关于加快发展和规范公路养护市场的指导意见

'关于加快发展和规范公路养护市场的指导意见（征求意见稿）为深化公路养护运行机制改革，推进公路养护市场化，提高公路养护效益，根据《公路法》、《公路安全保护条例》等相关法规，制定本意见。一、充分认识发展和规范公路养护市场的重要性公路养护是保证公路存量资产充分发挥效益的重要手段，是实现公路交通科学发展、安全发展、可持续发展的内在要求和基础。近年来，各地积极探索养护运行机制改革，推动养护管理与养护生产分离，逐步引入市场竞争机制，养护作业专业化、市场化程度逐步提高，为促进养护资源合理配置、提高生产效率发挥了积极作用。但同时，公路养护理念滞后，现代养护体系亟需加快构建；养护领域政府和市场分工不清晰，管理机构与市场主体关系不顺畅；养护市场发育不成熟，市场竞争机制不完善；养护市场管理体系不健全，市场秩序有待进一步规范等问题也日渐凸显，迫切需要加快发展和规范公路养护市场，创新公路养护服务供给模式，有效调动社会力量，充分发挥市场优化资源配置的作用，构建多层次、多方式的公路养护服务供给体系，为社会提供更加优质、高效、经济的公路交通9 服务。二、指导思想、基本原则和总体目标（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以更好地为公众提供优质高效的公路交通服务为导向，正确处理政府与市场的关系，合理划分政府与市场边界，推进政企、政事、事企分开，进一步培育和规范公路养护市场，改革公路养护服务供给模式，打破地方保护壁垒，逐步构建统一开放、竞争有序，布局合理、结构优化、供给有效、机制完善的现代公路养护市场体系。（二）基本原则。——积极稳妥，有序推进。立足公路养护公益性服务属性，从各地实际出发，准确把握公路养护发展水平和市场发展基础，充分发挥政府主导作用，积极推动公路养护市场化改革，有序引导社会力量参与公路养护服务供给，切实形成政府与市场共同合力改善公路养护服务的格局。——分类指导，注重实效。尊重不同区域养护发展实际，针对不同类型养护作业特点，在遵循统一要求的基础上分类施策，除日常类、应急类等纯公益性养护作业外，其他养护逐步引入以公开招标、购买服务为主的市场机制。通过分类精准施策，促进公路养护服务持续优化，有效供给水平稳步提升。——需求导向，优化结构。9 加强市场准入和退出管理，引导从业单位力量与市场规模保持相对均衡，促进形成供需平衡、结构合理的市场基础。提升公路养护市场监管能力，加强监督检查和科学评估，强化对守信主体的奖励激励和对失信主体的约束惩戒，建立优胜劣汰的动态调节机制。——改革创新，完善机制。坚持与事业单位改革相衔接，推进政事、政企、事企分开，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，着力解决公路养护质量效益不高、有效供给不足等问题。及时总结改革实践经验，创新和完善养护组织模式，加快发展和规范公路养护市场，构建公共服务提供新机制。（三）总体目标。到2020年，基本形成与交通运输管理职能相匹配，与公路交通发展水平相适应，高效合理的公路养护服务资源配置体系和供给体系，公路养护能力和服务水平明显提升。到2025年，全面形成适应公路养护产业转型升级和发展需求的市场发展环境和管理体系，为公路养护可持续发展提供基础支撑。三、改革公路养护服务供给模式（一）分类选择服务供给方式。1.公路基本公共服务。公路日常维护、灾毁抢修、应急保通等基本公共服务，可由公路管理机构、运营单位直接提供或委托实施，但应制定经费分配及定额标准，严格实施计量支付管理，确保资金投入、使用效益和公共服务的持续稳定供给9 。鼓励基本公共服务类养护向社会购买服务。2.公路养护工程。加大养护工程向社会购买服务的力度，购买方式应遵照有关法律、法规、制度要求，由购买主体根据服务的内容和特点、市场发育程度、社会力量实际等因素，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方法确定承接主体。3.购买服务承接主体。购买服务承接主体应是具备相应养护作业能力，依法在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。（二）积极稳妥推进市场化竞争机制。将市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用有机结合，通过市场机制，把适合社会力量承担的养护服务事项按照规定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并根据承担的服务数量和质量付费。要充分考虑高速公路与普通公路的特点，考虑东、中、西不同区域的发展基础，分类别、分情况、分区域逐步推进养护市场化，不强求一律，不搞一刀切。对于养护市场发育相对完善的地区，要积极研究规范养护市场的政策和措施，完善向社会购买服务的规则和办法；对于养护市场发育尚不成熟的地区，要采取积极有效的措施培育市场，9 广泛开展试点进行探索，逐步推进养护市场化进程。（三）探索综合养护承包方式。推进公路养护向社会购买服务的广度和深度，积极探索各种综合养护承包方式，通过将养护技术咨询和设计、养护设计和施工等业务统一发包，将一定规模的路网在一定周期年限内的各类养护作业统一发包，或实施建设、管理、养护一体化等方式，培育和引导养护作业单位整合技术资源，提升技术实力，提高公路养护生产效率，实现公路全寿命周期内养护效益最大化。四、培育具有综合实力的公路养护市场主体（一）引导养护作业单位逐步转制改企。鼓励通过扶持养护作业基地建设、专业设备购置、完善用工制度等配套政策和相应的保障措施，引导符合市场属性的养护作业单位逐步转制为独立核算、自主经营的现代企业。转制过程中，要完善用工制度，通过设置过渡期等方法，逐步完成人员身份置换，保证人员稳定和改革平稳推进。（二）提高养护作业单位市场竞争力。1.积极培育专业化的日常养护队伍。通过建设养护站点、购置机械设备提供使用或委托代管等方式，加大政策扶持力度，提高公路日常养护专业化、机械化水平，积极培育专业化程度较高，熟悉区域环境、地形地貌、地质状况、公路沿线情况，能长期稳定作业的专业化区域性日常养护队伍。9 2.积极发展市场化的综合养护企业。通过综合打包购买服务、签订周期性服务合同等方式，逐步培育能够全面承担公路技术状况检测、养护规划、设计、施工等全链条服务，具有较强综合实力的养护咨询、施工一体化企业。3.加大养护市场开放力度。不断完善养护市场结构和功能，鼓励和引导专业化养护企业跨区域参与养护市场竞争，协同加大养护市场向社会力量购买服务力度，促进养护服务承接主体发育、参与市场竞争能力提升。（三）规范公路养护市场。1.加快推进养护作业单位许可制度。制定统一的公路养护作业单位资质管理办法和许可标准，加快推动公路养护作业单位资质中央指定地方实施行政许可事项落地，由省级交通运输主管部门实施行政许可。2.加强养护市场准入管理。促进养护市场从业单位数量和质量与市场需求合理匹配，形成供需平衡、结构合理的养护市场。推进公路养护作业单位信用体系建设，建立以单位组织机构代码和居民身份证号为基础的统一规范的信用信息采集和分类管理标准，逐步实施对养护作业单位和关键岗位人员的信用管理。（四）创造良好养护市场环境。优化市场环境，逐步构建信用评价监管体系，制定信用评价办法及评价标准。9 稳步推进互联共享的信用信息系统建设，建立与信用等级挂钩的奖惩机制，加强对守信主体的奖励和激励，实行优先办理、简化程序等“绿色通道”激励措施，在采购服务、招标投标、人员招聘等方面优先选择信用好的养护作业单位和人员。建立健养护黑名单制度和市场退出机制，对失信主体进行约束和惩戒，使失信者在市场上受到制约。五、强化养护监管和应急能力建设（一）落实养护监管责任。1.加强监督管理。强化地方各级交通运输主管部门和公路管理机构对养护作业的监督管理责任，明确负责部门和岗位监管职责，将管理重点逐步由对养护生产管理转变为对养护过程监管，以及对养护结果进行科学评价和考核。针对不同性质养护作业特点，在预算管理、市场监管、质量控制、考核评价等方面实施差异化管理。2.健全监管标准。加快建立养护管理监管考核制度，将养护质量、效率、效益和服务状况纳入考核指标体系，逐步构建监管考核结果与养护资金、市场准入挂钩的奖惩机制。收费公路实行与高效服务相适应的养护服务标准，并作为对收费公路经营管理单位的考核指标。（二）加强养护项目管理。1.科学管理公路养护项目。9 以全寿命周期养护成本理念为指导，以公路技术状况监测数据为依据，进行养护科学决策和投资优化，合理制订中长期规划、年度养护计划，并认真监督实施。实行养护工程项目链条式管理，建立适用于公路养护的项目审批规则，优化审批流程，确保养护作业的及时性和实效性。2.建立公路养护效果评价机制。积极推行社会监督，建立公路养护质量评价、养护绩效和路况状态监督举报制度，引入社会力量参与对养护工程和日常养护的监控与管理，为开展路况实时监督、加强对养护从业单位的管理提供补充。建立健全养护质量长效考评机制，开展公路养护效果后评估，通过将作业实施后的路况水平与其养护质量进行关联评价，实现对公路养护质量的持续监督。（三）强化应急保障能力建设。1.加强应急队伍建设。结合公路网规模、结构、地域特点构建应急抢险保通队伍，按照“平急结合、资源整合、专兼结合”的原则，统筹基层养护站点和应急处置网点的布设，提高机械设备配置水平，逐步实现规模化、标准化、机械化、专业化。有条件的地区可打造集日常维护、便民服务、应急保障“三位一体”的公路保障中心。2.积极引入社会力量。市场化较充分的地区，可采取与公路养护企业签订应急处置协议的方式承担应急任务，并给予9 合理的费用补偿和政策支持，提高社会力量参与公路应急工作的积极性。3.关心基层站点生产生活。加强对基层养护站点、应急处置网点职工的人文关怀，对边远山区、高寒高原地区、离城镇较远的基层养护站点、应急处置网点，应配备需要的生产生活保障和安全防护设施。六、切实加强组织保障，确保相关改革顺利推进（一）加强组织领导。加快发展和规范公路养护市场、推进公路养护市场化是一项复杂的系统工程，牵扯面广、政策性强，涉及改革、发展、稳定。各省（区、市）交通运输主管部门要高度重视，加强总体设计，做好统筹协调，注重推进落实。要结合本区域实际制定具体的实施意见，并客观考虑综合政策环境，积极选择典型地区开展试点，探索经验，确保相关工作平稳推进。（二）加强顶层设计。各省（区、市）交通运输主管部门要充分认识公路养护行业逐步引进市场机制的必然趋势，按照国家关于分类推进事业单位改革工作的有关部署，做好改革顶层设计。特别是对其中涉及的队伍及人员问题，要周密筹划，有序实施，提前调整，确保稳定。对现有公路养护管理单位，要按照其承担的工作任务和收益状况，合理划分承担行政职能、公益服务、生产经营活动的单位类别和性质。9 对承担公路管理及市场监管职能的公路管理机构，要强化其路网监测、投资管理、合同管理和规则管理等行政职能。（三）加强政策制定。各省（区、市）交通运输主管部门要结合本地区市场需求和市场变化，研究细化养护市场准入、市场规则、市场运行、信用管理等的相关制度和办法，健全市场监管机制。交通运输部将根据公路养护市场发育状况，在总结各地管理经验的基础上，尽快完善公路养护市场准入、信用评价管理、养护作业招标投标、质量考核的相关管理制度和规定，推动公路养护市场健康有序发展。（四）加强监督考核。各省（区、市）交通运输主管部门和公路管理机构，要及时协调和推动有关部门积极参与改革，认真解决改革过程中出现的问题，加强宣传指导，注重舆情引导，为推进公路养护市场化营造良好的氛围。要强化政府考核监督，将推进公路养护运行机制改革、加强公路养护市场管理等工作纳入政府监督事项和考核内容，建立健全激励和问责机制，促进市场化措施和手段逐步落实，确保各项工作落到实处。9'