｆｏｃ－ｏｕｉｏｌｏｖｏｌ．８２ｎｏ．６１９７７．１２１２１２４１ＤａｖｉＡ．Ｓｎｏｗｔｌ．ＦｒａｍｅＡｌｎｍｔＰｒｏｃｅｌｏＳｇｙ，，，ｄｅａ，ｉｅｎｓｓｅｓ，ｐｐ；ｇ，”ｔＰ－ａｎｄｉｉａｔｉｏｎｒｉｃａｎＳｏｉｌｉｃａｌＲｅｌＭｉｃｒｏｍｏｂｉｌｉｚａｔｉｏｎＭｏｖｅｍｅｎａｒｔｃｐ，Ａｍｅｃｏｏｇｖｉｅｗ，ｖｏ．５１，ｎｏ．４，１９８６，．４６４４８１；，ｐｐ＂＂ＥｌｉｚａｂｅｔｈＪ．ＰｅｒｒＭｏｖｎｔｅＭａｓｓｅｓ：ＥｍｏｔｉｏｎＷｏｒｋｉｎｔｈｅＣｈｉｎｅｓｅＲｅｖｏｌｕｔｏｎＭｏｉｌｉｚａｔｉｏｎ：ＡｎＩｎｔｅｒｎａｔｏｎａｙ，ｉｇｈｉ，ｂｉｌ＂－ＭａＪｌ２８ＹｕｉｉｉｃｏｒｓｅｈｅＭｏｂｎｏｆｉｏｕｒｎａ，ｖｏｌ．７，ｎｏ．２，２００２，ｐｐ．１１１１：Ｌｕ，ｏｓｔＤｕａｎｄｔｉｌｉｚａｔｉｏＥｍｏｔｉｏｎｓｎ＂＇－－Ｒｅｖｏｉｎｒｎｖｏ．．２０１０２９．ｌｕｔｉｏｎａｒｙＣｈａＭｏｄｅＣｈｉｎａ，ｌ．３６，ｎｏ３，．３３６２，，ｐｐｏ＇ｅｎｄｅａｓＳｔｒｕｃｕｒＣｈａｒｉｓｍａｉｃＭｏｉｏｎ：ＡａＳｔｕｄｏｆｅｌｌｉｏｎｒｎｅｈｅｕｒａ②ＪｌＡｒ．ＴｈｅｔｅｏｆｔｂｉｌｉｚａｔＣｓｅｙＲｅｂｄｕｉｇｔｈＣｉｎｓｅＣｕｌｔｌ＇－Ｒｅｖｏｕｖｗｖｏ．７２．．２００７．４３４４ｌｔｉｏｎ／ＡｍｅｒｉｃａｎＳｏｃｉｏｌｏｇｉｃａｌＲｅｉｅｌｎｏ３．５８．，，ｐｐ１１ 第三章研究设计与方法第三章研究设计与方法一厘定、相关概念的－（）项目制项目是为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作。普通意义上的项目一一，是指在定的时间范围内，将特定的资源转化为明确目标的次性任务一；是系列具有特定目标、特定时段、有限资金、消耗资源的活动和任务。项目现象是我国分税制以来财政资金自上而下转移再分配的一个独特现象，旨在通，过国家财政杠杆将财政资金专项化或项目化后，再向下转移支付和动员社会资源，突破以行政层级管理的现有科层体制的束缚，遏制因市场体制所造成的分化效应，整合各级财政资金和社会资源，集中力量进行民生工程和公共服务建设。“”“”的意义，这里的项目具备了项目制。本文对项目的理解赞同折晓叶等对，，项目的定义但又不限于定义本身，不单指某种项目的运行过程也非单指项目管理的各类制度一，而更是种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各②一一领域统合起来的治理模式主要有三方面的特征：是作为，主。种管理方式二一要指中央对地方、地方对基层的财政专项转移支付，。是作为种动员手段主三是作为一要指政府对社会和群众的资源进行动员。种运作模式，它既不同于韦，伯式的科层管理体制，也不同于专业领域的纯技术项目而是将两者有机结合的运行机制。（二）反思性整合一ｄａｎ整合词在英文中有ｃｏｎｃｏｒｃｅ、ｃｏｎｆｏｒｍｉｔｙ和ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ等表达，“”《辞海》中解释为整理、组合，现己被广泛应用于社会学、哲学、心理学、经济学和生态学等领域。国外学者沿着理论探索和实证研宄两条路线，从不同的③，形成了宏观的系统整合理论和微观的个体整合理论视角进行观察。国内学者一般把整合理解为通过利益的调整和协调使社会个体和社会群体结合成为社会生④活共同体的过程。本文所说的整合，既借鉴国外的系统整合理论，又注重国内一的利益调整思想，，，可从以下三个角度来理解是反思性的角度主要针对项目①美项ｙ管理协会著，项Ｈ管理知识体系指南（ＰＭＢＯＫ？指南）（第５版）Ｍ，许江林等译，北京：电［］［］，２０３，。子工业出版社１年版第２贞一②渠敬东：，项目制种新的国家治理体制丨．，中国社会科学，２０１２年第５期。［］③吴晓林，，，社会整合的起源与Ｋ展：国外研宄的考察ｍ国外理论动态２０１３年第２期。④杨信礼、尤元文论社会整合．丨理论学习，２０００年。，，［］１３ 西南大学硕士学位论文制运行过程中出现问题进行反思，，找出问题的根源所在通过整合现有的资源和运行机制，使项目的运转更加规范顺畅。二是互动的角度，目前项目制所表现出来的最大特点，就是地方政府通过融资平台，使项目实施的意义被异化，特别是总体性社会发生变化后，以市场为主配置资源的体制下，中央为了加强宏观调控和调动地方的积极性，需要与地方进行互动，以才能对上层制度进行有效整合。三是底层的角度，就是下级或社会成员通过对上级或他人取向和角色承担所产生，后果的反思，再对现行的社会利益和社会关系的协调与调整促使政府层级间、社会群体或社会个体在制度旳框架下结合为统一体的过程。将反思性整合理念融，就是对我国项目制运作过程中存在的问题进行反醒入到项目制中，从而有效地将国家的意图变为地方政府、基层政府和群众的意愿。（三）社会动员“”“”？ｂｉｌｉｚｅ在汉语词典里，动员（ｍｏ）泛指发动人参加某项活动。在本文中，将动员等同于社会动员进行理解，分为广义的社会动员和狭义的社会动员，广义的社会动员是指社会现代化的过程或现代化的表现；狭义的社会动员是指对②资源、人力和人的精神的发动。本文对动员的运用，主要是从狭义的定义进行，考虑但又兼顾广义的某些含义。项目制运作过程中的动员，主要以两种形式出一现：是政府内部自身的层级动员，二是政府对社会和民众的动员，即行政动员和社会动员一。行政动员作为行政管理的种手段和方法，能够最大限度地调动各级政府的资源和力量，朝着中央政府的目的和意图行事，是上级政府弥补资源和力量不足、有效控制地方政府与加强公共建设的极端重要方式。社会动员作为政一府对社会进行治理的种有效工具，通过各种形式的宣传、发动、组织工作，以促使特定对象形成或改变一定的价值观念、态度与期望，从而实现特定目的的过③程。（四）顶层设计Ｔｏｐ—ＤｏｗｎＤｅｓ顶层设计（ｉｇｎ）是西方国家源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念，后来向社会学、经济学、政治学、公共行政学等领域扩展和深化，大致意思是设计者站在全局或战略的高度，依据特定的工作目标，从最顶一一一，层设计好层开始自上而下地把层，使所有的层级围绕个共同的总目标进行工作，以期产生整体效应。显然，顶层设计不是只针对顶层进行设计，而是从①现代汉语词典［Ｍ］。，北京：商务印书馆，１９９３年版，２６０页②杨龙，经济发展中的社会动员及其特殊性，，第期。［Ｊ］天津社会科学２００４年４“”“”—③龙太江，对社会动员到由社会动员危机管理中的动员问题２从［Ｊ］，政治与法律，２００５年第期。１４ 第三章研究设计与方法、“”高处着眼的自上而下的整体设计。在国内，自国家《十二五规划纲要》提出“”“”顶层设计以后，学术界围绕顶层设计的内涵与外延、必要性与可能性、＂一＾实施战略等问题进行了大量的探索与研究，得出了大批研究成果，这些成果为项目制的研宄提供了很大的启发意义，。本文所指的顶层设计包含了宏观、中一观和微观的视角，首先是种宏观战略设计，是指中央从国家的整体战略需要出一发，提出实施惠民工程项目的顶层制度设计，。其次是种中观战术设计即国家一部委为保证国家目的和意图实现，就项目的具体实施落地而进行的种顶层技术一设计，重点突出应用性和操作性，不。最后是种微观的执行设计但要对项目实施流程进行设计，还要对项目实施的措施对策进行设计，强调目标的执行力。同时，顶层设计还强调各环节之间的互动与衔接，以便确保项目的连续运作和实施效果。二、研究设计一（）研究视角项目制对于政府内部管理和社会治理的影响深远，可研究的视角很多。在我“国总体性社会发生变化以后，社会治理模式由管理型向服务型、汲取型向悬浮”？型转变，其目的是寓管理于服务之中，通过提供服务来实现社会的有效管⑤理，。就政府内部运作机制而言在当前下级政府行政资源紧张的前提下，各行“”⑥业主管部门为了更好地做出政绩，想方设法利用项目更好地动员下级政府，一完成或超额完成本部门任务，。下级政府充分利用上级部门的这弱性表现出对⑦上级部门的任务有很大的自主安排权，以项目的优先实施来与上级讨价还价。就国家对社会的治理而言，由于受社会转型的影响，国家对农村社会的治理由强制灌输和强制索取向平等协商和共同投入转化，政府通过大量的惠民项目来行使“”国家对农村社会的权力。但在各项惠民项目进村入户的过程中，政府的好心Ｊ，①许耀桐，顶层设计内涵解读与首要任务分析，人２０１２年第１７期。［］民论坛②孙世鳌：理论回顾与前瞻，，政治学视角下的顶层设计Ｊ陕西行政学院学报，２０〗３年第］期。Ｉ］③关于顶居设计的研究综述、，Ｊ，，可参见张猫琴孙长学改革顶层设计研宄综述及思考中国经贸导刊，［］２０１。１１年第２期“”一一④周飞舟，从汲取型政权到悬浮型政权税费改革对国家与农民关系之影响？！，社会学研究，２００６［］年第３期。⑤赵玉金，成都市青内江Ｋ农村改革的政策逻辑和意外后果［Ｄ］，硕士学位论文，北京大学，２０ｎ年。⑥由于我国普遍实行目标责任制考核，并将目标者核的结果作为奖惩的重要依据，因此各级各部门都想方设法争取ｈ己的做法和成绩得到上级领导的认可。得到上级领导的认可至少有两大好处：对职工来讲，可以得到看得见摸得着的实实在在的物质经济利益，对领导特别是主要领导来讲，可获得更多的提拔晋升机一会。关于目标责任制考核，可参见王汉生、王鸿的《目标管理责任制：农村基居政权的实践逻辑》，载《社会学研究》２００９年第２期。⑦王汉生、刘世定、孙立平，作为制度运作和制度变迁方式的变通．Ｉ，应里等编，屮国社会学，北［］文选京，２０１１。：屮国人民大学出版社年版１５ 西南大学硕士学位论文“”“与农民的不理解往往导致很多惠民项目难以实施，深入剖析当前农民的不”“”理解行为一唐吉可德式，般认为不会以的行动去试图改变政治体制和治理①一结构，显然，对如何建构种新型的项目运作机制，推动社会系统互动平衡仍一然是个迫切需要研究的课题。本研究以动员理论为线索，打算从反思性整合的角度去考察项目制在政府内，以此透视项目制自身的不足部管理和基层社会治理中的运作机制，从而提出合理化的建议，真正让项目制成为国家治理的有，对项目运作的制度设计进行完善一效方式：，。本文的研宄问题是以项农村饮水安全工程为例试图从反思性的视角发现项目制的运作过程中，政府如何搭建有效载体解决顶层设计的理想化和具体操作的复杂化问题，使惠民项目资金真正落地；试图发现国家、地方政府？基层政府、社区组、基层政府是通过何种载体和途径促进项目形成并实施的织、受益群众又是通过何种载体和途径与其他集体组织或居民个人进行互动促进？项目落地的在集体内部，社区居民个人又是通过何种途径在成员之间进行平衡一一一的？换句话说，当事行为者是如何通过互动这互动又无时不受到既存共同一一体内外规范的制约推动惠民项目进村入户的？通过对这些问题的分析，力争从制度层面解决项目制有效运作的机制问题。（二）理论工具“”本文主要运用国家一社会关系理论、反思性理论、动员理论、分层设计理论等理论工具来展开分析。“”一一１．洛克的国家社会关系理论”“一国家一社会关系理论是目前众多研究领域公认的经典分析范式，其主一一：要分析范式有两种种是以洛克为代表的自由主义分析范式，另种是以黑格尔为代表的政府干预主义分析范式，。自由主义分析范式认为国家的权力来源于，是人民用来管理社会的工具，人民；社会决定国家但又与国家对立互动，是外一在于国家的种自然状态；在国家和社会（农民，）的双向互动过程中国家占据主导地位，同时重视社会（农民）的自主性和反作用。“”本文试图借用洛克国家一一社会关系理论中的互动视角来分析项目制运作过程的实践逻辑。在总体性社会发生变化以后，特别是分税制改革以来，项目“”“国家一一制的实施使社会分析框架呈现出新的特点，不但打破了传统的国”一一社会家关系结构，还形成了超越科层体系的新的治理格局。在这样的运行？？①斯科特詹姆斯，，、，（：著弱者的武器Ｍ郑广怀张敏、何江穗译南京：译林出版社，２００７年版，前［］言第２—３页。②参见刘俊浩，Ｄ，农村社区农出水利建设组织动员机制研宄博士学位论文，西南农业大学００５。，２年［］１６ 第三章研究设计与方法机制下，国家与社会（农民）的关系被重构，国家如何通过项目制将目的和意图嵌入社会（农民）之中，，社会（农民）会做出怎样的回应这种嵌入与回应的互一“一动对于整个社会的治理又会产生怎样的影响，这系列问题都可以放到国家”一社会关系框架下进行分析。？２．吉登斯的反思性理论吉登斯的反思性概念之所以影响深远，是因为将其作为整个理论脉络的核心ｒｅｆｌｅｘｉｖｉｔｙ论的阐述，主要在其现代性理论和结构工具。吉登斯对反思性（）理化理论之中，，。在结构化理论中吉登斯对反思性的概念进行了定义是指持续发②“生的社会生活流受到监控的特征。在现代性理论中，其基础思想也是反思”“”直接从社会反思性的角度加思想，其与结构化理论的反思性不同的是性，以论述的。由此可见，不论是吉登斯的结构化理论还是其现代性理论，反思性概念都是整个理论的核心思想，不。反思性理论本身要求进行自我反思和自我批判仅要接续对外部世界的反思，更要审视理性自身，重新检讨来时之路，为我们研究项目制提供了新的视角。本文将反思性范式用作项目运作全过程的分析，主要是既基于对项目制的基础，、后果和问题的理性考察（反思）之中又着力于项目制的意外后果和系统风险，展开对项目运行机制的反思。该理论揭示项目制存在的系统风险正是由于它自身运作的必然结果，告诉我们必须从项目制的顶层设计开始，到最终落地的实，践逻辑，都必须从理性和实践的角度对存在的问题进行反思进而对运作机制进行自我完善和发展，尽量避免造成意外的后果。３．亨廷顿的社会动员理论亨廷顿的社会动员理论主要体现在对政治现代化的分析之中。他在解释现代化进程中的政治问题时指出，社会动员具有二重性，即期望与手段之间的矛盾。一般来说，社会动员调动了社会，、集团和个人的期望当经济的发展不能满足社一会，期望与手段之间就会形成个落差，这个落差会使人、集团和个人的期望时“”们产生社会挫折感。由于社会动员往往比经济发展来得更猛、速度更快、渗“”一透更深，这种社会挫折感旦产生，就会迅速地漫延开来，如果不及时进行缓解，人们就会通过各种形式的政治参与或政治诉求向政治体系施压，最终导致③政治不稳定。“”，０）对该理论主要参照王远对吉登斯反思性理论的理解。参见王远，对古登斯反思性概念的理解■！学［］习与探索，２０１０年第５期。Ｍ？？，社会的构成，李康、李猛译，北京：生活读书新知三联书店，１９９８年版６２。②告登斯，第页［］③参见邓万春、，，，２５。，动员市场风险与农民行为Ｄ博士学位论文屮国社会科学院００年［］１７ 西南大学硕士学位论文本研宄将亨廷顿的社会动员理论进行了拓展，不但从广义的角度展开分析，还从狭义的角度进行理解，，综合用来分析中国惠民项目的动员过程有助于我们准确把握项目制的实际运作逻辑。动员伴随项目运作的全过程，从本质上看，动，而是对资源的重新整合员并没有使资源增加，而有效的社会动员能实现行政资源与社会资源、行政力量与社会力量的最大整合，其核心是动员者通过利益诱导、政策引导、制度激励、竞争参与、目标考核、职位晋升等手段，利用对被动员者的收入、声誉、社会地位乃至命运进行控制的优势，来达到动员的目的。４．洛克伍德的社会整合理论在洛克伍德那里，社会整合指的是行动者之间的合作／冲突关系，而系统整“”合指的是各部分之间的兼容／不兼容，而这些部分总是被看作表示着（ｐｏｒｔｒａｙｉｎｇ）不同程度的耐久性／易变性的制度化复合体。从社会整合的角度看，行动者和他们之间的关系导致了从社会合作／社会冲突的角度研宄社会秩序／社会混乱问题，焦点是具体的行动者和他们在时空上的关系／互动；从系统整合一的角度看，焦点转移到制度复合体，这是个虚拟的规则／规范秩序，用语言学的话讲，社会整合涉及的是横组合层次（时空中的具体互动），系统整合涉及的是纵聚合层次（规则之间超越时空的逻辑相容／不相容）。一本文将洛克伍德的社会整合理论与吉登斯的反思性理论结合在起，从反思性整合的视角来探讨项目制运作的制度和实践逻辑。在具体的分析过程中，二者（没有孰轻孰重，既注重从社会整合的取向分析项目制在制度框架下自上而下的控制）的控制逻辑，也注重从系统整合的取向分析项目制超出制度框架（自下而上的反控制）的反控制逻辑，旨在使项目制真正成为推进国家治理体系和治理能力现代化的有效形式。５．分层设计理论通过大量文搜索，我们发现对分层设计进行专门研宄的可是凤毛麟角，但运一用分层设计思想的确是举不胜举，。综合各方面的资料，我们认为分层不仅是一一种技术工具，也是种社会调查方法。从调查方法的角度看，分层是指将个总①体划分为多个子总体的过程。从技术工具的角度看，分层从逻辑上将系统划分成许多层级，各层级间是松散的稱合关系，即上层的运行逻辑不需要了解下层的必担心自己的设计会影响到其他层一运行逻辑，它只需建立与它邻接的那，不层的互通关系。由此我们可以看出，分层是对系统进行有效组织的方式，可以限制，子系统间的依赖关系，使系统以更松散的方式稱合从而更易于掌控。Ｍ。①风笑天著，现代社会调查方法（第四版），武汉：华中科技大学出版社，２００９年版，第７０页［］１８ 第三章研究设计与方法，将分层思想引入项目制领域，有非常重要的意义对分层设计思想。本文中的运用主要偏重于程序设计领域的意义，，是指在国家总体（顶层）设计框架下一依托固有科层体系，各级地方政府和基层政府根据各自实际，对某目标的再次一具体设计，，。方面上级不得越级干预下级的项目设计但要对项目的合法性和一，合规性进行审查保证项目资金用途符合国家支持和决定的发展方向；另方一面，也要形成定的竞建机制，更好地引导地方资金按国家确定的发展方向行事。（三〉研究命题前面对文献的分析己表明，项目制在政府内部以及村级集体内部的运行被变一通执行，效果在很大程度上被打折扣。那么我们如何理解这行动逻辑呢？这是由我国处于发展中国家的国情所决定的。我们的国家财力总体上强大，但社会事业建设所欠的帐也大，国家为了面上平衡，对财政建设资金在行业之者进行重新“”分配，并以钓鱼式的要求地方配套，。由于各行各业都要求配套在地方财权上收的背景地方政府实则“”下，巧妇难为无米之坎，但在上级特殊的人事安排一权的压力下，地方政府只能屈从，想尽切办法完成配套资金。于是问题也来一了，如通过对同项目多头包装，以甲项目资金作为乙项目配套资金；通过项目包装放大工程量，以仅有的项目资金进行工程项目建设；通过己有的项目资金为载体，借助政府融资平台，向社会或企业筹措配套资金，改变了原有项目资金的本意，，，，；更有甚者利用项目审批的权力虚设项目设租录租等等。这些问题有必要从制度层面进行反思。下面是本文的基本命题：（１）由于层层要求地方配套，项目制运行过程中的问题越来越明显；（２）由于项目的地方配套和运行中存在的问题，国家对项目的动员由单线动员向多层动员转变；３，（）由于项目的地方配套和运行中存在的问题国家对项目的制度设计由顶层设计向分层设计转变；（４）由于项目的地方配套和运行中存在的问题，国家对项目资金的管理由专项转移支付向一般转移支付转变；５（）由于项目的地方配套和运行中存在的问题，国家对项目的运作由重建设向重监管转变。（四）调查地点和研究对象１．调查地点和研究对象选择的原则本文采取个案研究的方法来研宄项目制的运作机制，决定选取中国西南地区１９ 西南大学硕士学位论文的农村作为调査地点，即研究我国西部地区惠民项目的运作机制和实践逻辑。理一：是我国西部地区经济比较落后由有二，公益事业建设严重滞后，在国家促进西部大开发的背景下，各类项目繁多，研究项目制如何有效推进公益事业建设，选择西部农村作为研宄对象就很有现实感。二是本人作为土生土长的本地人，对。当地人文地理等环境较为熟悉，有利于了解真实情况和资料收集由于惠民项目种类繁多一，本文不便于研宄所有项目的运作逻辑，故只以项农村饮水工程为研宄重点一一。本文选择了个镇来做个案研究。之所以选择个一镇，，是因为这项饮水工程与常规的饮水工程的建设和管理机制不同采取了“”“”整乡推进的建设方式和先建机制，再建工程的后续管理机制，获得了水利部的充分肯定；二是饮水项目不同于其他的惠民项目，虽然都属于公益事业，但牵涉的面要大得多，它不仅牵涉到主要工程的建设，还牵涉到进家入户，广大群众对项目的建设都显得特别敏感一项饮水工。三是由于本文的研宄对象只是一程，如只选取二个村，案例有限，对项目在集体内部的运作机制考察显得缺失，可研究的类型可能不全，导致结果出现偏差。一因此，本研宄个案的选取就要符合两个基本的原则：其是代表性原则。尽管个案研究的结论不能作为推论，影响到研究的代表性，但如果个案选取适当，，具有某种类型上的代表性，加上个案研宄方法能够对个案进行深度描述的优势仍然能使研究具有一定的代表性一。本文选择以西部地区的项农村饮水工程作为一研宄对象，在定程度上代表西部农村，而不是选择那种对于西部农村来说很特殊二一、不具有普遍性的调查个案。其是差异性原则。在制度和政策环境致的背景下，本文选取的农村饮水工程建设与常规的惠民项目建设存在明显的差异性，虽说都是惠民工程，并且取，但是该项目建设反应出不同的建设机制和运行体制得了实实在在的成效。２．案例的基本情况我们选取调查的镇被叫做ＬＥ镇，位于西南地区边睡，武陵山腹地，平均海拔１０５０米，幅员面积５０平方公里，辖２个社区、４个村，３５个村（居）民小组，３７０７户．３９，，１．３５，０．９８，１万人其中万人万人农业人口劳动力。耕地？面积１３９８４亩，其中田６４００亩。２００７年地区生产总值４０３４万元，农民人均纯收入２２７９元。全镇有煤矿８家，年产煤２５万吨以上；已建成骨干经济项目烤烟３５００亩，牲畜养殖４万头以上，后续产业中药材、高山萝卜、花椒等项目己初“一”“一一一一一具规模，全镇呈现出头猪、根烟、棵药、袋米等为主导的村①文中之所以采用较早以前的数据，主要是考虑尽可能将当时的饮水安全现状还原，最大限度避免研宄结果误差。２０ 第三章研究设计与方法”品的高效农业产业发展新格局，，，，境内以嗜斯特地貌为主石灰岩、页岩交错分布水资源贫乏季节性缺水严重，农村水利基础设施落后，十年九旱，资源性和工程性缺水并存。加之地下煤炭不断开采，地面树木不断砍伐，地表水不断渗漏，群众饮水十分困难，全镇８５％以上的人口因水量、水质、取水方便程度差和用水保证率不达标等多种原因存在饮水不安全，群众强烈要求饮用安全卫生水，。自上世纪六、七十年代以来该镇与全国一样，耗用大量人力物力修建了塘，近、库、堰、渠、池等基础设施年来，以解决农村人畜安全饮水为重点，大力实施农村人饮安全工程，。理应说农业灌溉和农民饮水问题有了根本保障，工程修建了不。但实际状况并非如此一少，真正能发挥重大作用并不多，甚至些农业灌溉设施和人饮蓄水池的功能几“”，乎完全丧失，白天装太阳，晚上盛月亮反倒成为占据耕地、影响耕作的障碍物，，，，群众怨声载道不但没有融洽干群关系反而成为影响干群关系的洋脚石严重违背了中央的初衷。“２００６ＬＥ年，，镇在所属区县水利部门的支持下采取先建机制、再建工”程、协会管理、有偿供水、政府监督、整乡推进的原则解决了全镇１．３５万人及生畜的饮水安全问题，同时还解决了企业的生产用水问题，且运转机制良好，得到了市县政府和国家水利部主要领导的充分肯定。（五）研究方法本研宄决定采用质性的研究方法，有利于从微观层面对项目运作全过程进行？细致、动态的描述分析。因此，本研究主要采用以下三种方法：一１．文献分析法：本研宄的文献主要来自两个方面，是利用西南大学数字图书馆中的万方数据库、ＣＮＫＩ数据库、人大复印资料数据库等进行检索，得到的对与本课题相关和相似的国内外研宄文献，通过整理并吸取有价值的观点，形成文献综述，夯实本课题的理论基础。二是利用深入农村饮水安全工程项目所在地一政府，、农户和项目地进行详细深入考察的机会获取了研究的第手资料和最新，包括饮水安全协会章程材料、会议记录、规划项目书、多个政府文件、汇报材一料，、目标责任书、群众讨论记录、视频录像等多个方面有利于进步加深对项目制基层运作逻辑的理解。２一．深度访谈法：本文的深度访谈是种无结构的，是、直接的、个人的访问根据研究需要和随机抽取的原则，采取面对面为主、电话为辅的方式进行访谈“”：的，，。在具体的访谈中我们采取自下而上与回访的办法分三个层次进行一是对工程建设、集资等全过程知晓的具有代表性的乡村干部、饮水协会、占地①陈向明，质的研究与社会科学研究Ｍ，北京：科学教育出版社，２００６年版，第１页。［］２１ 西南大学硕士学位论文成员和具体涉及项目的居民进行访谈，访谈内容包括事件的由来、事情的经过、动员的过程、矛盾的处理以及对项目的评价、看法等方面；二是对项目运作过程、起决定作用的区级部门乡镇政府以及村级组织进行访谈，访谈内容包括项目的制度、、、建设、管理等操作过程和办法，可以从、政策、申报审批、发包招标中察觉到项目制在运作过程中存在的缺陷和问题；三是对种养殖大户、辖区企业的访谈，，虽然数量不多但有利于我们全方面理解项目的运作逻辑。一３．实地观察法：我所选取的调查案例，非常适合实地观察，是项目所在地，，是本人儿时的家乡，对乡土人情比较熟悉亲戚朋友多谈话没有拘束，人们在交流中会将项目建设的真实情况告诉我，有助于完整地理解项目运作的实践逻一辑，；二是本人曾是项目的参与者和调研者和当地干群道查找过水源、开过群一众会，，也与水务主管部门起踏看过现场、召开过座谈会便于从宏观到微观的全方位观察和把握，尽管如此，在论文开始前，本人还两次回乡对项目情况进行再调查，为现状分析和制度建构提供了感性认识和实践依据。２２ 第四章项目的产生：项目在政府内部的运作分析第四章项目的产生：项目在政府内部的运作分析如前所述，随着我国经济社会的发展，社会在转型的过程中伴随着大量的民生问题，成为构建和谐社会的主要障碍。国家为了加快解决这些民生问题，改善农民的生存环境和生活条件，决定在中央财政中安排专项资金，以专项化或项目，化的形式层层下达用于解决这些民生问题，。从近年来出台的惠民政策来看其范围越来越广、项目越来越多、标准越来越高、规模越来越大，归纳起来主要＂（一有十大方面，我们不可能面面俱到地进行分析，因此，本部分将以项饮水工程为例，具体分析项目）（资金在政府系统内部的运作逻辑。一Ｖ社会的根本需求为项目的产生提供了现实可能过去，由于历史的原因，我国实行城乡两套制度运行，在资源配置上给予城市更多的份额，随着经济社会的发展，城乡差异越来越大，农村基础设施落后、公共服务落后和社会事业发展水平低下的格局没有得到根本解决，这从某种程度上直接关乎到社会稳定甚至国家政权的问题，基于此，政府、社会和民众不约而同地都将目光聚集到民生领域。＿（）国家的发展取向为项目的产生提供政治基础”“？一在党的十七大报告上，设专章谈改善民生问题，将社会建设推向了个新的战略高度，于是各项惠民项目应运而生。党的十八大报告延续了十七大关于民生建设的理念，指出解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，要坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，加大强农惠农富农政策力？度，深入推进新农村建设和扶贫开发２０１３年，，全面改善农村生产生活条件。一，必须更好地保障和改善民生党的十八届三中全会进步指出，推进基本公共服务均等化，解决人民最关心直接最现实的利益问题，促进社会公平正义，实现发⑤展成果更多更公平惠及全体人民。无论是十七大、十八大还是十八届三中全会精神，都说明了国家当前对民生问题的高度重视。在国家对民生问题高度重视的背后，实则反映出我国在经济社会发展的过程中，当前出现了不少棘手的民生问一一①曾礼华、何健：，边缘政治的生产惠民政策特景下社Ｒ居Ｋ的利益情感与行动取向以Ｐ市Ｓ社Ｋ为例—？！，晋阳学刊，２０１３年第４期，８７９３奴》［］‘‘”一一，以民为本与政府治理．１②赵秀玲近几年屮国政府的惠民政策分析，北京科技大学学报（社会科［］—学版），２００８年第〗期，４０４６页。‘？—七人报告辅好本Ｒ，，２００７③参见党的Ｉ人Ｋ出版社年１０月，第３６４０似。［］④参见党的十八大报告单行本［Ｒ］，人民出版社，２０１２年ＩＩ月，第２３运。⑤参见《中共屮央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本［Ｒ］，人民出版社，２０１３年１１月，第４２页。２３ 西南大学硕士学位论文题，有的还是根本性的，。这些问题已经成为我们国家突出的社会问题是维护社会稳定、促进国家长治久安的主要障碍，到了必须解决的时候了。但国家如何通，管理者基于对国情的基本判断过科层体制解决好民生问题、加强民生建设的发展走向和科层体制运作的特点，为项目的产生提供了政治基础。（二）分税制改革为项目的产生提供了财力支撑前面己经述及，在以经济建设为中心的大背景下，地方政府为做出更多的“”，往往不愿意将财政资金投在不见经济效益的公益事业上政绩。社会和个人“”也处于经济人角色，不愿意也做不好公益事业，国家自１９９４年开始。为此，进行分税制改革，中央通过税收分享，将地方的大部分财力上收集中进行再分配，以解决地方政府、社会和企业都不愿意做的公益事业。为加快解决农村饮水安全问题，改善农民的生存环境和生活条件，国家决定在在中央建设投资中安排２０１０部分资金，专项用于补助农村饮水安全工程建设。据财政部网站消息，１０年，中央政府公共投资支出的７１０亿元中，农业基础设施及农村民生工程投资？３１５３亿元，其中农村饮水、电网、沼气等投资１６１２亿元，而这些支出大多以项目的形式实施，由此可见，国家通过掌控充裕的财力为项目的产生提供了资金来源。（三）群众的现实需求为项目的产生提供了社会基础饮水安全问题事关全党工作大局和亿万农民的切身利益，是农村群众最关，是国家极端重要的政策投向心、最直接、最现实的利益问题。自新中国成立以来，党和政府高度重视解决农民饮水问题，不断加大投入和工作力度，已累计解“一”４决了亿多农村人口的饮水困难和饮水不安全问题，其中十五期间，国家累计安排投资１００９亿元，其中中央预算内投资５９０亿元，解决了１９万个行政２一．１４１）村、亿农村居民的饮水安全问题（见表，集中式供水人口受益比例由２００５年底的４０％提高到２０１０年底的５８％，在提高农民健康水平、改善农村生产生活条件、解放农村劳动力、增加农民收入、推动基本公共服务均等化、密切党群干群关系、促进农村社会和谐等方面取得了明显成效。但由于我国农村人口众多，自然地理条件复杂，地区间经济社会发展不平衡，目前农村不少地方的饮水不安全问题依然突出，２０１０４截至年底，全国还有亿多农村人口的生活饮用水采取直接从水源取水、未经任何设施或仅有简易设施的分散供水方式，占全国农、水利部《农村饮水安全项Ｈ建设管理办法》（２００６年５／１９Ｈ），网址①参见国家发改委：＝ｈｔｐ：／／ｗｅｎｋｕ．ｂａｉｄｕ．ｃｏｍ／ｉｎｋ？ｕｒＩｘ６５８ＵＺＦｋ９ＰｎＧｃ０ｆｒＶｒｌｋｌｊＲＨＡｂｂＮ５６ｄｅ０Ｉ６ｇｄｄ８１Ｔｄ６ｐｘｔ９ｙ１ＷＬｔｏ８１ｖｕａＶＧ６ｊｙＱｊ‘ＦＡ－－ｕｄｑｕｒ０ＣｔｆａｌＪｏｒｖＺ１６ＦＲ８ＣｂＢＥＫｓｌＩＢ２ＳＲｅｖＶＥ３．＿②据则政部网站消息：ｈｔ：／／ｗｗｗ．ｍｏｆ．ｏｖ．ｃｎ／ｚｈｕａｎｔｉｈｕｉｕ／ｃｚｂｑｋ２０１０／４ｃｚｚｃ／２０１１１０／ｔ２０１１１０３１６０３３８８．ｈｔｍｌ。ｐｇｇｊ—２４ 第四章项目的产生：项目在政府内部的运作分析村供水人口的４２？６，其中８５７２万人无供水设施，直接从河、溪、坑塘取水。除原农村饮水安全现状调查评估核定剩余饮水不安全人口外，由于饮用水水质标准提高、农村水源变化、水污染以及早期建设的工程标准过低、老化报废、移民搬迁、国有农林场新纳入规划等原因，还有大量新增饮水不安全人口需要纳入规划解决，。饮水安全的现实状况和涉及的庞大群体引起国家决策者的高度重视为＂”“此，党中央，，２．９８、国务院提出十二五期间解决全国亿农村人口（含国１１４，有农林场）的饮水安全问题和．万所农村学校师生的饮水安全问题使全国口比例提”农村集中式供水人高到８０％左右的工作目标。“”？４－一表１《农村饮水安全工程十五规划》实施完成情况统计表单位：亿元、万人地区总投资中央投资地方投资及群众：］筹解决人数丨全国１０５３５９０４３９２１２０８东部２４４６８１６４５０１３中部４００２２７１６８８４５０两部４０９２９５１０７７７４５，国家的战略取向由此我们可以看出、强大的财政支撑和群众的现实需求为项目的产生提供了政策依据、资金支持和社会基础。二、项目在政府系统内部的层级运作分析前面我们分析了国家的战略布局、财政体制和社会的现实需求促成惠民项目应运而生，但项目在行政系统内部到底是怎样运作的呢？是什么力量促使项目从？？顶层落实到基层的他们又遵循着什么样的逻辑在政府系统内部，上级政府的经济利益、目标责任考核和奖励及下级政府的打捆是项目得以形成和落实的动力所在。一（）国家的视角：发包与解包并存从项目发布的运作逻辑看，中央政府赋予国家各部委行使专项资金的分配权和管理权，如农村饮水安全工程资金就是由国家发改委和水利部（实则主要由水利部）行使资金的分配权和管理权。国家各部门为了认真贯彻落实中央的政策意向，最大限度地调动地方政府财力，保证中央抉择在本行业不折不扣甚至超额完“”①此表来源于全国农村饮水安全工程十二五规划。２５ 西南大学硕士学位论文成任务，通过颁布各种《项目指南》，对项目的意图、立项条件、申报程序、资金分配、实施规则、验收办法等进行了严密规范设计，使项目制的运行绕开常规“”“”，的科层体制，从条条上自上而下地发包实现国家对地方和基层政府的“”，在项目控制逻辑，往。由于项目资金属国家财政资金发包的过程中往带有“”行政配置的意图，如向边远地区和中西部倾斜等，但在项目的发包前，受人财物力的限制和我国科层体制的制约，国家部门虽然通过《项目指南》确定了项目的意向，但这不是具体实施的项目，真正的具体项目要与地方和基层政府互动才能形成，所以，这就给了地方和基层政府竞争的机会，但这种竞争是政府管理体系内部的不完全市场化的竞争，，。这里我们不仅要问中央政府为什么要设立？这样的竞建机制，来动员地方和基层政府参与到项目中来我们在跟项目所在县一财政局的位负责同志座谈时，给了我们启示，他说：“现在的财政体制，对于像我们这样的贫困地区来说，从表面上看是好事一，情，不管你是国税还是地税，总量就那么点国家每年给我们转移支付的比上解的多得多，但从实质上看，它影响了地方的自主权，我们想要办点事情，只有”一通过项目去争取资金，加之上级配套的目标考核，不去争取只有死路条。，，从以上访谈中，我们可以看出中央只确定项目意向不明确具体的项目，“”玄机就在我们的财政体制和目标考核上。财政体制决定票子，目标考核决定“”“”帽子，在项目资金有限的情况下，下级政府要想得到票子，就必须参与到“”，想要得到或保住，就必须完成目标考核任务项目的竞争中来帽子，在项目申报约束条件下，地，比如承诺地方配套资金等方政府必须得按上级的要求行事，从而将中央的意图贯彻到地方各级政府，使地方政府的行政行为在中央的掌控之下，这就是国家用项目审批来动员地方财力的最终目的和有效手段。这种竞建机制同样也存在于地方政府上下级之间，在我们调研的ＬＥ镇所属的县级政府为了全面加快解决农村饮水安全问题的进程，抢抓国家大力实施农村“”“”，充分体现谁积极，两尊重饮水安全工程的机遇支持谁和的原则，也建立了农村饮水安全项目竞标机制：６。其具体操作办法是在每年的月份对次年的建设任务进行预安排并在当地主要媒体上进行公示，各乡镇（街道）按照要求做好争取计划任务的各项前期准备工作，在规定时间内向区饮水安全领导小组办公室申报项目。在每年的９月份，由区农村饮水安全领导小组办公室牵头成立专家组一，制定严格的评比办法，采用统时间、集中评审的方式对乡镇（街道）申报项目的实施方案、工程建设和运行管理机制落实情况、工程用地调整落实情况、“一”一事议落实投工投劳及自筹资金落实情况等进行综合评审群众。对评审认定的项目进行公示后，，报市级有关部门落实项目计划；未予认定的项目由原申２６ 第四章项目的产生：项目在政府内部的运作分析、’一一）报乡镇，下（街道进步完善后进入下年度评比。从这里我们可以看出级政府包装的项目要纳入上级政府的项目包装计划，同样也需要竞争，况且，这只一是计划，并不定得到落实。一从项目审批下达的运作逻辑看，国家部委仅负责对省市级申报的项目进行，对审批同意的项目下达项目资金，要求各省市组织好工程建设审批。按照我国对地方政府的职责定位，，省级政府主要履行战略管理职责，属宏观层面的管理，不可能具体组织项目的实施，因此必须对国家部委审批下达的项目进行分解，““”一”下达各区县政府执行，我们将这过程称为解包。如何解包？其又遵循怎样的运作逻辑？我们在和发改委的领导座谈时，讲了具体的操作办法：“批下来的项目，我们通常是根据往年的实施情况和乡镇街道的申报情况来进行安排，至于给哪个乡镇安排，哪个乡镇不安排，安排多少，比如你提到的你老家的饮水工程项目，我们主要是采纳水务局的意见，看他们对你老家的饮水工程项目建设是如何考虑的。如果盘子里面有，我们会明确答复给予解决，当然，各个乡镇的竞争也相当激烈，争得凶的，确实又迫在眉睫的，我们可以考虑给予适当的倾斜，其余的只能是依照轻重缓急来安排，水源好的口多的、对、解决人经济发展贡献大的，，、从来没解决过的那种我们肯定会优先考虑那种单家独户的肯定是放在后面了。个别年份项目相对充裕时，我们也会征求个别乡镇的意，３０，见不可能全部征求，因为盘子头只有那点东西，全区有个乡镇不可能都照顾得到”，加之有时候还要留点应急，个个都征求意见就没得那个必要了。“”一从以上谈话我们可以看出，第，整个项目的解包对于下级而言根本无“”法插手，无论如何竞争，项目是批准还是不批准，批多少，最终是由解包部“”门来决定；第二，解包部门的决定受下级竞争的情况和打捆时的意图影响，优先考虑符合本级目的和意图的下级项目；第三，由于项目数量的有限性与下级对项目的较高需求之间的矛盾，使项目成为稀有产品，在上下级信息不对称的条件下，谁最先知道项目信息，、谁的争取力度越大谁就最有可能获得项目。一这里有三个问题要注意：种是对下级政府有利可图的项目，下级政府会千方百计地向上争取，争取的过程与我们在项目申报时的过程基本相似，故在此不重述一。另种是下级政府觉得没有利益可图的项目，上级政府充分利用手里掌握的特殊人事安排权和目标责任考核，直接将项目下达下级，。层层如此项目最终落实到底层政府，再组织实施，上。三是通过竞争落地的项目级政府为了保证专？＇项资金的落实和成效，往往也要与下级政府签订目标责任书，明确要求下级政“”ＣＱ市Ｑ区水务Ｗ８年工作创新奖，：①该资料来源于Ｊ２００丨份申报材料项名称《先建机制再１月目》，该资料属内部资料，建工程整乡整村推进解决农村饮水安全问题未公开发表。？Ｈ一②关于标！Ｋ任制的研究，可、王鹤０：Ｊ，参见王汉生，标管理资任制农村基层政权的实践逻辑社会［］学研究，２００９年第２期：《农村饮水安全项Ｈ建设管理办法》第丨８条规定：实施方案的执行实行分级管理２７ 西南大学硕士学位论文“”＇，府对配套资金做出承诺并对申报内容的真实性和准确性负连带责任。因此可见，竞建（市场）、目标责任制（强制）和特殊的人事安排（权力）相结合的运作方式，是项目自上而下进行发包和解包的基本运作逻辑。反思项目的特点和运作逻辑，其本身也存在弱性。项目专项资金本身具有强”“一一②大的政策特权，即所谓的项目政策。国家部门之所以热衷于项目审批，”一③“）主要出于两个目的：是基于目标责任制（责任书样本见附录的票子和“”帽子问题，，运。国家部委对下实行目标考核的同时自己也是被考核的对象用各种手段调动地方财政投入本行业项目建设，目的就是出于中央政府对自己实一行目标责任制考核的压力。目标责任制实质上就是为了实现定的组织目的，将一经济利益同责任、奖励同制裁相结合的种制度。因此，对责任制的考核结果将直接影响到国家部委在国务院的话语权，决定着该部门在中央政府的地位和社会，也决定着干部职工的经济利益和政治前途影响力。在下级行政资源和财力紧张的情况下，各部委争取地方或基层政府更多份额的人力和财力投入到本行业的项“”一Ｔ目建设，更像是种锦标赛，也就是说，项目在发包的过程中，部委之间也存在着向地方和基层政府争资源的情况。二是基于部门权力的体现。由于惠民项目公益性、公共性、战略性的特点，一不可能完全按照市场经济的规律来运行，大多数项目竞争处于种不完全的市场“”状态自己的权力，充分抓住下级政府依赖项目的心理，往往。部门为了标榜在项目申报过程中设置一些前置条件，再通过对前置条件的审批来体现自己的地位和权力，更有甚者，通过审批的权力来设置寻租的空间，给下级留有余地，对一地方或基层政府表现出相当的吸引力，在上下级政府间也存在着这运作。同样逻辑。可见，在我国治理体制和治理能力相对落后的背景下，项目制运作的体制“”机制也表现出不完善性，正是这种体制机制的不完善，才给项目的发包和“”工作职责权力化一解包审批人提供了权力录租的土壤，往往导致，般工作职“”，权化，在上级政府提供的寻租空间下下级政府也表现出争取项目的。同时积极性，这难免有共谋之嫌。：负进制，，；２９条规地方各级Ｈ标贞任单位都，将任务层层分解贵任落实到单位和个人并签订贵任书定要ＭＪ目标管理单位签订目标贵任书．明确双方的任务与贵任。”“配套资金的规定，如《农村饮水安全项目建设管理办法》第①关于地１２条规定：农村饮水安全项目所需要资金，由屮央、地方和受益群众共同负担。省、地、县各级人民政府要足额落实地方建设投资，其中货级安排的投资不低于３０％。同时，各级地方政府还应安排相应资金用于农村饮水安全项的技术审查ｇ、专题研究、技术推广、人员培训、检査评估等项目管理工作，以及水源保护和水质检测、监测工作。一②渠敬东，项目制：种新的国家治理体制Ｊ，中国社会科学，２０１２年第５期。［］③这里所说的目标贵任制是指中央对国家部门的０标费任制考核。④周飞舟，锦标赛体制Ｊ，社会学研宄，２００９年第３期。［］２８ 第四章项目的产生：项目在政府内部的运作分析（二）地方的视角：打捆与抓包共生从项目申报的运作逻辑看，国家部委虽是项目的最终主导者，但是真正的主角在地方政府，尤其县级政府最为关键ＧＤＰ。在国家实行项目审批和以为核心的“”“目标责任考核体制下，，地方政府处于弱势的地位但弱者有弱者的武”，地方政府会针对中央政府的控制逻辑寻找其反制之道？器，如何反制即地方和基层政府对项目的运作遵循怎样的逻辑？首先，让我们从项目的申报说起。在我们的调研访谈中，发改委的领导告诉了我们项目的申报流程：“一现在发改委这块的项目申请，都是从下到上进行申请的。每年我们都会和职能部门比如水利、交通等部门商量，参照往年争取到的项目资金数额，给各乡镇街道下发一个通知，在规定时间内形成项目计划材料上报给我们或职能主管部门，。我们或职能主管部门结合本区或行业实际将乡镇街道上报的项目材料进’‘‘’行打捆，有的时候也进行综合打包，比如新农村建设这块，形成我们的项‘’目，将。我们再根据市发改委给各区县政府下发的通知打捆的项目向上申报‘一一新年的投资计划。市发改委也跟我们样，将各区县报上去的投资计划打捆’，最后向国家发改委申请投资资金，国。最后家发改委根据各地申报的情况，对项目申报的内容，包括地方配套资金承诺、土地调整、矛盾纠纷协调、专业技术队伍等进行审查，对项目进行具体审批，没批准就只有等。批准了你就有一下轮了，不可能让你（指下级政府）。还有审批下来的这些资金都在具体的项目”想当然的去花。从以上被访谈对象的谈话中，我们发现，顼目在申报过程中，地方政府的每一“”一一打捆这：是在区县级个层级都存在着现象，发改委代表地方政府在各职能部门的配合下，将各乡镇街道上报的项目进行打捆，打捆的过程就是将乡镇街道上报的项目结合区县政府的目的和意图并精心包装的过程，这里的目的和意二一，图就是地方政府应对上级控制逻辑的反制武器；是在省市级，与区县级样由省市发改委商同级相关职能部门，将各区县上报的项目材料进行汇总并加入省，市政府的目的和意图后进行再次整合并打捆包装，形成新的项目向国家职能部“”②门申请项目资金。项目申报的实际运作逻辑与折晓叶反条条控制的研究成一果是致的，即国家通过项目制转移支付财政资金，目的是约束地方随意的财力投向和发展取向，虽然财政资金的专项化和项目化能够保证国家目的和意图在地方和基层的有效落实且有利于直接监管，但这种运作模式并不受地方的欢迎，地？？（：斯科特著，、、，：①，弱者的武器Ｍ］郑广怀张敏何汀穗译南京评林出版社，２００７年［美］詹姆斯［版。“”一一项ｂ，②折晓叶、陈婴婴，项目制的分级运作机制和治理逻辑对ｊ进村案例的社会学分析ｍ中Ｗ社会科学，２０１年第４期。１２９ 西南大学硕士学位论文“”方政府出于政绩考虑的发展战略，更多的是注重总揽全局，于是项目以打捆的方“打捆”一式向上申报就顺理成章了。因为只有通过这有力的武器，才能形成下级对上级政府的反制。其次，从项目实施的情况看，分税制后，地方和基层政府的财力被严重削弱，资金专项化和项目化又束缚了地方的手脚，但由于受上级目标责任制考核的〗＇压力，地方和基层政府要想在无钱的情况下做出政绩来，项目资金无疑是最好”的来源一“抓包〗一，因此，想尽切办法抓项目，这个过程我们叫做。方面，项目资金是上级下放的资源，在财力严重不足的情况下，得了总比不得好，而且越一多越好，多多宜善，因此，地方和基层政府穷尽切办法抓项目，有的甚至提出“”大跑大项目大发展，小跑小项目小发展，不跑没项目不发展的争资立项动员一“”之令，为各级政府做出政绩提供资金来源方面，项目资金属。另吹糠见米钱，相比培植新税源投入少（甚至不投入），、见效快为各级政府所青睐。再“”’＂者，可以争得更多的项目补助剩余，由于项目制顶层设计本身的制度缺陷，如地方配套资金，地方和基层政府往往因自身财力有限而多报项目预算，让上级多批项目资金来弥补地方配套资金的不足；由于财政预算口径的不完善，可先做小额预算通过审批，再以其他理由（如材料价格上涨、设计等级过低、抗震升级等）申请追加预算获得更多的资金来弥补地方财力的不足；由于项目资金“”专款专项管理不适合地方事务综合性的特点，在行政体制作用下，地方或基层政府通常将一个工程包装成不同的项目向上争取项目资金，以解决地方配“一套、建设成本增高（如物价上涨）等问题，因此，出现大项目套小项目，项”目生多项目的现象来获得项目资金，。最后项目可以实现地方和基层政府的施政意图“”一，由于上级将项目发包后，并不能控到底，只要地方和基层政府交“”待清楚是专款专用就行，至于钱用到哪里，怎么用，往往要结合当时的竞争“”情况和项目规划意图来解包，这给地方和基层政府在不同部门周旋项目资金“”提供了机会，。地方和基层政府不断向上级部门抓包获得项目再结合自身发“”“”“”展意图重新进行打包，可以有效解决地方配套、做出更大的政绩来，“”“”一是地方和基层政府处理块块与条条关系的种制度创新。项目资金为地方和基层政府树立了良好的口碑，解决了当地公共服务的严重不足和矛盾，也给干部提供了晋升的筹码。自目标责任制考核的结果直接与经济，，①这种压力主要来（票子）利益和政治（帽子）前途挂钩因此下级无论如何都要想方设法完成或超额完成目标贵任制所规定的丄作任务。②这里的“”与折晓叶在研究屮所说的村庄的“抓包”抓包有类似之处，只不过是ｕ的＋同要了。一③渠敬东项：，，１２。，目制种新的国家治理体制Ｊ屮Ｗ社会科学２０年第５期［］④ＱＪ区人Ｋ政府在《农村饮水安全工程建设和管理实施办法》（Ｊ区（２０丨０）３９８号文件Ｑ政府）中明确规定，通过饮水解困、扶贫、以工代赈等资金渠道安排解决农村饮水安全资金，如ＬＥ镇的农村饮水安全工程设计总投资为６７２万元，其中农村饮水安全资金２３０万元、集镇饮水资金１００万元、小型农村水利资金２１０万元、以工代赈资金２０万元。３０ 第四章项目的产生：项目在政府内部的运作分析综上所述，不管是自上而下的发包与解包逻辑，还是自下而上的打捆与抓包逻辑，并不是中央与地方之间或上下级政府之间进行讨价还价的权利博弈，而是通过项目制的运作来改变我们国家的财政收入支出结构，以此调动中央和地方两“”个积极性，让整个社会活起来。项目在政府内部的实际运作过程中，不管是自上而下的控制逻辑，还是自下而上的反控制逻辑，本身都带有很强的隐蔽性，这种明争暗斗的实质在于寻求中央与地方二次财权分配的再平衡。在再平衡的过“”，程中，国家为了统筹区域发展将多余的财政资金通过项目放到最需要的地方去，而地方为了获得更多的自主发展空间，通过争取项目将更多的财政资金投入到地方来，，中央与地方之间通过项目发包、打捆、抓包、解包的连续运作使中央连续不断地将项目下达到地方，地方通过连续不断地向上申请形成新的项目，因此，我们不难看出，中央和地方围绕项目资金运作都表现出相当的积极一性，从某种意义上说，是种双赢的局面，，。那么在项目下达后作为项目关键？我们在下章进行专题分析环节的区县如何实现与乡村之间的互动呢。３１ 第五章项目的落地：项目从政府到村庄的运作分析第五章项目的落地：项目从政府到村庄的运作分析“前面己经述及，地方和基层政府为了争取更多的项目落地，纷纷对地方配”套、矛盾纠纷、群众自筹、专款专用等项目审批前置条件做出了承诺，但在项“”目包装时，由于层层打捆加入的目的和意图，需要在解包时进行分解，这往“”往与群众对项目的认知和期望存在较大差距，政府的好心不能被群众所理？解，如何将上级对项目的意图变为群众的意愿通过对前部分的分析，我们发现县级政府及部门对项目的运作过程起着关键性和决定性的作用，他们常常在上级、乡镇和村庄之间寻求平衡。这是因为我们国家的分权定格在县级，县级政府主要从事战术性管理，综合性强，独立性突出，处在中观和微观管理两个层面，是协调国家与社会关系的最好分水岭，所以，本部分我们主要从县级政府开始，运用国家一一社会关系理论来解析项目从政府到村庄的运作逻辑。一、基层干群的共同呼吁：项目落地共识的形成一２００６年，西南地区遭受百年遇的特大干旱，群众生产生活用水非常困难，最远的要到２５公里以外的地方取水，这引起了当时市区乡各级政府的高度“”重视，要求各级政府领导要亲自带队赶赴各区县四大家、乡镇街道调研旱情，各村社区向镇党委政府反映旱情情况，强烈要求政府帮助解。在此大背景下决永久性人畜生活用水及企业生产用水问题，艾坪居委会主任这样描述当时的情况：“一，天要接老百姓上百个电话当时情况（指旱情）确实非常严重，都是反”映吃水的问题，，我们也只好向镇政府反映没得办法。从这个谈话我们可以看出，广大群众不约而同地形成了请求解决永久性供水一旦形成，的共识，政府必须做出回应释放社会压力，避免矛盾激。某种共识化，维护社会稳定。为此，该镇党委政府迅速做出回应，决定向区政府及其相关，并由主要领导带队到区领导及其相关部门汇报情况部门打报告，请求解决全镇群众的生产生活用水问题，迅即。这引起了区政府及其相关职能部门的高度重视成立由区领导带队的调研小组。当了解到ＬＥ镇严重缺水，要到２５公里外的阿蓬江用车拖水，政府己补贴油钱近２０万元，煤矿、加工企业暂停生产，养殖场靠５０００政府补贴拖水维持，直接经济损失达多万元，群众强烈要求解决永久用水问题时，当即引起了调研组的高度重视，。要求该镇要多方积极查找水源解决长００６久之计。２年９月，由区水利局落实专人负贵，组建专门班子对水源进行实地踏看，当了解到３０公里外７００，认为解决、海拔１多米高的地方有永久水源时３３ 西南大学硕士学位论文ＬＥ镇饮水安全的时机已经成熟一般项目申请已经过期？这，但，项目从哪里来一，，区水利部门的位领导谈到了这个问题引起了我们的极大兴趣调研中，他说：“一ＬＥ没得办法，个是上级领导有要求，这个问题（指镇的饮水安全工一一程）必须想尽切办法解决，；另个确实是群众的饮水问题迫在眉睫。为此我们就批准了这个项目，参照以往的标准２３０，，下达了万元的补助资金但当年的项目已经全部下达，不可能收回来，我们就只有利用项目的调配权，统筹使用现，二，有的项目资金，把项目的建设先运转起来再把它纳入第年的盘子待次年项还”目下来时，我们优先解决这个项目，把借用的其他项目的资金回去。由上可见，，区县政府及其部门掌控着项目申报及审批下达的调配权项目的最终落地是由区县级政府及其部门决定的，县级政府及其部门在项目运作的过程中具有举足轻重的作用，。县、乡、村三级项目共识的形成是项目最终得以落实的关键所在，但这还是项目在政府内部科层体系之下的共识。二、农村饮水安全协会：项目进村的实践载体？对组织的思考是由对官僚主义现象的提问开始的。ＬＥ镇由于天时、地利、２００６ＬＥ人和，项目申请于年１１月就得到了批准，至此，拉开了镇农村饮水安ＬＥＬＸ全工程的帷幕。原镇农业服务中心主任Ｊ告诉我：“区水利局长是我们镇的人，给予了我们很多特别关照，加之，市水利局长又是常务副区长升任的，，，自然会给我区很多关照真是天时、地利、人和不”然，怎么这么快就解决了嘛。“”ＬＥ镇为把农村饮水安全工程这件好事办好，避免政府的好心被老百姓“”“”不理解，试图打破以往政府统包统揽和先建设、后管理的常规，积极探一寻新路，调动广大群众工作积极性，尝试先建立种新的机制，让群众自己解决自己的问题。ＬＥ镇分管基础设施建设的领导ＬＦＪ说：“当时只是想如何尽快破题的问题一，是不是建立个真正意义上的群众组织，，来解决群众自身实实际际的问题。至于是什么机制根本没有想好，但这个一机制至少要包含三个方面，二，个是要在群众中能够说话是要能与党委政府和村组干部保持良好沟通一，三是必须公道正派，受群众拥护。后来，我们把这想法告诉了区水利局‘，得到了他们的高度赞同和支持，他们说，就叫饮水安全协’，正好市里和区里面都有饮水安全协会会吧，有什么事情将来有个找头，我们”采信了他们的意见。？拉法耶著。①，组织社会学［Ｍ］，安延译，北京：社会科学文献出版社２０００年版第４页［法］克罗戴特，，３４ 第五章项目的落地：项目从政府到村庄的运作分析“在区水利局的大力支持和指导下，ＬＥ镇的饮水安全工程项目将按照先建”机制、再建工程、协会管理、有偿供水、政府监督、整乡推进的原则进行建设一和管理，为此，党委政府通过召开班子会，、职工会和村组干部会广泛宣传这一想法和上级项目资金争取落实情况，把各级干部和职工的思想统到建农村饮水安全协会的决策上来。一ＬＥ镇之所以想找到条解决政府和群众都满意的项目实施途径，是因为基层政府处于行政层级的末端，自上而下的所有事情都得在这里婉转。就项目建设一而言，不管是国家部门还是地方政府的项目建设，都必须经过这层级，要么协，。助完成要么自行完成上级项目的在群众中的实施从这里我们不难理解，基层一？政府在项目实施过程中处于两难的境地，方面要摆平直接上级甚至是更上级一政府对项目实施情况的验收检查，另方面要摆平群众之间、群众与政府的关系，让项目顺利实施。基层政府之所以要摆平这两难的状况，主要来自行政层级，管理的压力，。众所周知我国实行党管干部原则下级党委、政府的人事任命特别是主要领导职务的任命都是由上级组织决定的。如果项目的实施造成群众不满意上访，接受上级检查或代表上级检查不过关，会影响基层政府在上级党委、政，也会影响个人的仕途发展府和群众中的形象，甚至会对基层政府干部特别是领导干部做出组织调整，，。为此唯有实事求是的把项目建成人民满意工程才是基层政府的根本出路。一，群众心里没底，党委饮水安全协会怎么建、政府主导的上级和群众也不一定满意。对此，区水利局提出了个两全齐美的办法：由ＬＥ镇党委、政府先行对饮水安全协会的组织架构、职能职责、日常管理、办公人员及经费来源等形成一个意见，报区饮水安全协会初步审查同意后交由群众讨论，再依据群众讨论情一况进行修订完善，最终报区饮水安全协会审查批准。这想法得到了区、乡、村一的致认可。这里一，我们简要分析下，区水利局的方案为什么会得到区、乡、村三级组一织的致同意？这里，很有必要进行厘清。从区级层面来讲，方案解决了大包大“一”揽和竿子插到底的问题，将诸多做不好但又必须做的工作交由基层组织和群众自己处理，有利于提高他们的参与热情。我们走访的水利局负责人在谈到该饮水工程时说：“我们那样做不但没有架空乡镇，还调动了村委会参与项目建设的热情，群一一众的积极性也高，这是村民自治和事议在饮水工程项目建设上的成功实践，一再说，镇里面也不是不管了，他们还得组织人手来配合我们起下去实地调查测“”“”①关于摆平的相关探讨一一，参见应星，大河移民上访的故事从讨个说法到摆平理顺，：［Ｍ］北京二联书，２００。店１年版３５ 西南大学硕士学位论文”量等才行，光凭我们还是不够的。可见，将乡村两级组织拉进来参与工程的建设管理，尊重了乡村两级的地位，避免了过去乡村组织在项目建设中的集体失语现象，可以有效化解矛盾纠纷和组织群众进行项目建设，解决了区级层面不能做也做不好的情况。，我们访谈的ＬＥ在乡村层面镇分管领导是这样看待这个问题的：“水利局不像有些部门，不把我们当人看，让我们参与项目建设，是瞧得起我们，再说了，区里面那些部门，哪个比乡村干部更为了解基层的情况，前期我们不参与进来，到后来问题来了你才叫我们去解决，我们情况都不清楚，你说怎么解决嘛，，还有，到时候验收又要我们签字我们情况都不清楚，你说啷个签嘛一这里，乡村对原来其他项目的实施表现出了种无奈的结局，乡村组织的集一，，这种无奈似乎又是体失语，造成了上下级间的不协调但从某种意义上讲件好事，没有权力意味着也没有责任，没有责任就意味着没有压力。ＬＥ镇按照区水利局的方案对饮水安全协会的运行模式进行了设计。即全镇成立饮水安全协会，由会员代表民主选举产生协会理事、会长、副会长、秘书，长、会计、出纳等组织领导机构隶属于区饮水安全协会；各供区成立饮水安全一分会，纳入镇饮水安全协会统管理，由群众民主选举各分会会长、管水员、监督员、会计、出纳等具体工作人员及镇饮水安全协会会员代表；协会具体工作５％人员工资报酬在供区收取的水费当中提取，人平按水费的，其中，专职管水２０％员按总水费的，在水费没有收取之前，不计报酬进行提取。一这制度参照行政科层管理体系设计，但在运行上超越了科层体系的局限，区协会、乡协会和各供水分会之间不存在行政科层体系意义上的领导与被领导关一系，而是种帮助与被帮助、指导与被指导的关系，但有时又带有行政科层体系的色彩，将管理寓于群众自治之中，这恰恰迎合了服务型政府建设的理念，得到了区政府和水利部门的高度肯定。一一，？２００７７月２４３１，由镇政府领导带队那么群众是否同意呢年日日，一落实专门工作人员和村组干部参加，分组召幵群众会，广泛宣传这惠民政策，讨论决定饮水安全协会的组建方案，看群众有什么看法。会上，大家讨论激励，主要焦点集中在要保证有水吃和具体工作人员的报酬上。例如响水洞供区ＺＱＳ说：“不把管水协会成员选好，那么要像原来那样群众能够吃上三天半的水，管不长远，选好后那协会要发挥好它的作用，。成员工资也应该适当在水费中提点：①在访谈中，原饮水安全协会会长ＹＧＸ讲为保证选出的人员得到群众的认同，必须经三分之二以上的群众无记名进行投票选举，票数须过半方为通过。３６ 第五章项目的落地：项目从政府到村庄的运作分析建议除管水员外的其它成员按５％在水费中提取，因为管水员今后涉及收费和今”后的维修，同意按２０％提取。出乎意料的是，这个方案得到了广大群众的高度认同。这个方案之所以得到一广大群众的高度认同，个人认为有四方面的原因：是群众生产生活长期无水，渴望解决饮水工程的心情迫切，该工程满足了群众的心理预期；二是原来兴建的很多基础设施建设，由于后续管理不善，其作用难以发挥，广大群众深恶痛疾，“”，，拿群众的话说，只要得水吃卿个都可以这个方案迎合了群众心理；三是协会具体工作人员都是自己无记名投票、现场唱票选出的，在群众中属德高望重的人员，群众信得过；四是报酬提取比例较为合理，广大群众能够承受。２００７年８月７日，区乡村都认为成立饮水安全协会的时机成熟了，筹备召１１开会员代表大会，民主选举产生了选举产生了协会理事名，会长、副会长、秘书长、会计、出纳等协会骨干成员５名，讨论了并通过协会章程，明确了协会的主要职责，建立了财务管理、换届选举、有偿使用等管理机制。各供区顺利成立了饮水安全分会，选出分会长１３名，副会长１３名，会计１３名，出纳１３名，管水负责人１４名，监督人员１４名，镇饮水安全协会会员代表４０名，确立了各供区饮水安全分会的主要职责为参与工程建设和管理，ＬＥ。至此镇的饮水安全—工程建设管理组织结构正式形成（见图５１）。‘，ＩＦＭｔ：Ｉｉ水仪办１￣１．—ｆＵ＇ｆｍｉ１ｉ＇．ｉ！ｌ，１Ｉｃ．ｍＶｉＫ：ｔ．Ｃ；Ｈ＇＾，…ｊｉ？ｉｆｒｆｒｒｉ＾ｉ；ｉ■：；—上ｊｉｉｉｍｖ‘’＇■火？／丨＂．１ｔ使荷松ｉＶ］丨自ｙ１ｊｊ？Ｉ；Ｊ片，／／．？況ｍ二水ｍｊ－石ｉＩ＂休ｍｒ．；ｔ＿：；＇分ｆ＾分分分分－分、：々－４＾会兵Ｉ丨＾＼—．５—图１ＬＥ镇饮水安全协会组织构架示意图“”三、协会利益与国家利益之争：面对群众诉求时的变通这部分，试图从协会与政府层面来阐述协会在集体边缘所呈现出来的利益互动制衡实践逻辑。２００７年７月，ＬＥ镇农村饮水安全工程初步设计方案由市水利电力建筑勘测设计院ＱＪ区设计事务所完成，方案根据便于供水系统管理、人口分布情况等原Ｉ（贝Ｊ，将全镇划分为１３个受益小区详见附录）；修建取水建筑物（挡水坝）三３７ 西南大学硕士学位论文？处主水池２口，３７口，２９１７，供区分水池占用土地亩，其中主水池占地亩１２１３０．１，７．９，分水池占地亩；铺设管道公里，其中水源点至主水池公里，至各供区中心院落１２２．２公里；总投资６７２万元，其中，主水池建设投资约３００万元，水源点至主水池管道建设投资约３０万元。从初步设计方案可以看２３０出，上级项目补助资金严重不足（只有万元）。到底还要建不建？如果要建，怎么建？钱从哪里来？这些问题摆在了大家面前。很显然，上级补助资金己经下拨，不建是不可能的。怎么建？区、乡、村三一级经过共同商量，根据实际情况提出了两套建设方案供群众选择。是用有限的钱办有限的事，即：政府只负责主水池和主管道建设，各供区自行集资到主水池接支管道到中心供水点，再由受益群众自己出资到中心供水点接水入户。二是集Ｓ中力量办大事：，，卩积极争取上级财政等其他部门支持将其他惠民资金进行整合，全镇进行通盘考虑，将各供区支管道送至中心供水点，再由受益群众自己出一资到中心供水点接水入户。方案出，引起了广大群众的广泛热议。一（）主水池位置及主管道范围之争：政府让出更多利益惠及于民２００７年８月１２日，ＬＥ镇召开各供水分会会长工作会，对工程初步设计方案？和政府的建设方案进行广泛讨论。讨论主要集中了三种观点：一一种观点认为：按照工程初步设计方案和政府提出的方案执行，但这种观点只有尖山子主水池所在地的坪上供区分会和集镇水厂所在地的集镇供区同意，其余１１个供区分会都不同程度的反对，理由是各分水池离主水池的远近不同，一，。受益群众的集资不样，同样是国家投资群众不能公平享受离主水池最远的四方石分会会长ＬＨＳ在会上说：“一如果政府硬要按第种说法搞，那也不是不可以，那你就把主水池修到我”四方石去，占地和挖管道的钱我负责。一二，另种观点认为：按照工程初步设计方案和镇政府提出的方案执行即政③１０００府将各供区支管道纳入政府主管道进行统筹建设，，但人平集资近元受益群众承受不了。坪上供水分会会长ＷＺＡ在发言中说：“，１、？如果你是群众户花个七八千块钱吃水，你干不第三种观点认为：仍然按照工程初步设计方案和政府提出的方案二执行，但一一个在建在集镇容量①按照设计方案，：２口减压池，，３０００立方米另个建在尖山子，容量１００００立方米。②参见当时会议记录。③关于资金筹集的问题，将在后面设专题进行讨论，这里的人平集资１０００元，是除了国家项目补助３３０万，元和整合其他项目资金２３０万元后，尚差资金缺口的人平集资。丨１２万元不包括受益群众的投工投劳“ＺＡ一④在我们对Ｗ的访谈中１５，他给我们算了笔帐：按我们现实的户平人口状况，户平均个人，按人平１０００块钱集资，要５０００块，这还不包括占地补偿、管道开挖、二次搬运等投工投劳折资的费用，再加一”两千块、八千块。上入户管安装，远的要，总共加起来要七３８ 第五章项目的落地：项目从政府到村庄的运作分析一对尚差的４４２万元资金，请政府出面解决部分，再动员各煤矿企业出资，实在一不行，，捐资点，以减少群众的负担再向在外工作的同志发出倡议。官母岩分会会长ＣＸＡ发言说：“我们镇之所心没得水吃，地质原因不是主要的，主要还是煤厂挖煤把地下水挖漏了，），，他把水挖漏了就应该由他负责任，但政府也脱不了干系（责任？你不准它做，他敢做不既然你准它做了，现在你要督促他把这个钱拿出来，要”不，政府自己出钱也可以，我们老百姓是大大的欢迎。在这三种观点中，第三种观点又占了大多数，但政府哪来那么多钱投入这个，饮水工程，对企业也只是动员并没有强制手段。区、乡、村三级经过商议，认为群众说得也有道理，但现行的财政体制，除了项目资金外，区、乡、村三级都没有这个资金来源，但项目资金又必须专款专用，怎么办？最终还得从项目资金中打主意，区水利局同意再解决集镇供水资金１００万元，使国家补助达到了３３０一万元。这里，国家社会关系理论可以很好地解释这个问题，第三种观点之所以一得到致认可，政府也愿意妥协再解决１００万元项目资金，主要是政府倾向于把，让出更多利益惠及于民其他惠民资金整合用于农村饮水安全工程建设。从政府的角度讲，集镇供水资金也是国家投资，用于解决农村饮水安全工程，有打政策“”擦边球之嫌，但规划设计也将集镇供水包含其中，将两种资金进行打捆，统，上级检查也过得去筹用于农村饮水工程建设，至关重要的是解决了广大群众的矛盾，目的有利于维护辖区社会稳定，。从供水协会的角度讲多为民争利是忠实于群众的具体体现，不管建设资金从什么地方出，那是政府的问题，与普通群众，其目的是让群众少负担甚至是不负担无关。至此，主水池位置及主管道范围之一争虽未尘埃落定，但至少形成了种共识，：主水池位置按设计方案确定并将各供区支管道纳入主管道建设范围。（二）钱从哪里来：政府与企业共同担当一是政府改变国家专项惠民资金用途用于工程建设。按照初步设计方案，工程总投资为６７２万元，除国家补助的项目资金３３０万元以外，尚差资金３４２万①元？２００７８２，。钱从哪里来在年月１日的各供水分会会长工作会上镇饮水协会会长ＹＧＸ提出了自己的看法：“一２一我晓得政府有两笔资金，笔是小型农田水利资金，有１０万，另笔是以工代赈资金，有２０万，但都属于专项资金，政府不敢动用。如果能够说服上”级，把这两笔钱拿出来，可使国家补助投资达到５６０万元。这个提议立即引起了参会同志的共鸣，各供水分会联名要求镇政府向上级部①参见当时会议记录。３９ 西南大学硕士学位论文门争取，把２３０万元专项资金打捆用于农村饮水安全工程建设。这个要求引起了ＬＥ镇党委、政府的高度重视，迅速派出专人到区相关部门衔接。衔接的结果是失望而归。ＬＥ镇原镇长ＧＤＣ说：“，，群众有要求可以理解我们在衔接的过程中相关部门表示，叫我们多做群众工作，或者可以从其他渠道争取资金解决，这专项资金可不能改变用途，到”时候是要进行专项审计的。一这结果群众并不买帐２００７８１６日区长信箱反映。年月，村民刘亮直接向，２３０万元资金用于饮水安全工程建设，情况要求把这，如果不行请求区政府另①。行安排资金解决，否则，群众将到区政府请愿这引起了当时区政府的高度重２００７８１８ＬＥ２１０视，区政府回复：同意。年月日镇将万元小型农田水利资金和２０万元以工代＿资金用于农村饮水安全工程建设。区政府同意改变项目资金用途一工程属基本的民生工程，分析起来有三方面的原因：是该项，是政府优先考虑的投资项目，如果不同意群众诉求，势必引起强烈的社会反映；二是政府无“”钱可投，威胁，害怕群众到市政府信访迫于群众，同意改变资金用途，有利于维护社会稳定；三是两个项目都属于农村基本民生投资建设项目，虽然改变了，，资金用途但本质并没有改变，以好向上级交待。至此使农村饮水安全工程的资金达到了５６０万元。从项目制自身运作的逻辑来看，区县政府及其部门掌握着项目资金的决定一权，从上述案例我们可以看出个很有意思的问题，区县政府将各乡镇的项目进“”“”行打捆后向上申报，在对已审批项目解包的过程中，并不是机械地把各“”“”一一个项目分解完事，而是将解包的各个项目进行再打捆，集中统用于。个地方或项目的示范点建设，这又与折晓叶等对项目制的研宄成果相吻合二是争取企业尽可能担当社会责任，。前面我们分析了政府通过改变资金用途解决了２３０万元其他惠民项目资金用于饮水安全工程建设，但整个工程仍差资金１１２万元，按照２００７年８月１２日各供水分会讨论的意见，动员各煤矿企业捐助。虽然大多煤矿企业己认识到由于挖煤的原因，造成地下水位下沉，地表水消一失，但认为不是自己家的责任，况且责任也不好分摊。槽田煤矿董事长ＬＺＫ说：“一我那煤矿的矿井方向是朝着湖北的，在我们境内只是很少部分，你说是一，怎么可能嘛。况且，家我把水挖漏了煤矿又不止我。政府差钱，要我捐点钱”就直说嘛，不要说群众不得水吃是我把水挖漏了。通过动员，效果并不理想，８家煤矿企业意向捐助５０万元，但仍有６２万元①当时向群众向区长信箱反映情况的原始记录并没看见，只是凭ＬＥ镇对村民刘亮致区长信箱２００７５０７２号［］的相关问题进行函复的情况推论得出。４０ 第五章项目的落地：项目从政府到村庄的运作分析资金没有着落，ＬＥ。于是政府就发出倡议（倡议书见附录）向煤矿企业和镇在外工作同志捐款，ＬＥ，。为了确保捐款效果镇请来专业的演出团队为募捐助阵在主持人的深情动员和现场浓烈的氛围下，当天就收到捐款１４１．６６万元，实际到０６６６５３６９１２７６（位资金１．万元。其中单位捐款．万元，家企业捐款．１５万元两？家煤矿企业未兑现３５万元），个人１１．８２万元。到此，主水池建设及主管道安装资金基本筹集到位。这里一，我们有必要对现场演出募捐进行简要分析。在同个场景中，个体特“”别是成功人士有爱面子的心理，通过主持人对捐款者和捐款数额的公布，让“”一爱面子的成功人士纷纷慷慨解囊。另方面，抓住企业需要借助政府宣传自一己的心理，通过这活动纷纷宣传企业，增强企业在广大群众中的美誉度，让他们乐意捐款。（三）建设主体的确定：政府协会群众联动通过前面的分析，项目建设资金己全面筹措到位，规划建设方案己经就绪，，只差建设了，问题又出，？？还是群众万事俱备。由谁来建设呢来了政府协会“”？一这个问题也是争论的焦点，自建。站在项目发包方国家部委的视角那就是要求地方或基层政府对国家投入的资金必须实行严格的招投标程序，其他的问８０％题则不会过多的关心，国以上，且投资金额。从基层政府的角度看家投资占巨大，要代表国家履行出资人职责，理应由政府招投标进行建设，但问题是建设过程中的矛盾纠纷谁来调解，怎么保证企业和群众投入的资金落实到建设工程中去，这是政府很难解决的问题，很可能在工程实施过程中出现障碍，甚至停工，建设不了，由于协会成员都是从群众中选举产生。站在饮水安全协会的角度看的，数量庞大，虽然可以解决建设过程中的矛盾纠纷，但对施工质量和资金使用，，很可能导致工程流产，监管缺乏专业化水准难于到位。从群众自身的角度看一虽然没有矛盾纠纷，，不找政府扯皮，但相互之间难于协调意见难以达成致，一大家都想来插手，更没有专业水准，根本实施不了。区、乡、村政府综合考虑一四方面的因素和工程规划，制订了个照顾各方利益的方案，当时负责工程建设ＬＹ的水利交通站站长Ｊ说：“该项目出资的主体多元，有国家专项资金、企业募捐资金、干部职工和在外工作人员集资、也有群众自筹资金。当时大家对工程由谁来负责建设的问题争一，区乡村都各执，论非常大词最后是根据工程规划和所需资金情况，结合国家一‘一项目招投标相关规定，确定了个原则：谁投资、谁负责，分级招标、统施’一工，、，，对施工难度较的主水池、上下协同群众认可社会公认按照这原则①该数据根据《ＬＥ镇饮水安全工程捐款名册》整理而得。４１ 西南大学硕士学位论文和主管道由区水利行政主管部门按照招投标的要求，选定专业化队伍进行建设，同时接受群众监督，对表现差、群众满意度低的施工队伍，实行末位淘汰；对于分散于各供区的分水池‘，实行按审定方案实施、定包干补助投资、定工程建设’时限，，由乡镇饮水安全协会会同各供、定工程质量安全的办法实行先建后补区饮水安全分会组织当地专业技工施工，由；对各供区分水池到农户的工程各农户自行出资聘请专业人员施工。同时，由政府对农村饮水安全工程建设实行巡回”监理，对供水管材，、水处理设备实行集中招标采购保证设施设备质量。，主要是各方在国家的法律法规框架下这个方案之所以能够得到各方认可，结合了工程规划的具体实际。在后来的资料分析中，我们发现：区水利局补助项一目资金３３０万元与主水池、主管道预算的建设资金致，各分水池、分管道预算的建设资金都在１００万元以下（当地政府规定，１００万元以下的项目资金可以不一一进行招标），对于水利局来说，其投资严格遵循了项目资金使用的相关规定实行招标管理，至于其他资金包括其他部门主管的项目资金，则与自己没有太大的关系，虽然用于饮水工程项目达到了自己的目的，但到时审计起来自己也可以推卸责任，，。对于乡镇来说对各分水池进行邀标建设也符合国家项目资金招标一的规定，更重要的是给募捐单位和个人个很好的交待，但有规避政策之嫌。对于村级组织来说，全程参与工程建设，项目资金使用公幵，可以给群众满意的交一待，，。可以说政府、协会、群众联动的建设机制创造性地贯彻了上级的制度一实行严格的招投标，明确了政府在工程建设中的监管责任，也充分发挥了饮水安全协会的作用，更尊重了群众的主人翁意识。（四）产权旳归属：政府切实还权于民饮水安全工程建好后，政府按照事先确立的机制，主动将产权归属进行明晰，。对由农民集资、干部职工和在外工作人员捐助的饮水工程产权归各供区饮，由工程所在地饮水安全分会进行经营管理水安全分会所有。由社会资本自主投资修建的农村饮水安全工程，产权归投资业主所有，实行自主经营、自负盈亏。由国家补助修建的日供水能力小于３００吨的农村饮水安全工程，产权归乡镇饮水安全协会所有，由乡镇饮水安全协会分别商各供区饮水安全分会进行经营管理；日供水能力大于３００吨的农村饮水安全工程，由于其工程技术难度和管理成本较高大，产权归区饮水安全协会所有，由工程所在乡镇饮水安全协会负责经营管理，由区水利行政主管部门履行国有资产出资人职。由国家投资修建的集镇水厂，委托乡镇（街道）或股份制业主负责经营管理责。把产权明晰给各饮水安全协，由协会自行经营管理，会有利于增强群众的主人翁意识，把协会的事情当作自己的事情办，对后续管理和永续利用具有重要的推动作用。４２ 第五章项目的落地：项目从政府到村庄的运作分析四、施工企业的进入：政府、村庄、市场关系的重构对项目进行公开招标，是项目从政府进入村庄的实质性标志。在以县为主的公开招标背景下，通常由县级行业主管部门作为发包主体，通过公开招标的形式落实项目建设业主，再由中标的项目建设业主具体负责承建，当然，中标项目建设业主也可能将项目再次进行转包或分包，最后由具体的施工队伍进行建设。不管是项目中标建设业主还是具体的施工队伍，终极目的都是追求利润的最大化，显然，他们会对整个项目的投资成本包括隐性成本进行测算，估算最终的收益及一一收益率，。这里关于项目的成本效益分析已经超出了本研宄的范围，故在此不作讨论（市场）的关系。。以下仅从隐性成本的角度来解析政府、村庄与业主一在本研究中，建设业主的隐性成本主要涉及到三个主体，个是项目发包的区水利部门；其次是项目施工所属的乡镇；最后是作为项目受益主体的村庄。首先，县级管理部门借由项目发包带来的寻租行为。设租寻租不仅仅在政府内部上下级之间进行，作为市场主体的项目建设业主也被裹挟其中。项目建设业主是如何被裹挟进去，他们又遵循怎样的运作逻辑？这与项目的内幕信息、招标一公开程度以及项目的发包机制和数量等都密切相关。方面，在我国国家主导的社会主义市场经济体制下，公益事业巨大的欠帐与有限的财政资金之间的矛盾，，稀缺必然带来激烈的市场竞争造就项目在市场上的稀缺地位。各承建企业为了获得项目的承建权，必然会想方设法动用各种手段包括动用违法违规的手段来竞一建，虽然政府投资项目都通过公共资源。另方面是现有的项目招标机制不健全一交易平台进行统招投标，但项目发包部门具有决定性作用，极有可能在项目招标中寻租，很可能被竞标企业通过广撒网的办法买；评标专家都是从区内抽的通，即使这个项目该专家不参与评审，很可能在其他项目上参与评审，所以对竞“”标企业来说，这种投资是值得的；还有就是我们的招投标办法自身的缺陷，据了解，该区对于政府投资１００万以上的项目才必须要求招标，１００万以下的项目政府鼓励招标，，可通过邀标但也可以不招、议标和竞争性谈判等方式落实建①设业主，这又为项目主管部门提供了寻租空间。项目业主千方百计将每个项目的投资金额确定在１００万以下，或者通过分段分项实施的办法，将项目投资明确１００，在万元以下作为市场主体的竞建企业见缝插针，充分利用各种人脉和手段将项目建设权囊括到自己手中，项目隐性成本由此产生。其次，项目隐性成本的产生与乡镇也存在关联。虽然乡镇不参与项目的招投①按照该市城乡饮水安全项目建设管理实施细则的规定：口对日供水规模１０００立方米或供水人１００００人以，采用公开招标优选专业化施工队伍上的集中供水工程；对供水人口１００００人以下规模较小的供水工程需：４＜要专业队伍实施的，，可Ｘ取打捆招标的方式选择具备相应资质的施工单位：对需要专业队伍承担由村、社组织农民投丁投劳为主，闻家实行补助的，可以不招标。４３ 西南大学硕士学位论文“”标，但由于我国政府的属地管理责任，对项目施工中的民工工资、安全监，因此管，乡镇也存在寻租的空间，如通、质量监督、矛盾协调等都会参与进去过打招呼等方式，要求自己的亲人或朋友承包部分工程、以高的价格承包工程、机具参与工程项目建设等。承建企业为了工程建设顺利推进，认识到与乡镇政府搞好关系的重要性，因此，不得不满足乡镇政府关键人员的要求，项目的隐性成本不得不增加。最后，项目隐性成本还广泛存在于村庄当中。项目中标建设业主或具体的施工队伍在进村进行项目具体施工的过程中，由于生活方式、利益等原因必然会与村民之间产生不和谐，如青苗补偿、临时占地、房屋损失等都会导致冲突出现。为了避免冲突影响工程进度，，增加建设成本在节约成本也是赢利的逻辑下，建设业主和施工队伍往往在村委千部和精英分子身上做文章，通过各种小恩小惠，如请他们吃饭一、起娱乐、让他们做点小工程等方式，让他们来协调与村民有关的矛盾，使项目的隐性成本继续增加。在项目隐性成本的逻辑下，以盈利为目的的项目建设业主，必然会通过偷工减料、以次冲好等各种方式压缩显性成本来维护自己的利益。显性成本的投入不足必然会导致工程的质量问题，但在区、乡、村都寻租的情况下，最后不得不违心通过工程的验收。由于工程质量有问题，群众意见大，纷纷要求政府追究承建业主和村委会的责任“工程质量验收，，但在寻租的背景下往往通过专业部门的”“”合格、我们没办法来敷衍，群众在无奈之下重塑了政府、业主（市场）和村、庄的形象，使政府、业主（市场）村庄和群众的关系被重构。４４ 第六章利益的博弃：项目在村庄内部的运作分析第六章利益的博奔：项目在村庄内部的运作分析前面已经指出，饮水安全协会通过据理力争，让公共利益和社会资金进入村一庄内部。实际上，协会成员基于某准则形成的利益进入村庄内部时，心里就非常清晰地勾画出该利益在村庄内部的分配格局，在当前各自为政的村庄组织结构一一下，这格局往往会被新的主张和诉求打破，但又会在下轮的互动制衡中建立起新的分配格局。“”一、供水分会利益之争：面对共同利益时的妥协，工程建设资金已经筹集到位？如前所述。这些资金如何落实到项目上去拉“”法耶认为，经过集体讨论产生的规定被认为是正确的，于是，ＬＥ镇党委政府还是决定由党委、政府领导带队，以饮水安全协会成员为主，政府、村居委千部参与，分供区召开群众会，让他们自己进行集体讨论。―（）对工程占地的补偿：集体利益不能只由部分群众埋单按国家对农村饮水安全工程建设的管理规定，工程占地、青苗补偿等由村级集体组织协调解决。在本项目中，受益小区的划分本着就近的原则，打破了村级集体组织的界限。土地承包经营权是严格按照村级集体组织成员进行分配的，换一，句话说，不同的村级集体组织群众承包经营土地的面积是不样的，如何协调一好工程占地问题，则是个全新的课题。按照设计方案，全镇建主水池２口，供区分水池３７口，其中，尖山子水厂１３３２占地亩，涉及１户，个别农户达亩之多，集镇水厂占地４亩，各分水池占２３０地１亩，裸露主管道占地约１亩，总共占地亩，涉及５２户。在８月１２日的会议上，大家进行了激励的讨论。坪上供水分会会长ＷＺＡ说：“因尖山子水厂占地面积较多，涉及１３户１５亩，个别农户达２亩之多，不”可能为了全镇群众利益来牺牲这１３户的利益，应当适当给予别个补助。集镇供水分会会长ＨＪＦ说：“口一集镇水厂供水人有半以上是外来人口，同时还要供应李家堡、会胜坝、白泥塘，光叫我沙子场居委来承担，群众是不会干的，我也做不了这个工”作。？Ｍ①法克罗戴特拉法耶著，组织社会学，安延译，北京：社会科学文献出版社，２０００年版，第１５［］［］页。４５ 西南大学硕士学位论文其他１１个分会的人员也纷纷表示，因供区打破了村级集体组织的界线，对一水池，镇饮水安全协会提出将全镇当作、管道等占地不好协调。为此个集体来一看待，对主水池、分水池及裸露主管道占地统进行补偿，费用由受益群众共同分担。２００７８２０日一２６在年月日各供区的群众上，镇饮水安全协会提出以镇单＾位和５０００元／亩标准对占地和青苗进行补偿。这个方案得到了８５％的群众的认可，但仍有１５％的群众不同意，特别是被占地农户的意见更大，要求按照区政府６５号文件政策给予补偿，坪上群众ＹＸＮ说：“当时他们（指镇政府工作人员和村干部，笔者注）上门找我，叫我支持全镇饮水工程建设，说按照国家农村饮水安全工程建设规定，土地不给任何补偿，，这是国家投资项目，，，我想不可能没得补偿当时坚决不同意，所以。后来我６５５０００找到了号文件，他们又说按元／亩给予补偿，还找很多人给我做工作，不是自吹，书记、镇长都来的，我硬是气大，要求严格按照６５号文件精神执一一行。过了段时间后，他们又来找我做工作，我考虑在三，如果我户不干，要一招到全镇人民骂，大家恨我个人，你叫我在当地怎么为人？不答应也不行啊”。后通过一一家户做工作，被占地农户同意按５０００元／亩（含青苗补偿）给予补偿（见附录补偿协议），至此，工程占地在协会的推动下得到落实。一这里，下被占地农户与全镇农民的关系问题我们简要分析，按照国家对农村饮水安全工程项目用地的规定，工程项目占地由受益群众自己协调解决，明文规定国家不给予经济补偿，从国家的层面说，这个规定似乎非常合理，因为农村饮水安全工程项目是解决群众自己的问题，在自己内部很容易协商，毕竟这是群，众自己受益，。但从群众自身层面来看各种关系错综复杂有来自不同群众之间的利益关系的相互参合，也有来自群众外部的其他因素的渗透。从被占地农户的角色看，虽然国家明文规定不给予经济补偿，但仍规定了由受益群众自身协商解，，同时国家还规定有征地补偿标准决并没有说群众自己不搞经济补偿，理应由受益农户参照国家的征地补偿标准对被占地农户进行经济补偿。从其他受益群众的角色看，国家明文规定占地不搞经济补偿，坚决不同意对被占地农户进行经济补偿，可以通过调整土地、被占地农户自愿让出等办法解决项目占地问题。问题，调整谁的的关键就是怎么调整，调在什么地方，被占地户是否同意，等等，这①按照ＱＪ区政府《关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知》（Ｊ府发２００５６５号）规Ｑ［］定１２００），，ＬＥ镇的征地补偿安置费为３元（＋包括青苗等Ｊｔ他补偿考虑到农村饮水安全．Ｔ．程属自身受益的公益工程，，结合农村饮水安全工程对占地由受益群众自行调节的实际在充分考虑受益群众接受程度的基础上，自行做出给予被占地农户５０００元／市的补偿规定。②参见当时会议记录。当时全镇共有３７０７户，其屮全家外出７４９户际参加讨论的只有２２０户，其，实８中，不同意的有７５０户。４６ 第六章利益的博弈：项目在村庄内部的运作分析一，不具有可操作性些问题在现实中是很难落实的。因此，最科学的就是实行次性货币补偿的办法解决项？这要充分考虑被占地农目占地问题。按照什么标准呢一户和受益农户的意愿，也要遵照国家的相关规定，再取个中间值，让受益群众一大家相互妥协，最终解决问题ＬＥ，。镇正是采用这办法充分发挥饮水安全协会在群众中公道正派、有话语权的优势，推动项目占地问题的解决。一（二）以资代劳：不能让部分人检了便宜按照工程总的概算方案，除主体工程外，支管道开挖、回填、物资的二次搬’Ｉ’运等都必须由群众投工投劳。但现实的问题是，该镇大量劳动力外出，这部分一人无法投工投劳。如果在家的人投工投劳，另部分人不劳而获，这显然不公一平，投工投劳的人显然不干。另方面，由于工程量太大，各供水分会之间无法ＬＥＣ准确分配劳动量，投工投劳无法组织。为此，镇饮水协会按照市政府筹资一筹劳管理办法（Ｃ市府办发２００３４１，提出以镇为单位统［］１号）核算的以资代劳②，群众自筹资金５５元／人，方案。经测算。对自筹资金实行专项管理工程结束后结算，并在群众中进行公示。８２０一２６在月日日召开的各供区群众会上，对此方案进行了广泛的讨论，③④得到了８５％的认可。１５％的群众依然不同意，归结起来主要有四方面的原因：一ＹＳＸ是居住分散，群众吃不上水。说：“我那几户吊散，我到中心点接要１公里多，到我家那么远，最少还要”１０００多块。二是不愿以资代劳，但愿投工投劳。ＡＣＦ说：“”出钱没得，要出气力可以。三是自家附近有水井，不愿意参与ＧＨ：。说“”我屋侧边就是水进，吃得好好的，暂时不参与这个。四是担心集资了不得水吃。ＣＣＤ说：“，？私人要安的这段管子要从别人的土地上过路，别人不干怎么办那投入””的钱不是泡汤了要像城市供水那样，政府安好后，群众自愿交钱吃水。针对群众提出的具体问题，ＬＥ镇饮水安全协会提出了解决办法：对吊散户吃水的问题，镇饮水协会可以给予适当的补助；对不愿以资代劳的群众，可以参９８００一①资料显示，５０００，。，该镇当年有劳动力人其中外出劳力达多人占该镇劳动力总量的半多②按照ＬＥ镇饮水安全协会的前期：！作情况汇报，人平集资５５元由以下部分构成：水池、裸露管道占地３０亩，占用费（含青苗补偿）按５０００元／亩补偿，需要资金万元：铺设管道公里，按１５１３０２０００元／公里的劳力计算，盖要资金２６万元减压立方米、调节池的二次搬运４，５元立方米计算，需要资金１４：０００按３／万元。三项井需资金５５万元，加上之前的违设资金缺口６万元，这样计算出来，人平集资５５元。考虑全镇外出人口较多，群众投工投劳不现实，就采取以资代毋的方式。③全家外出的，找其亲人电话通知，是否同意也要做出表态。④该原因根据２０日一２６０７年８月２０Ｕ《ＬＥ镇饮水安全协会ＸＸ供区会议记录表》整理而得。４７ 西南大学硕士学位论文与工程建设，自筹资金在以后的工资中抵扣；对不愿参与的农户，对协会章程进３行完善，如果以后要吃水，要按现行筹资标准的倍进行筹集．，并且还要征得受益群众２／３以上同意才行；对集了资不得水吃的群众，要求村委和协会做好协调，工作确实不得吃的可以退回自筹资金，但这些前提必须是同意人平自筹资金５５元。这些办法很快就打消了群众的顾虑，得到了不同意群众的基本认可，投工投劳筹资之争落下帷幕。（三）水价及管水员报酬的确定：管理成本应由受益群众共同分担工程建好后是否收水费？价格多少？管水员报酬如何确定？这些自然是受益８２０日一２６日召开的各供区群众会上群众最关心的问题，群众普遍赞同。在月要收取消费，正如四方石会员ＣＸＳ说：“水费不收也会造成供水系统夭折，像我们住得与水厂远的就喝不上水，因为不自觉的农户就可能用去搞灌田或者长期开起不关，还是必须收水费，才能发”挥长久的效益。至于价格的问题，镇饮水安全协会认为，为了减少管理成本，各供区分会不一一能各自为政，，应把各供区分会拿入镇协会统管理全镇实行个价，具体价格参考Ｃ市饮水安全协会指导价１．６元／吨。这个价格主要考虑了管理成本和受益，主要包括水资源费０．１０元０４００．７０群众的接受程度、折旧费．元、维修费元、管水人员工资０．３２元、水损耗量０．０８元。这样有利于增强各供区分会的工一一作积极性，也保证了从上到下联为个整体，全程参与工程建设和建成后的统①，形成相互监督、互相管理７０％管理。然而这个价格只得到了的群众同意。同意的群众认为，，自己长期没得水吃价格不是问题，关键是要长期有水吃。坪上ＬＷＸ供区说：“一一吨”只要长期得水吃，莫说收块六，就是收五块钱吨都可以。不同意的群众则认为，该工程属国家投资工程，水价应按运行成本价进行收取，１６：．元／吨过高，在１元／吨左右比较合适，集镇供水分会会员ＪＱＧ说“这个工程是国家搞的，为什么还要收水资源费和折旧费？我觉得这个不公”平，你要是不跟我安也可以，我也没得啥子意见，反正我是吃起的。‘“■一一＂面对这问题，镇饮水安全协会也给出了统解释，采取了谁积极、支”“”持谁和各个击破的办法，把矛盾交给了各供水分会和村，（居）委会叫他一口们按照统的径说服不同意群众。原镇饮水安全协会会长ＹＧＸ说：①参见当时会议记录。②具体解释为：对水费用途进行分摊的目的，主要是限制管水员报酬提取过高。，怕广人群众不答应承诺一对所收水费实行专户管理，除管水员报酬外。，其余全部ｆｌ于工程的维护费用，并定期进行公示先运行一段时间看，如果节余较多，可以考虑统调整价格。４８ 第六章利益的博弈：项目在村庄内部的运作分析“一这招还真管用，各供水分会为了早日吃上自来水，工作积极性高涨，纷纷做群众工作１１月，巳有１１个分会向镇饮水安全协会提交了申请，。截止当年，要求尽快实施工程建设承诺矛盾纠纷己经协调好。另外两个分会也反映基本协”调落实，正准备向镇饮水安全协会申请管道安装。这里我很好奇，供水分会和村（居）委是怎么做工作让不同意的群众最终同意了呢？在文章的后面将一并进行专题讨论。（四）对管理制度旳确定：充分尊重群众合理用水需求８２０一２６在月日日的群众会上，对协会会长工作职责，管理人员工作职，，责，水费收缴制度水费管理制度用水制度，水质监测制度等进行了讨论。除９０％用水制度外，其余制度得到了的群众赞同。对用水制度的焦点集中在每月用水量的限制规定上，ｇ卩：用户每月底度２吨，但最高不超过７吨，８吨以上按４一元／吨收取。种观点认为，农村用水不应该规定底度，用多少交多少，这样比较合理，如官母岩分会会员ＬＺＸ说：“农村用水不应该收底度，应根据实际用水量进行核定，用了多少吨水就交”多少钱。一另种观点认为，该项制度设计没有体现人性化，没有考虑群众现实需求，如松林分会会员ＦＷＣ说：“这个用水最高不超过７吨要看实际情况，平常这样规定不是不可以，但遇到特殊情况就不够用了，你比如说哪家有个红白喜事，这个度数是肯定不够用”一，下的镇上应该考虑。一还有种观点认为，该项制度没有考核农村产业发展，没有根据产业情况区别对待，如迹口田供区ＣＤＡ说：“一我家喂了５０几头猪，你个月规定７吨，我啷过够用嘛，像我这样的情”况全镇有好多家。针对这些意见，镇饮水安全协会充分尊重群众诉求，对用水制度进行了完一，，凡哪家有红白喜事等特殊用水善是对群众特殊用水实行申报制，要事前向，由管水员在事前对底度进行登记管水员申报，事完后，也要及时报告管水员，由管水员对用水量进行核实，按基本价格收取水费；二是对生猪等产业大户用水，按基本需求量核定，进行动态管理仍按基本价格收取水费；三是对工业用水按照４元一／吨收取。至此，用水制度之争告段落。二、供水分会内部利益之争：人情与强权的互动制衡４９ 西南大学硕士学位论文一（）中心供水点的确定：情感与权威软硬兼施主管道安到中心院落，主，用什么标准来确定中心院落户数管道如何走，是受益群众最关心的问题，因为从中心供水点到户的管道是群众自己出钱，离家越近，所出钱越少。松林供水分会会长ＺＳＨ说：“中心供水点的确定是最难的，大家都想往各人当门搬，后来没得办法，我们就召开群众开会，，，首先是划定中心院落在大家没得意见后再根据分水池需要的高度和群众公认的院落中心位置，用拉水平尺的办法确定中心供水点的位”，也还是有部分群众不理解。置，即便这样２／３，中心供水点的确定，不能简单地认为以上通过就了事因为他关系到人平５５元自筹资金的筹集问题，因此，几乎要做到１００％的群众同意才行。对于不？具体以曾家院子为例进行解剖同意的户怎么办。“”“”一是通过人情感化。对于产生于传统文化的人情、面子等观念，在中国现实的乡村社会中仍完整的保存。即便是在自身利益受到不公正待遇的时候，亦不难发现人情法则的作用。曾家院子共７７户２８０人，在２００７年８月２３日的群众会上，只有５４户同意中心供水点的位置，虽然达到了参会群众的２／３以上，２３，但仍有户不同意为此，供水分会和村委通过其熟人或者自己上门做工１作，请求大家相互理解，相互支持，最终有２户被感化，同意了中心供水点位置。反对者ＪＣＹ说－“考虑到大家一堆一块坐起，以后各人也可能有事要大家帮忙，这辈子总还”得在这个地方生活，总不能为吃个水把大家得罪了。二是通过强权威慑。在人情法则之外，乡村社会也还存在着强权的威慑。在一①本案例中，，，威慑来自两方面方面是来自当地混混在群众中放出的狠话另②一方面是来自村委干部在群众中不点名的权力威胁没有同意的２。户出于对“”“”天棒的忌惮和村主任权力的神圣，最终屈从。正是由于人情感化和强权威慑的软硬兼施，最终使中心供水点的位置得以确定。（二）筹资人数的确定：现实与理论的较量前面已经述及，人平自筹资金５５元，这是根据户籍人口数据测算的，这是一，口怎么算？成为群个理论数据，现实中情况则更为复杂。筹资人众会上的焦点议题。松林供水分会会员ＦＬ说：“”“”①混混ＺＱＳ，在群，是当地出了名的打架精英众中称为天棒，在８月Ｗ日的群众会后，他便在群“”。众中放话：你信不信，这回安水要是哪个真的不支持，老子弄死他＂这②村主任ＺＳＨ曾多次在群众中放话，回安水要是哪个和我对着干，那以后他有事找我签字，我明说不“得签。５０ 第六章利益的博弈：项目在村庄内部的运作分析“我那么女已经在重庆结婚喷，，虽然户口在屋头但她长期在重庆，按户头交钱”，我不得搞。８２０一２６在月日日的群众会上，类似的反映很多ＺＳＨ，松林供水分会会长说：“以我们曾家院子为例，口有五保户；，、特困户交不起钱的有户在屋头人到外头工作、结婚的；有户口没来，人来了的，如结新媳妇的，退休后回来居住的；还有全家外出收不起来的等等，；也有因违反计划生育没上户口的反正情况很”复杂。２８ＬＥ针对群众会上反映的情况，８月日，镇召开专门会议，收集各供水群“”？，并根据是否实际用水的原则确定了筹资人员的核定办法众反映的问题。具体筹资人数由各供水分会与村（居）干部按此原则进行统计，经公示受益群众无异议后方可确认。至此，筹资人数之争风平浪静。筹资人数之所以得到全体受一益群众的承认，最主要的是遵循了切从实际出发的用水原则，体现了公平公正，群众对此高度肯定。（三）筹资责任的转移：群众与煤矿的博弈在有煤矿供区的群众看来，当地缺水，主要原因是煤矿企业挖煤所致，应由煤矿企业负完全责任。在我们的访谈中，官母岩分会会长ＣＸＡ说：“很多群众给我反映，这次国家搞农村饮水安全工程建设项目，又让煤厂捡”了大便宜，纷纷要求让煤厂出点血，我们供水分会的自筹资金由煤厂来负责。最开始，各煤矿企业并没有引起重视，反到认为自己集资出了大头，不想再，这引起了居民的强烈反应２００７，给矿区居民出钱。年国庆节前夕官母岩分会１００余群众到槽田煤矿上访，要求煤炭企业解决群众自筹资金问题，随后，其他，从此拉开了群众与煤矿企业博弈的拉据战煤矿企业周围群众纷纷效仿。官母岩分会会员ＬＴＱ说：“一直都有水吃我们官母岩，自从坤老三（槽田煤矿企业负责人刘子坤的外号）挖煤后，好多老水井都略干啦，你说不是挖煤挖漏的又是那样嘛，我原来吃？水都不要钱，现在叫我出钱安水，你说煤厂不出钱哪个出钱更气大的是，我们找他”们，他们还不理我们，你说气不气人？上访事件引起了ＬＥ镇党委、政府的高度重视，为维护国节期间的安全稳①ＬＥ镇人民政府《关于饮水安全丁程资金筹集进户管安装管理的实施办法》规定：筹资人员严格以户为进行单位进行核定，，采用户口簿与常住人口相结合的办法户口簿上人口与常住人口不相符的，如广口簿上有，，己死亡。但己婚嫁，已迁出以及民政部门核定的五保广不计在当地派出所未上广口的常住本地人员）Ｕ（）Ｕ全（包括大人和儿宽，户迁出但常住本地的人员，现役军人义务兵，在校大屮专生，贫闲人部计入。５１ 西南大学硕士学位论文）（）定，指使各村（居委特别是出煤炭的村居委商量各供水分会，协调好煤炭企业与群众关系，确保国庆期间安全稳定，。客观的讲很多地下水渗漏确实与煤矿企业采煤有关，煤矿企业自己也认识到了这些问题，但企业大多是以牺牲环境一，为代价追求利润最大化为根本目的，从内心深处都不想负这个责。边是群众一，？要求煤矿企业出钱的诉求，另边是煤矿企业不答应怎么办村（居）委会和一供水分会在群众与企业之间来回协商做工作，最终大家妥协达成致意见。这一里，作为煤矿的，和平煤矿董事长ＳＨＰ道出了实情方为什么会让步：“考虑到以后煤的开采、运输还要从村头过路，所以是为了以后的方便让”步，但不可能全部由我来承担。＂”一通常，农民在政治上是无效的，群众方能够妥协，主要原因是期望的心理得到满足。官母岩分会ＣＸＡ说：“经我们与槽田煤矿协调，坤老三同意按人平２５元进行补贴，群众自己人”Ｔ平只交３０块。一一还有两个例外需要单独讨论下，个是分散农户距离中心院落较远，吃不上水，是否需要筹资的问题，，。按照筹资人员核定办法这部分人属筹资对象但，不可能参与筹资现实的问题是筹资了吃不上水。为此，镇饮水协会做出承诺，对这部分群众实行管材补贴。集镇供水分会会员ＺＸＧ说：“我屋坐得吊散，不能受益，当时我都不愿意，他们说只要我集了，我屋吃……水的管子他们认，只要我出劳力就行，后来，他们还是作数的另一个是特困户交不起钱的问题。在其他成员不愿多出钱的情况下，负责实“”施的精英们使出歪主意一一向政府伸手。由供水协会争取村委支持，动员特困对象自己向政府申请临时性困难补助，解决人平筹资款问题。松林供水分会ＺＢ说：“？他们当时叫我写个申请，说是向政府给我争取５００块困难补助，我就写”，他们又说要扣我２２０块安水的集资款，只给我递了２８０块了。钱下来后。，可以说政府为了使项目尽快落地、村委会、饮水安全协会和群众都想出了“”很多办法，条条间的壁垒始终未打破，站但。以困难补助抵扣集资款为例在政府的角度讲，群众是按困难标准申请的困难补助，政府按困难补助的政策标准批准就是了，至于你把资金拿下去办什么事情，，政府不可能管得那么细也管不，只管批准的资金是否真正落实到群众手中了，即使知道了群众把资金拿去另作他用，为了使项目顺利推进，他们往往选择沉默和假装不知道。就村委会而言，①在我们对镇饮水安全协会的了解中，当年煤矿企业补助人平自筹资金最多的是四方石供区，煤矿全额补助，２５。；最少是官母岩供区人平补助元呢一②这里为什么要申请５００元，而不是其他金额？经向抖委会了解，政府对群众的次性临时困难补助的政策是每次不超过５００元。５２ 第六章利益的博弈：项目在村庄内部的运作分析反正是把资金给群众了，自己没贪没占，违心签字同意申报的目的也是善意的，，，但解决了群众的大问题。就饮水协会方面来说只要群众交了钱达到了自己的目的就行，至于群众钱从什么地方来，他们漠不关心，也不用他们关心。站在群“”众自身的立场看，虽然知道精英是给自己出的歪主意，但也是不得也而为“”“”，总算把问题解决了，们的出谋划策，之得感谢精英。在精英们看来自“”己也是帮群众做好事，虽然是自己帮助出的歪主意，但又不是为了自己的利“”一益，况且还得由群众自己决定条条间的运作程序不样，各自有。由于各自各自的运作程序和办法，项目就是在与其他不同政策这样的实践逻辑互动制衡中落实下去的。（四）水价的落实：责任转嫁与承诺许愿３０％在前面，我们己经讨论了水价的确定，但仍有的群众不同意，这同样影５５响到人平元筹资款能否实现的问题，为此，镇饮水安全协会把任务和矛盾交给了各供区分会以及村一（居）干部。他们主要通过两方面幵展工作。是转嫁责任，把工程不能实现的责任转嫁到不同意群众头上，让群众觉得担当不起，被迫承认水价的落实。集镇水厂分会会员ＲＭＧ说：“我认为那水价就是有点高，我不同意，后来，ＲＹ（村主任）和ＨＪＦ（供水，，，分会会长）到我屋头做工作叫我要识像点同意也得同意，不同意也得同意”不然其他人吃不成水都怪我，这个责任我可承担不起啊。二是承，诺许愿把另外的政策作为交换条件，诱导持反对意见的群众顺从。坪上分会会员ＬＨＹ说：“本来最开始我也不同意这个价格，后来，他们（指村干部和供水分会工作一），人员到我屋头来，说只要我同意了这个水价就给我向政府争取个高山移民”１１．５指标（户建房补助万元），我考都没考虑，当及就答应了。这我们不难看出，饮水安全协会为了促进农村饮水安全工程项目的落地，尽管有的做法是违法违规的，如将困难补助抵扣集资款的问题，用其他政策作为交换条件等等，但在主观上是善意的，这些。要说明的是，项目在申报的过程中因素是不可能估计足的，很多问题是在具体落实的过程中临时表现出来的，即使在项目申报前就预测到了，也受困国家法律法规和政策的制约，是不能严格按法律政策规定来解决的，这就要求政府特别是基层政府在实践中创新体制机制，敢于先闯先试，用实际经验来推动我们的法律政策的更加完善，真正地把惠民项目建成群众自己的惠民工程。５３ 第七章从专项化到制度化：项目制的路径选择第七章从专项化到制度化：项目制的路径选择，，当今社会项目无处不在，无时不有可以说项目制己经成为我们国家推进一治理体系和治理能力现代化的种重要体制机制。前面，我们从农村饮水安全工“”“”“”“”程项目这个微观的事例入手，讨论了项目从发包、打捆、解包、抓包一系列问题在政府系统内部，等、从政府到村庄以及在村庄内部的整个运作过程分析了在惠民政策背景下的项目运作的种种实践逻辑，。就项目治理体制而言在”“一科层体制内部，无疑存在着两条同时运行的条条系统，条是按行政管理层“”“”一级自上而下的项目发包与解包控制逻辑，另条是按行政管理层级自下“”“”而上的项目打捆与抓包反控制逻辑，这两个逻辑既遵循折晓叶、渠敬东，又超越其研究成果，主要表现为在政府系统内部的、周飞舟等人的研宄线索“”“”“”解包、抓包、再打包运作逻辑。而项目在从政府内部转到村庄的过程一中，同样存在着两条同时运作的逻辑系统，条是政府尽可能的将国家决策意图一，从而实现政府对村庄社会的绝对控制不折不扣地贯彻到群众中去。另条是群众为了自身的利益最大限度地与政府争利，从而实现对政府的反控制。在这控制与被控制、被控制与反控制的过程中，现行的项目运作呈现出很多问题，如何解一决这些问题，ＬＥ镇的饮水安全工程项目建设为我们解决这些问题提供了个经典案例，对我们研宄项目制具有重要的启发意义。一、完善顶层设计财政资金是项目制运作的基础和重要支撑。由于受行政科层体系中机构设置，的影响自国家实施项目审批以来，各部委都热衷于批项目，呈现出项目设置越来越细、审批领域越来越广、要求配套越来越多、层层结存越来越重、资金效益越来越低的客观事实，导致资金多头下达、层层截留、分散使用，项目脱离实际、实施困难、偷工减料，工程质量低，群众意见大，基层财政不堪重负，更有“”，虚构项目，，，甚者、设租寻租虚报项目、跑部钱进助长了不良风气项目制，似乎成为了政府内部自娱自乐的擂台，也。出现这些问题有客观的大环境影响有主观方面的具体情况，归根结底是体制机制的问题，我。因此们必须从项目制一运作的机制着手，重新审视我们的顶层设计。是加强项目整合，对实施方向类同、目的意图相近的专项转移支付项目予以整合，有利于解决项目过多过细的＂２０８问题，提高项目资金使用效益１３年月，国务院批准在黑龙江两大平。？一一①参见中央人Ｋ政府网站，：《理顺事权与财权丨八大以来财税体制改革述评》网祉：ｈｔ－ｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｊｒｚｇ／２０ｌ３１ｌ／０４／ｃｏｎｔｅｎｔ２５２０７８６．ｈｔｍ＿５５ 西南大学硕士学位论文”原启动的支农资金整合试点，迈出了项目整合的实质性步伐，对完善项目顶层设计具有深远的意义，在项目资金体量日益庞大。二是规范专项转移支付项目的背景下，对涉及经济社会发展全局的专项转移支付项目，加强事前调研、事中监管，、事后审计规范运作；淘汰或直接取消不符合经济社会发展要求的专项转移支付项目，将其公益性并入相同或相近专项转移支付项目后下放给地方管理。“”②三是清理财政挂钩支出项目，逐步缩减或取消地方配套资金，改变各部委“”话事权，局的增加中央在资金运用上的统筹决定权；对属于地方事权且信息“”复杂程度较高的项目，鼓励中央项目与地方项目打捆实施，中央项目可委托。，、地方进行管理，注意与地方配套区分开来四是改变项目下达方式对清理规，范，必、整合后保留项目审批的部门须从宏观全局上来统筹以农村饮水安全工程项目为例，水利部不再要求地方政府进行竞建，对项目资金可以按两种方式进一行落实，种是对涉及到国家重要战略意义的饮水安全工程项目，由水利部门直接实施，将原本的地方政府事权上收，减轻地方政府工作量，地方政府只需协助一，搞好配合；另种是对中央落实的农村饮水专项资金由行业主管部门根据国家意图进行顶层设计，避免形成恶性竞争，由水利部根据我国农村饮水安全现状和历年实施情况，，，按照轻重缓急的原则在《项目指南》中按地域（如东、中、＠西部或华东，、华南、华北、华中、西北、西南、东北等）分配投资强度地域所在省市再通过在一定范围内的竞建，将项目资金落实到下级政府。通过竞建落实的项目，地方政府按要求进行项目规划设计后报水利部备案，水利部到时按照备案项目的规划实施方案进行检查验收即可。至于地方政府要将农村饮水安全项目资金与其他资金打捆使用，那是地方政府自己的事情，但水利部必须加强督，导，促使地方政府按项目规划实施方案进行建设这就要求中央对财政资金安排，，的各类项目加强统筹完善现有项目分配体制保证国家方向性意图的实现。二、实行分层设计“”前面己经述及，项目资金在科层体系内实行条线运作，在此运作过程中“”“的隐患不容忽视，但其背后折射出的问题更值得深思。设租寻租、跑部钱①该试点将屮央财政安排的３大类７７项涉农资金全部纳入整合范围，整合后将涉及２０多个屮央部门的资一一金审枇权下放到地方。参见屮央人民政府网站：《理顺事权与财权十八大以来财税体制改苹．述评》，ｗｗｗ－网址ｈｔ．．ｚ／．。：／／ｇｏｖｃｎ／ｊｒ２０１３ｌｌ／０４／ｃｏｉＵｅｍ２５２０７８６ｈｔｔｎｐｇ＿②“挂钩支出”指的就是硬性规定比例的支通常在中央确定相关领域的政策安排后，财政部就须针对“性地安排支出，并要求地方财政进行配套。例如对教育部ｎ提出，要逐步提高国家财政性教育经费支出”占ｍ民生产总值的比例，本世纪末达到４％。，这个４％就是挂钩比例？③这里，为什么要按地域来分配项目资金呢从中央的层而讲，我国区域间差异极人，经济发展水平和财一一一力状况都不样，不管是项目竞建条件。，还是地方财力配套，很难制订个统标准按地域来确定竞建一一标准，方面可以保证国家战略意向的实现，，另方面又可照顾各个地方的情绪和意见有利于发挥项目的效用。５６ 第七章从专项化到制度化：项目制的路径选择”“”进、利益共同体等问题显然与我们的项目资金体制和项目审批流程相关，反映出地方政府在事权不断增加情况下，只能靠争取其项目筹集资金，这就为行业设置项目审批前置条件和项目审批人员寻租提供机会。为了克服项目运作中的这些问题，我们引入了分层设计的概念，其目的就是处理好中央和地方、地方政府上下级之间的关系，使项目在运作的过程中，中央政府既能管住地方政府按国家的意图行事，地方政府又能在自己的职责范围内灵活处理，从而调动中央和地方一两个积极性，让项目制真正成为国家治理的种有效方式。这里所说的分层，是一，按行政层级来划分的，即中央、、省市、县、乡五个层级。在前部分我们讨论了中央层面对项目制的运作问题一，即中央对项目制的顶层设计，这部分，我们主要讨论各级地方和基层政府对项目制的运作方式，即各级地方政府和基层政府对项目制运作的分层设计问题。前面，我们分析了通过在区域内竞建，各省市，因地制宜获得了项目，将从中央。各省市可通过对本地区、本部门的调查研宄“”“”获得的各类项目连同自己设立的项目进行打捆后重新发包，但前提是必须不折不扣地保证中央各类项目按规划实施方案落实到位。对于各省市重新设计包装的项目一，可比照中央对地方政府的项目管理办法，方面，对各省市有重大影响，，、下级无能实施的项目由各省市政府或责成相关部门直接实施项目将原一本属于下级政府的事权上收，下级政府只在必要时进行协调配合，以减轻下级政府的工作量一；另方面，各省市也可根据自己的发展意图，分别按地域确定项目投资强度，动员下级政府进行项目竞建，下级政府通过竞建得到项目后，同样按要求进行项目规划设计后报上级政府备案，到时上级政府按照备案项目的规划实施方案进行检查验收。依次类推，市级对县级、县级对乡级，层层采用相同的“一方式进行竞建。通过分层设计，我们不仅解决了中央决策意图竿子插到”底，还避免了各类项目要求地方层层配套的问题；不仅解决了上级权力寻租的问题，还充分调动了各级地方政府的积极性目设计脱离实际的问；不仅解决了项题，还充分照顾了各个地方的实际，有利于项目更好地实施，真正把惠民项目建成人民满意的工程项目。三、用好基层平台“”项目在进村入户以前，，按照科层体系以条线的方式自上而下地运作属于在政府内部的运作。即使上级政府的项目本身或其运作方式不切合各个地方基层的实际，但迫于政府的威权和目标责任考核，下级政府也只有屈从，。然而项一，目从政府到进村入户的过程中情况就不样了，村庄集体或群众往往从自身利益出发，，，争取最有利于自己的实施方案，显然这在政府看来是不公正公平的５７ 西南大学硕士学位论文那么，怎样才能动员各个村庄共同体或群众做出妥协，是最为复杂的部分。如何“”一“一处理好这些问题？ＬＥ镇先建机制，再建工程的做法值得借鉴。是事“”一议决策机制，按照村民自治、民主管理的要求，以村为单元，镇为单一位，建立镇饮水安全协会和各供区饮水安全分会，让群众通过协会这平台载“”一一体，对农村饮水安全工程建设过程中的问题进行事议，实现自主决策、自主建设、自主管理。由村民自己讨论饮水安全工程规划设计方案（主要涉及自筹资金问题），落实有偿用水制度，确定水价标准等事项，决定常年维修技术员、管理人员工资、工程用地分摊办法、投劳集资办法、监督管理制度等。二是做实村民自治载体，全镇按居住状况为单元划分受益小区，打破原有行政区划格局，各供区成立饮水安全分会，由村民民主选举产生分会长、分会成员、收费员、监督员、会计、出纳以及出席镇饮水安全协会的代表等，再从出席镇饮水安全协会的代表中民主选举产生镇饮水安全协会会长、副会长、秘书长等人员，通一过农村饮水安全协会这载体将村民自治做实。三是引导群众参与竞建机制，打“”一的闭门造车或走马观花式调研做法自上而下，以村居破过去项目、统规划“”为单位，按照谁积极，支持谁的原则，由村居和群众与基层政府互动，共同商定项目争取上级支持，改变了过去立项只在政府系统内竞争的问题，充分调动了村居和群众参与项目的积极性和主动性，为后续顺利建设打下良好的基础。四是管理前置机制，为了保证工程项目顺利建设和建成后的永续利用，在工程项目建设前，，、集资办法预先将项目的产权进行明晰并就建设中的占地补偿、投工投劳、管道走向、中心点确定等问题以及建成后管水员、会计、出纳、水费收一缴、水价确定等问题进行广泛讨论，达成致意见后方可组织实施，保证项目建设的顺利进行和建成后运转有序。四、注重内外联动为了切实化解筹资难题，ＬＥ镇探索建立的多元化项目投入机制，解决了农，村饮水安全工程项目的资金瓶颈问题为我们提供了启发意义，可以。笔者认为一从以下四个方面加以借鉴。是整合财政项目资金。在不改变资金用途和性质的一，可通过两种办法予以解决，，前提下：方面除本级直接实施的项目外尽可能一取消项目专项资金，尽量转化为般性转移支付向下拨款，让下级在项目安排上一方掌握更多的自主权，集中力量办大事，让规划设计的项目更加贴近实际。另（面，明确专门部门如发改委）对地域性项目进行综合性概念规划，其余各部门”“一一一一①关于事议相关方而的规定，可参照《Ｃ市人Ｋ政府办公厅关于印发Ｃ市村民事议筹资筹劳》（Ｃ市府办发）管理办法的通知（２０１０〕８５号文件。②前面已经述及，这里不再赞述。５８ 第七章从专项化到制度化：项目制的路径选择一在各自的职责范围内，依据这地域的概念性规划，共同配合，从有利于自身意一图实现的角度，就项目的某方面进行具体设计，如新农村建设项目中的饮水安全工程项目，就可以整合集镇供水补助资金、农村饮水安全专项补助资金、以工代赈人畜饮水资金、扶贫改水资金以及部分新农村建设资金等，集中用于农村饮水安全工程项目。二是吸纳社会资本。对能够产生收益的政府惠民项目，鼓励和吸纳民间资本参与到项目建设中来，，。在项目建设前按照项目规划设计方案所差部分可吸纳民间资本参与投资，同时按照出资额度确定持股比例，参照《公司法》进行运作，。项目建成后按照持股比例参与管理，政府收益部分返还给受益群众，或者在收费时将政府部分直接优惠给群众，从而保证有人管理，有人服务。三是募集社会捐助。充分发动项目区企业、学校、商会、个体工商户和在外工作者等单位和社会名流作用，真诚邀请他们参与到惠民政策项目建设中来，为项目区群众多做贡献。如ＬＥ镇在整镇推进农村饮水安全工程项目中，向辖区煤矿企业、养殖场、采石场、专业合作社、ＬＥ镇籍在外工作人士等募集社会捐助１００多万元。四是动员群众自筹。除国家政策性资金、社会入股资金和社会募捐”“一一资金外，其余建设资金由项目区群众采用村民自治，事议的办法筹集，如ＬＥ镇就明确提出农村饮水安全工程建设项目的建设用地和群众投工投劳由农民自行解决，但在现实中可由乡镇街道牵头，农村饮水安全协会协调落实，近４？２４３０年来，项目区农民共投入资金和投劳折资万元。五、强化监督检查，虽然从顶层设计层面对项目资金的安排进行了优化前面我们已经说了，尽可能减少专项项目资金一，尽量实行般性转移支付，但资金最终大多数还是以项目的形式落地，因此，我们必须强化内部层级监管和外部群众监督。在政府内部层面，要通过目标责任考核和委托管理，严格内部审计，注重上下联动，保证上级的项目资金不折不扣地落实到下级和基层，不走过场，不搞形式，不打折扣，实实在在地把项目资金落实到国家发展意图和群众最需要的地方。在项目进一村入户的层面，可借鉴ＬＥ镇农村饮水安全工程项目的做法，按照村民自治和一事议的办法，建立各种行业或专业协会，由群众自己选出的代表参与项目的全过程，尽可能将工程项目前期准备、项目建设和运行管护等各阶段的信息让群众和社会各界知晓，全程接受公众监督，解决公众信息不对称的问题。强化对项目前期准备和工程建设阶段的监督检査，特别是项目建设方案和管理制度提交受益①此数据来源于Ｃ市人民政府办公厅２００８年１１月１９日的《政务工作交流》笫２丨期。，建立现代财政制度，②楼继伟，本书编写组编著《屮共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》—Ｍ，北京：人民出版社，２０１３年１〗月第２页。［］１７１１７５９ 西南大学硕士学位论文群众讨论确定的情况，项目建设计划、项目建设规模、国家项目资金、实际解决人口等公示的情况，群众集资投劳、费用收支、运行管理等民主讨论决定及定期向群众张榜公布的情况，都是监督检查的重点。在项目建成投入运行后，要突出公正透明，，相关行政部门和各乡镇（街道）要对协会的运转情况进行跟踪监督重点监督是否按受益群众事先议定的规则正常运转以及在运转过程中存在的问，题提出有针对性的改进措施，让群众清清楚楚，明明白白。６０ 第八章结论与探讨：分层设计成为项目制的未來发展方向第八章结论与探讨：分层设计成为项目制的未来发展方向一ＬＥ镇饮水安全工程通过成立非官方行业组织一一农村饮水安全协会这载，将缺失的机制和部分管理环节前置，解决了工程建设资金短缺体、主水池位置和管道范围确定、管水员报酬、水价确定、以资代劳、中心供水点确定、梭工后“一运行管理和永续利用等系列问题，创建了以先建机制、再建工程、协会管”理、有偿供水、政府监督、整乡推进为主要内容的农村饮水安全工程建设新模？“”式该模式在遵循项目制条线运作的基础上，尽可能让项目按科层体系逐。“”一级条线运作，注重从基层政府到进村入户的实践逻辑分析，而不是简单的包了之一，强调基层政府通过协会这非官方组织与受益群众相互博弈而又相互一融合，其主要特点就是突出分层制度设计。是系统管理机制。该机制的核心是“”“”实行ｉ＋ｘ＋ｎ的协会管理模式１是以区县为单位，。成立农村饮水安全协一会，属独立运行的法人实体，方面，代表政府履行出资人职责，直接对重要饮一水安全工程进行建设、经营和管理，另方面，又要负责对全区面上农村饮水安“”全工程建设、经营、管理进行指导。Ｘ是指各乡镇（街道）农村饮水安全协“”会，隶属于区饮水安全协会。Ｘｉ是指各受益小区成立农村饮水安全分会，它不属于独立的法人单位，直接受乡镇（街道）农村饮水安全协会的领导和指导。协会会员代表、理事会、监事会、会长、副会长、分会长、监督员、会计和出纳、收费员、管水员等均实行无记名投票选举产生。二是全程参与机制。在工程，充分问政于民，项目建设前。召开群众会将工程项目建设的内容、标准、方式“”等交给受益群众议定，以９０％以上农户同意为标准，并以户主摁手印的传统承诺方式立此存照，然后通过农村饮水安全协会确立的规制，实行会员自律与群，接受监督于民众监督相结合的管理。在工程项目建设中。协会全程参与工程建＠设，承载协调各方利益诉求，组织群众投工投劳，监督工程建设质量，定期了“”解项目进度，随时查看资金支出情况，确保项目建设阳光操作。在工程项目，切实还权于民，、完工投用后。工程项目完工投用后将所有权使用权、管护，由协会自行进行全面管理，，以水养水权、收益权等移交协会自主运营。三是多元筹资机制。在不改变财政资金性质和项目意图的前提下，通过整合饮水安全专项补助，，吸收社、以工代赈、人畜饮水、扶贫改水等项目资金募集社会捐助，会闲散资金入股集中用于农村饮水安全工程外，差额部分由受益农户投劳筹资①该模式曾被２００８年３月２３日的《人民日报》头版头条作了专门报道。“”一“”②在这里，包主要有两？意思，是政府的发包，二是村庄的抓包．由于前而对二者已有述及，这里不在赞述。一一。③在具体实施过程＋，投工投劳以两种方式表现出来：种是以资抵劳，另种屮以劳折资６１ 西南大学硕士学位论文自行解决。四是质量保证机制。对于工程技术施工难度大的主水池、主管道等，在征得区水利行政主管部门同意后，由区饮水安全协会作为项目业主，对外公开（招标，实施专业化队伍施工；对分散于各供区的工程部分由各乡镇街道）饮水，，安全协会作为项目业主组织专业技工施工实行先建后补。工程质量如何，群众说了算，，不管是专业化队伍还是专业技工施工都必须达到要求后才付钱。五是整乡推进机制。ＬＥ镇饮水安全工程项目之所以效果好，主要还实行了整乡推“”，即以乡镇（街道）为单位，集中为主，打破进机制按照、分散为辅的原则原有行政村区划界线，重新划分受益小区，整体推进农村饮水安全工程项目，有“”效改变过去农田水利基本建设项目遍地开花、建设资金不足、工程质量差、“先建机制”难以发挥效益的情况。，再建工程项目运作模式的形成，发端于农村水务建设与管理项目的探索与实践，以帕累托改进，有效解决了农村水利惠民，撬动了民间资本参与惠项目建管并重问题，促进了资源配置的优化和作用发挥民项目建设，更好地改善了农村群众的生活状况，为广泛运用于农业基础设施项目昭示了方向性的趋势。一一农村饮水安全工程项目只是众多惠民政策项目的冰山角，本论文以个乡镇的农村饮水安全项目为例，从反思性整合和视角分析讨论了惠民政策背景下项一目制运作的种种逻辑，包括从项目的申报开始到项目落地建成投用系列动员过程的运作逻辑，试图从制度化层面推进项目制的发展，真正把项目制作为国家治理体系和治理能力现代化的主要载体，但研宄显得有些微。本案例虽属经典案例一不足道，个案自身的局限与不足也是无法回避的话题：是个案自身的代表性不一足个镇，，政府和社会对。本研宄的调查地点是西南地区的由于地处贫困地区国家惠民项目的需求高，项目的运作逻辑分析也是以此为背景进行的，但不可回避的是，在我国幅员辽阔的大地上，区域差异极大，西南地区的项目运作逻辑是否适合其他地方仍值得商榷。二是理论支撑不足。当前，对项目制的研究还没有一一成熟的理论可遵循，，本文在现有研宄的基础上借助国家社会关系理论、动员理论、反思性、社会整合、顶层设计、分层设计等理论来展开对项目制的研究，难免有牵强之嫌，。三是事件还原也存在偏差。如前所述该工程建设时间久远，很多当事人都调离原来的工作岗位，本人仅从他们的回忆访谈和搜集的资料进行整理分析，很多访谈者对当时的事件经过难也准确还原，正如杨念群所言，、’１事件过程具体分析的历史感悟无法掩盖其限时性与不可重复验证性所以，调。查中过分依赖访谈资料，很难厘清真实情况与个人情感的关系，研究中不便于保“”持价值中立。①杨念群．导论：东西方思想交汇下的屮国社会史研究个问题史的追溯？！，载杨念群主编，空间、［］—新社会史研究论文精选集［Ｍ］上海：上海人民出版社２００记忆、社会转型１年版第４３页。，，，６２ 第八章结论与探讨：分层设计成为项目制的未來发展方向项目将国家、地方政府、基层政府、自治组织、市场主体和受益群体紧紧地一拴在起，ＬＥ镇农村饮水工程项目的成功实践，让我们看到了项目制运作的方向性变化之势，其主要变化在于项目从基层政府到进村入户过程中的个性化制度”一“”“设计。这运作模式不仅解决了政府的好心被老百姓不理解的问题，还“”创新了项目的资金来源和后续管理方式，为完善项目治国思路提供了启发意一义，，。同时我们也看到了项目运作过程中的缺陷如同项目多头包装、项目过“”“”“”“”多过细过专、设租寻租、跑部钱进、地方配套、资金剩余等问题。要解决好国家宏观调控和克服项目运作中的这些问题，必须从项目运作机制着手进行反思？，必须要打破现有的项目利益分。未来项目以怎样的方式运作个人认为配格局，在全面深化综合改革的过程中，统筹对项目制运作规。从国家层面来讲一“地则进行顶层设计，如改专项项目预算为般项目预算，减少甚至不允许项目”，实施项目委托管理，方配套、直接招投标等让各级各部门权力职责回归。从一行业和地方层面看，在顶层设计的框架下，对某行业或地方的项目布局实行功能分区，避免动员失效和恶性竞争，因此，各级各部门必须坚决贯彻执行上级对，，在本系统项目的决策意图结合自身行业和地方实际、本地区内对上层项目进“抓”行整合，重新设计后再向下发包，层层类推，直到项目最终包并进村入户。项目在各个层级整合运作的过程中，主要是保证上级项目资金用途不走样，本级项目安排符合本系统，，既贯彻上级意图相互沟、本地区的实际统筹兼顾通，又结合各自实际相互独立，发挥中央和地方两个积极性，将分层设计根植于项目制动员，、运作的全过程做好项目每个层级的规划工作。“对项目进行分层设计，是项目制有序健康运转的变化趋势，是我们国家项”的一目治国种有效的途径，将对我们国家推进治理体系和治理能力现代化发挥重要作用，，。当然，再好的设计没有有效的贯彻执行那都将是徒劳的分层设计下的项目制发展趋势如何，有待我们实践去验证。６３ 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西南大学硕士学位论文２００５院，年。五、其他参考文献＝［１］ｈｔｔｐ：／／ｗｅｎｋｕ．ｂａｉｄｕ．ｃｏｍ／ｌｉｎｋ？ｕｒｌＲｊＨｘ６５８ＵＺＦｋ９ＡｂｂＮｙＱＰｎ５６Ｇｄｅ０１６ｇｄｊ１Ｔｄ６－ｄ８ｐｘｔ９ｙｃ０１ＷＬｆｔｏｒ８１ｖｕａＶＧ６ＶｒｌｊｋｕｄｑｕｒＦ０ＣＡｔｆａｌＪｏｒｖＺ１６ＦＲ８ＣｂＢＥＫｓｌＩＢ２Ｓ＿Ｒｅ－ｖＶＥ３．［２］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｏｆ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｚｈｕａｎｔｉｈｕｉｇｕ／ｃｚｊｂｑｋ２０１０／４ｃｚｚｃ／２０１１１０／ｔ２０１１１０３１６０３３８８．ｈｔｍｌ。—［３］人民日报报道，２００８年３月２３日头版头条，记者：余继军。４ｈｔｔ１３－１１２５２０７８６ｈｔｍ［］ｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｊｒｚｇ／２０／０４／ｃｏｎｔｅｎｔ＿．７０ ２２附录一、国家发改委、水利部《农村饮水安全项目建设管理办法》条款摘录一，第条为加快解决农村饮水安全问题改善农民的生存环境和生活条件，国家决定在中央建设投资中安排部分资金，专项用于补助农村饮水安全工程建设。一第八条原则上以地市为单元，由具有定资质的规划设计单位编制项目可行性研究报告，并按现行建设程序的有关要求，由省级发展改革（计划）部门商水利部门审批。第九条地市级发展改革委和水利局根据年度计划控制规模，联合向省发展改革委和水利厅联合编制省级年度项目建议计划，报送国家发展改革委和水利部。一第十条水利部汇总审核各省上报的年度项目建设计划后，提出全国年度项目建议计划送国家发展改革委。国家发展改革委根据各省和水利部的建议计划对年度任务进行综合平衡后，商水利部下达项目建设投资计划。第十二条农村饮水安全项目所需要资金，由中央、地方和受益群众共同负担，。省、地、县各级人民政府要足额落实地方建设投资其中省级安排的投资不……低于３０％。同时，各级地方政府还应安排相应资金。第十五条根据审批的可行性研究报告和中央下达的年度投资计划，以地市为单位编制项目实施方案，经省级水利部门审查后，由省级发展改革部门批复，报国家发展改革委和水利部备案，经省。以县和乡镇为单位编制的项目实施方案级发展改革和水利部门同意，可由地市级发展改革和水利部门审批，报省级发展改革和水利部门备案。第十八条实施方案的执行实行分级管理负责制，将任务层层分解，责任落实到单位和个人，并签订责任书。二、《重庆市城乡饮水安全项目建设管理实施细则》条款摘录第五条各区县（自治县）要按照相关要求编制城乡饮水安全工程规划，经区县，（自治县）人民政府审批后严格执行。若实际情况发生变化需作调整必须报经原审批机关同意。第七条解决城乡饮水安全问题由区县（自治县）政府负总责，中央和市级安排投资予以支持。７１ 西南大学硕士学位论文第十二条城乡饮水安全项目年度计划的申报由区县发展改革部门会同水利……在每年５部门月底之前或根据市级有关部门的时间要求，联合向市发展改革委和市水利局申报下年度项目建议计划。第十二条各区县（自治县）年度项目建设投资计划由市发展改革委会同市“”水利局，、市财政局依据经批准的人饮安全有关规划和市水利项目竞标原则核定。第十三条在不突破中央，、市级补助投资标准的前提下区县（自治县）可根据不同乡镇、不同项目的实际情况，调整各类项目的政府补助投资标准，分项目核定各工程总投资及政府补助标准。第十四条城乡饮水安全工程建设所需资金由中央补助、地方投资和受益单位或群众自筹组成。鼓励以区县为单位整合各方面资金用于城乡饮水安全工程建设。……口第十九条城乡饮水安全项目，对日供水规模１０００立方米或供水人１００００人以上的集中供水工程，采用公开招标优选专业化施工队伍；对供水人口１００００人以下规模较小的供水工程需要专业队伍实施的，可采取打捆招标的方式选择具备相应资质的施工单位；对不需专业队伍承担，由村、社组织以农民投工投劳为主，国家实行补助的，可以不招标。“”第二＂＂＾一■……先建后补１条鼓励区县（自治县）采取的方式加快城乡饮……水安全工程建设进度。须由区县（自治县）水利部门会同发展改革和财政部门联合申请，经市水利局会同市发展改革、财政部门审核后方可实施。“”第二十八条城乡饮水安全工程应按照谁投资，、谁所有的原则在明晰产权的前提下，落实工程管理责任主体。三、《重庆市齡江区农村饮水安全工程建设和管理实施办法》条款摘录第六条区发展改革部门要商水务，、财政、卫生、教育等部门落实好规划的编制和报批、年度建设计划的上报工作以及项目建设的审批和监管。”一“一规划第十条农村饮水安全工程项目建设，应按照统、整乡推进的原则……，因地制宜，分类指导，务求实效。二第十条农村饮水安全项目实行预安排制度，各街道镇乡人民政府于每年的３月３１日前以正式文件向区水务部门申报次年的农村饮水安全建设项目。第十五条区水务部门组织专家组对各街道镇乡报送项目的材料进行竞争性……，，（经综合评比认定的项目及时报送市级有关部门落实项目计评比）……划，项目管理单位可预安排项目年度计划，项目建设单位原则上可提前实７２ 附录一施。对于当年综合评比未予认定的项目，街道镇乡要进步完善实施方案，按要一轮评比求落实前期工作，进入下。二一）第十条农村饮水安全工程建设所需资金（不含投劳折资，由国家专项资金、地方财政配套资金和受益群众投入组成。区人民政府统筹将农村饮水安全专项资金，打、以工代赈、财政扶贫资金及其他财政专项资金等捆用于农村饮水安全工程建设。第二十五条农村饮水安全工程所需管材及主要设备，由区水务部门集中招标米购。一一一第三十条按规划设计要求进行的联户建池和户池的分散供水工程，“”实行先建后补，由受益农户组织专业技工施工，，经验收合格后按实际受益一５００人口，次性补助元／人。“第三十五条各类农村饮水安全工程建设前，必须按照先建机制，再建工”“的原则，明确工程管理体制产程、运行机制和社会化服务的保障体系。建立”一长效机制权明晰、责权统、管理到位、有利于工程可持续利用。四ＬＥ２００９、镇人民政府年度整镇推进饮水安全及防讯抗旱目标责任书“”为了切实做好我镇整镇推进饮水安全工程，努力打造高山水利明珠，实，２００９现农田水利建设再上新台阶特签定年度目标责任书：一９０（）整镇推进饮水安全工程（分）１、完成辖区内主支管道的开挖和管道土地调整的计２５分，未完成按管道长度比例计分；２一、调解好工程建设纠纷的计１０分，每上交件扣２分（直到扣完为止）；３５５２０９０％、收缴完以资代劳款（人平元）的计分（按公安年报人口的计算），未完成按比例扣分；一一４、进户管道实行统材料和统安装的记５分；５３０５％２０，、在６月日前完成安装入户率８的计分未完成按比例扣分；６、加强对饮水安全协会分会的管理，保证供水系统正常运行，召开管水协会会议４次以上的，督促按时缴纳水费计０（查会议记录和水费收据）。１分（二）防汛抗旱工作（１０分）１，、落实防讯抗旱机构和各类预案并将防讯抗旱抢险队伍名单报镇政府计５分；２一２４、搞好讯期与旱期的各项工作，是严格执行汛期小时防讯值班制度；二是严格管理讯期巡査监测制度；三是认真做好讯情、旱情、雨情等信息的收７３ 西南大学硕士学位论文集和上报工作计５分。一二一９５（三）本责任书式分，镇、村（居）各执份。得分在分以上的奖３０００９０－９４２５００８５－８９２０００８５励元，元，分的奖励，分的奖励元分以下的通。报批评，并将考核结果纳入年度综合目标考核考核单位：ＬＥ镇人民政府责任单位：村（居）：负责人：责任人２００９年月曰？五、ＬＥ镇整镇推进饮水安全工程供区划分及受益群众统计表单位：户、人供区供水范围供水户数供水人口０（沙子场居委、李家堡、会胜、佳结４＃￥〗ｔｊ集镇水厂３５８镇、政府部门和学人、日厕校约４３００人）￣￣黄泥塘、圈岩、罗旋沟、陈各沪描■５５８家山、陈家院子白堂井、上天路、小溪沟、坪上大坪山、坪上、烟墩、石７０５２２６９、高家桥、茨竹壁、侯家丫口、柜子岩杨家垮、堡、脱腰树、大现千湾上、泡桐湾、曾家院子、何家２４９９６７湾、曲家岩、郑家湾石、全家蛇、店子槽、ｍａｍｍ１１３９龙池＝景钱豹、集镇、夏家院子、响水洞刘家院子、曾家院子、学校１３３２ｉ、４００人）所、焦子坪袭家湾、沙子湾、康家湾、官母岩河现１３５１、煤矿个、余家塘、郑家！坪、三忿顼岩桑堡、吕家槽、老院子、松树林下院子、老松树林、简家院子、２９５１２３７曾家院子、锅底凼￣陈家岩、苦竹园、鹿子坑、９７２（含煤矿岭谁张豕呢加担湾、煤矿２个、唐家院子４００人）￣甜一埔三垒石、村小１所、柏腊１７９６（含煤矿月一惜６００人１２０园、蔡家湾、梗子上、万家堡、、学校Ｉ１①此表根据ＬＥ镇整镇推进饮水安全供区划分情况表和工程设计说明书整理而成。７４ “一——运矿３个人）ＩＩ上坝、何家营、竹园坝、破大坡２６０７７Ｑ９７７水井、大唐、袭家斑口袁家榜、长埃Ｉ、叫花坟、安１７８９（含煤矿糊蒿坪家速口、钓鱼埵、大坑、煤矿４２３５８００人、学校１６０ｚ、丰寸Ｊ１戶万＾马头坡、龙泉湾、四方寺、四方石团岭子ｉ它、殷家２７６１０１４、唤香堡、龙洞＾合计１３个供区３７２９２１０６３？六、募捐倡议书ＬＥ籍在外工作的各位志士、创业者们：首先，向您及您的全家问好！祝您全家身体健康，工作顺利，合家幸福，万一事如意！借此机会向您默默无闻的长期以来直关注家乡变化和发展的您表示深深的感谢。，体制调整以来在各级各部门和社会各界人士的大力关心支持下，经过全镇一人民的共同努力，我镇基础设施建设不断完善，经济和社会各项事业迈上了个新台阶。但由于基础薄弱，特别是全镇人民饮水极为不安全，这严重制约着我镇经济“”２００７发展，。年我们终于迎来了实施整镇推进农村饮水安全工程建设的难得机遇，为加速推进我镇经济和社会事业的发展，镇党委、政府决定利用半年时，，村村用上干净卫生的自来水间举全民之力。，我镇整镇推进农村饮水安全工程即将全面启动群众欢呼雀跃，路经之处逢山献山，约需６７２，在、遇田让田。但经水利部门测算投资余万元区水利局等相关部门的全力支持下，筹集各项水利资金５６０万元，但水利建设的资金仍然短缺１１２多万元，因此我们殷切希望从我镇走出去的各位名人志士，关心、关注和支，，持家乡基础设施建设，积极行动起来，慷慨解囊，踊跃捐资以主人翁的姿态积极投入到加强基础设施建设，推动经济发展的大潮中来，为建设富裕文明、安全稳定的新ＬＥ再立新功，共同携手，共建家园，以提高家乡人民的生活质量。同时，镇党委、政府将对工程质量和资金进行监管，确保有限的资金发挥最大的效用，待工程结束后，我们将树碑纪念，弘扬义举，以勉后人！你的名字将时刻①文中除对具体的地名进行处理外，其他未作任何改动。，下同７５ 西南大学硕士学位论文铭记在全镇人民心中！中共ＱＪ区ＬＥ镇委员会ＱＪ区ＬＥ镇人民政府ＱＪ区ＬＥ镇饮水安全协会二〇〇七年八月七、补偿协议征地方：ＱＪ区ＬＥ镇高坪村村民委员会下简称甲方）（以被征地方：ＱＪ区ＬＥ镇高坪村七组村民（以下简称乙方）甲方因整镇推进饮水安全建设需要，需对整镇推进饮水安全建设范围内乙方的承包土地进行征用建设一一。按事议的原则，经受益户讨论通过的土地（荒山）补偿标准，乙方服从甲方建设需要，同意甲方征用。特订立本协议，以资共同遵守履行。１、征用土地的位置、面积征用的土地位于ＱＪ区ＬＥ镇高坪村七组，小地名：，面积共计亩。２＞征地补偿的标准一一５０００山每亩３一根据事议村民讨论的标准责任地按每亩元，荒０００元次性补偿。３、征用时间，自本协议签定之当日内，乙方交付被征用的土地不得阻碍甲方施工建设。４、付款时间甲方自本协议签定后五日内付清征地补偿费给乙方。５、协议生效及份数本协议经甲方单位盖章、法定代表人与乙方签字生效。一一二，乙方本协议式三份，甲方份份。甲方：乙方：法定代表人：二〇〇年月日７６ ￡￡致谢论文完成之际，回首西大三年来的研究生生活，受益良多，感慨万千。借此机会，对文社院及所有曾经帮助过我的领导、老师、同学、亲人及朋友表达我深深的谢意。首先要感谢我的导师何健副教授一。是他的包容与宽慰让我成为西大的份３子，，，。年来恩师寓教于乐在攀爬缙云山的过程中引导我们阅读经典掌握基本理论和调查研究方法，给我们答疑解惑，鼓舞我们积极思考、理解现状、探索未知；在北陪大街上散步的过程中帮我理清人生的未来，对我发表论文及毕业论文选题，、幵题、撰写、修改提出独到见解并亲自修改定稿；在学院的小组讨论会上让我结识了许多良师益友，不但认识了秦启文教授、陆林教授、周永康教授、石伟副教授、甘会斌老师、格明福老师、唐钱华老师等文社院的专家学者们，还让我与李明忠２０１２、郑婷、蒋梓董、贺姗姗等成为同门，更有幸认识了级的许多同学。何老师精深的理论知识、睿智的前瞻思维以及独特的观察视角，都给我论文写作以启发和感悟。尤其是何老师渊博的专业知识、严谨的治学态度一、勤奋的科研精神以及高尚的师德师风都让我由衷钦佩，令我敬仰，也是我生追求的方向。更重要的，要感谢何老师在研宄生阶段对我工作上、学业上以及一一，为人处事上的教导与培养。日为师终身为师，我会直铭记于心。一直以来的照顾和培养其次，要感谢王志章教授。至今我仍然记得２００６年认识王教授的情形，也清晰的记得他教导我用知识改变命运的教诲。在他的鼓励，让我走上了研宄生求学之路下；又在他的引荐下，让我遇到了我的导师以及杨，认识了马飞刚教授、张引老师等众多教授学者、肖泽平、任俊霖、张国栋、王琳、邓红红等许多师弟师妹；又是他在我人生遇到挫折时，给我打气鼓劲，帮我完善人生规划，指引我前行；还是他在我人生低谷时让我用知识战胜困难，为人生再次起航筑牢根基。感谢王老师。再次要感谢我的家人。感谢妻子对我求学路的支持，是我让她杠起了家庭的重担，但确无怨无悔；是我让她放弃了美丽的青春，但确心甘情愿；也是我让她受了不少委屈，但确坦然面对，是我让他少些儿时。感谢儿子对我的包容与理解，，可谓含辛苑苦，的快乐较早懂得人生的苦衷。感谢父母、默默相助而我确没尽孝。最后感谢文社院及所有的老师、同学和朋友们。感谢文社院的文化塑造。感谢秦启文教授、陆林教授等老师的精心指导。感谢任俊霖博士、张国栋博士及肖泽平老师在我论文写作时给我的启发和帮助。感谢同门同级的李明忠、郑停、胡７７ 西南大学硕士学位论文玉芬、漆琴、贺姗姗等在研宄生期间对自己学习上的帮助。感谢在调研中接待我的单位和领导，他们是龄江区发改委、龄江区财政局、龄江区水务局、邻鄂镇政一位受访的人府及其村（居）委的领导和工作人员；感谢每，感谢所有给过我帮助的人，成长的路上没有他们，，自己不会走到今天；求学的路上没有他们自己也不会走到今天。大恩不言说，但要感谢。曾礼华二〇一五年孟夏于重庆７８'