推行工程量清单计价招标、低价中标、

'推行工程量清单计价招标、低价中标、工程担保制度的实践与探索河北省建设工程招投标管理办公室时玉军翟志永为进一步深化工程建设管理体制改革，完善建筑市场管理模式和运行机制，我省从2004年12月开始在全省推行工程量清单计价招标、低价中标、工程担保制度，旨在发挥市场机制的作用，用市场经济的手段来解决建筑市场长期以来存在的虚假招标、合同履约率低，拖欠工程款和农民工工资严重，工程质量安全事故频发等突出问题。通过一年多的实践与探索，推行工程量清单计价招标、低价中标、工程担保制度对完善建筑市场管理模式和运行机制，解决当前建筑领域存在的突出问题具有十分重要的作用，并取得一定的成效。现结合一年多来的实践与探索谈一点粗浅的认识和体会。一、主要做法（一）加强宣传和培训8 工程量清单计价招标、低价中标、工程担保制度是国际惯例，但在我国还刚刚开始推行。推行工程量清单计价招标、低价中标、工程担保制度的指导思想、理论基础以及实际工作中应注意的问题需要进行广泛深入的宣传。只有让全社会和相关市场主体对工程量清单计价招标、低价中标、工程担保制度认知和掌握，才能保证推行工作的顺利。同时还需加强对相关市场主体工程量清单计价招标、低价中标、工程担保制度知识的培训。2004年12月，省建设厅召开全省工程量清单计价招标、低价中标、工程担保制度动员大会之后，我们分别于2005年5月和7月在张家口和廊坊又组织全省招标办主任、交易中心主任召开座谈会，对工程量清单计价招标、低价中标、工程担保制度执行情况进行分析研究并制定贯彻措施。2005年5月，省招标办与市场处共同组成3个宣讲组分别到全省11个市和华北油田对建设单位、建筑企业、招标代理机构、评标专家等相关市场主体进行工程量清单计价招标、低价中标、工程担保制度宣讲和业务知识培训，培训人员达2700余名，并发放相关知识问答宣传册4000余册。之后全省各市也不同程序地通过广播、电视、报刊等新闻媒体或召开座谈会、举办培训班等形式进行宣传和培训。（二）制定相关规范性文件省建设厅2004年10月印发《河北省建设工程工程量清单计价招标投标管理暂行办法》、《河北省建设工程工程量清单计价招标评标暂行办法》、《河北省建设工程担保管理办法（暂行）》之后，全省11个市和华北油田对省建设厅的三个文件都进行了传达和转发。邯郸、唐山、保定、石家庄、廊坊、邢台6个市结合当地情况制定并印发了工程量清单计价招标办法和工程量清单计价招标评标办法。石家庄、唐山、廊坊、邯郸、邢台、保定6个市结合当地的情况制定并印发了工程担保管理办法。这些为我们在全省推行起到了积极的推动作用。（三）运用计算机和信息网络技术，提高招标投标监管和评标工作质量和效率推行工程量清单计价招标、低价中标、工程担保制度是建筑市场与招标投标的一项重要改革，需要我们对现行的招标投标监管模式和运行规则做出相应的调整和改革。为做好技术支持，保证推行工作顺利，省招标办开发了《河北省建设工程招标投标交易管理系统》和《河北省计算机辅助评标系统》。《河北省建设工程招标投标交易管理系统》旨在全省建立一个招标投标监管的平台，实现全省监管规则统一、交易程序统一、信息和数据管理统一。《河北省计算机辅助评标系统》是为工程量清单计价招标评标设计，作为评标专家评标的辅助工具。两套系统对提高全省工程招标投标监管和评标工作的质量和效率，规范交易活动起到积极的推动作用。（四）积极培育和发展工程担保机构8 建立和推行工程担保制度，还必须培育担保人市场，积极发展工程风险管理担保机构，形成具有竞争机制的担保人市场。一年多来，除了发挥商业银行的作用外，我们还重点发展专业担保机构以及承包商的同业担保人。现全省已发展工程担保公司十几家。在发展和培训担保机构的同时，我们加强对工程担保机构管理。根据《河北省建设工程担保管理办法》和《关于加强建设工程担保管理有关问题的通知》的规定和要求，实行了工程担保企业备案制度，对担保企业应当具备与其开展担保活动的注册资金、场所设施、营业执照、专业人员等进行了规定，实行了工程担保业务手册制度，以便管理部门掌握担保机构的工作业绩、工作质量和市场行为，建立担保机构信用档案。推行委托担保合同范本及委托担保合同备案制度，规范委托担保合同及担保行为。（五）突出重点，以点带面，稳步推进从我省的实际性出发，按照突出重点、以点带面、先易后难，逐步推开的原则，积极稳步地推行工程量清单计价招标、低价中标、工程担保制度。首先，规定推行范围：全部使用国有资金投资或国有资金投资为主，施工单项合同估算价在150万元以上或者工程项目总投资额1000万元以上工程的施工招标采用工程量清单计价招标。对于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能标准没有特殊要求的施工招标项目采用经评审的最低投标价法评标。凡工程建设合同造价1000万元以上的房地产开发项目，实行经评审的最低和次低投标价法中标的项目以及总承包人需要将工程进行分包8 的建设项目推行工程担保制度。其次，按照突出重点、以点带面、先易后难、逐步推开的原则推进工作。在工程量清单计价招标、低价中标、工程担保制度推行中，人们对工程量清单计价招标比较认可，推行工作顺利，现全省已全面开展。但对低价中标、工程担保制度看法不一，推行工作进展缓慢。在低价中标方面，我们确定在省直和沧州、承德率先对依照规定应实行低价中标的招标工程实行最低价起评，经评审的最低投标价法中标。唐山、秦皇岛、廊坊、邯郸等市对市政工程和部分房屋建筑工程推行最低价起评，经评审的最低投标价法中标。除最低价起评，经评审的最低投标价法外，全省各市的评标方法还主要有以下三种：一是报价设上下限（拦标价），次低价或次次低价中标，如保定、廊坊等市；二是投标价算术平均后乘以一个系数（小于1），最接近者或以上最接近的得高分，如石家庄、衡水、张家口、邯郸、秦皇岛、唐山等市；三是由评委设定成本线，乘以一个系数（小于1）作为成本控制线，投标报价在其以上最低的得最高分，如邢台市。在以上评标方法中，我们提倡最低价起评，经评审的最低投标价法中标，并要求全省逐步过度到这种做法。在工程担保方面，重点推行了投标担保、履约担保、业主工程款支付担保、付款担保4种。在担保方式上提倡采用保证担保。截止到目前为止，除全省普遍实行了投标担保外，石家庄、邯郸、邢台、唐山、秦皇岛、沧州等市都不同程度地实行了业主工程款支付担保，承包商履约担保和付款担保。据初步统计，截止到11月为止，全省实行最低价起评，经评审的最低投标价法中标工程199项，占总招标工程4.6%，实行业主工程款支付担保和履约担保的工程232项，占总招标工程5.4%。二、几点体会（一）有利于真正发挥市场机制的作用，解决建筑市场长期以来虚假招标、合同履约率低、工程款和农民工工资拖欠严重等问题。推行工程量清单计价招标，采用在保证工程质量和安全前提下最低价起评，经评审的最低投标价中标，取消招标人对合格投标人数量限制，再加上担保作保证，在很大程度上，遏制了招标人与投标人串通或投标人之间串通，找几个投标人围标，搞明招暗定等虚假招标。推行工程担保，建立市场诚信机制，用经济和法律的手段保证参与工程建设各方守信履约，有效防止了建筑市场长期以来存在的合同履约率低、工程款和农民工工资拖欠严重问题。（二）有利于政府管理职能转变。推行工程量清单计价招标、低价中标，改变了政府对工程造价管理职能由过去指令性预算定额向制定适应市场经济规律需要的工程量清单计价方法和提供工程造价信息转变，由过去行政直接管理向对工程造价依法监督转变，强化了政府对工程造价的宏观调控职能。推行担保制度，担保人从自身的经济利益出发，参与工程管理，促使各行为主体增强合同履约意识，减轻了政府在工程管理方面的负担，实现政府对工程管理由直接的实物监督为主向以建设程序监督为主的转变。推行三项制度，发挥经济和市场机制作用能够促使政府部门真正履行起党的十六届三中全会提出的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府职能。（三）有利于建筑业企业加强管理，提高竞争力。8 推行工程量清单计价招标、低价中标，为投标人竞争提供了一个共同的起点，按照量价分离的原则，统一工程量计算规则，投标人根据自身的消耗水平、技术特点、材料采购渠道和组织管理状况等自主报价，建筑企业必须改变过去过分依赖国家发布预算定额计算工程价格的被动状况，必须编制出符合企业实际水平的企业内部定额用于投标报价，认真履行承诺，保证工程质量和工期。这样就促进建筑企业不断加强经营管理，提高竞争力。推行工程担保制度，使有实力、信誉好的投标人容易取得担保机构的担保。而资金薄弱、经营管理能力不强或诚信记录有瑕疵的企业不容易获得或不能获得担保机构的担保，因而承接不到工程项目，最终被迫退出市场。因此，推行担保制度也促使投标人不断加强企业管理，提高经营水平，增强在同行业中的竞争力。随着我国改革开放的进一步加快，中国经济日益融入全球市场，特别是我国加入世界贸易组织（WTO）后，行业壁垒下降，建筑市场进一步对外开放，国外的企业以及投资的项目越来越多地进入国内市场。三项制度是国际通行的做法，我国的企业要走出国门参与海外投标或国际市场竞争，就必须要与国际通行的做法相适应，推行三项制度有利于国内企业提高经营管理水平，参与国际市场竞争。（四）有利于进一步规范招标投标活动，防止和遏制招标投标活动中的不正之风和腐败行为。招标投标竞争的核心是价格。推行低价中标，按照最低价起评、经评审的最低投标价法中标的竞争模式，中标靠的主要是以企业实力为基础的价格，即使与业主关系再好，即使有领导“关照”，价格高难以中标；没有关系，没有“关照”，价格有竞争力，同样也可以中标。这就从根本上改变了中标的决定因素。除此之外，低价中标扩大了竞争的范围和幅度，压缩了利润空间，减少了实施腐败行为所需的经济基础，找了关系也不一定能中标，中了标还不一定能赚回实施腐败所付出的代价。两个方面的共同作用，将有助于消除国有资金项目中腐败行为发生的内在动力。（五）节约项目投资效果显著。推行低价中标体现了在保证工程质量和工期的前提下，价格的充分竞争，促使投标人最大限度的降低投标价格，从而达到节约项目投资的目的。在操作方法上，低价中标淡化了标底（包括平均价“标底”）的作用，评标不再以接近标底者为优或中标，而是以最低价起评，经评审最低投标价中标。评标的重点是对最低报价的投标书的合理性进行评判。只要投标人不低于其企业个别成本的最低投标价即可中标。这种做法较过去的以社会平均价为标准的评价方法，进一步节约了工程投资。三、存在的主要问题8 由于受传统观念和市场发育不成熟的影响，推行工程量清单计价招标、低价中标、工程担保工作中还存在以下的问题：（一）一些人对推行低价中标、工程担保的重要性认识不足，存在着担心和顾虑。有的市建设局的主管领导怕推行低价中标，可能导致企业恶性竞争，引发社会不稳定。也有的同志担心推行低价中标会影响工程的质量和安全。个别企业受利益的影响对推行低价中标不赞同。一些建设单位认为推行工程担保增加了工程成本或自己占有市场优势不愿意推行工程担保。（二）一些投标人盲目报价，以低于成本竞标，影响了招标投标的公平、公正竞争和诚实守信原则。由于受传统工程计价模式的影响，目前绝大多数投标企业尚未建立起自己的内部定额，对工程量清单计价不熟悉，不习惯，加上工程担保作用还未充分发挥，个别投标人不理性报价，有意低于成本的竞标，以至中标后不能履行合同，影响了工程建设。（三）现行评标办法和评标专家还不适应工程量清单计价招标评标的要求。以预算定额为计价依据的招标投标，在价格评定上，多采用所有投标人报价加权平均，产生评标标底或期望值标底，再以此为依据对投标人的报价进行比较和评价，以接近标底者得分最高或中标。以工程量清单计价为依据的招标投标，按照国际上通行的做法，一般采用最低价起评，经评审的最低投标价法。但目前全省大部分市的评标方法仍沿用已接近标底或投标企业报价的算数平均值为优或中标的方法评标，已不适应工程量清单计价招标的要求。实行工程量清单招标的评标必须改变过去商务标评标主要依据标底或投标企业报价平均值评价的方法。评标的重点是对投标人报价是否低于投标企业个别成本的评判。目前一些评标专家对工程量清单计价招标评标不习惯，对企业报价是否低于企业个别成本不会评判、不敢评判和不负责任地评判，也是导致个别投标人以低于成本价中标的原因。四、下一步的工作建议8 推行工程量清单计价招标，低价中标，工程担保制度是建筑市场与招标投标改革与发展的方向，是解决当前建筑市场与招标投标突出问题的治本之策，我们应当坚定不移的推行下去、坚持下去。考虑到目前的实际情况，建议重点做好以下工作：（一）进一步统一思想，稳步推进。进一步充分认识推行工程量清单计价招标、低价中标、工程担保制度的重要性，要从市场经济的本质，建筑市场的发展，建筑业的改革和政府职能转变的需要，充分认识推行工程量清单计价招标、低价中标、工程担保的意义和作用。当前的问题也是发展中的问题，要靠改革来解决。推行工程量清单计价招标、低价中标、工程担保的核心是价格，难点是担保。要突出重点，解决难点，因地制宜，稳步推进。推行中还要注意及时总结经验和教训，不断完善，减少失误。（二）对政府投资工程和非政府投资工程招标投标采用不同的监管方式。由于国有资金投资工程中的政府投资工程是使用纳税人的钱建设，作为政府监管部门，应对其强化监管。对于一般政府投资工程，强制实行工程量清单计价招标、低价中标、工程担保制度。对于非政府投资的一般国有资金投资的招标工程，可在低价中标方面放宽要求。业主可选择经评审的最低投标价法中标，也可以选择综合评估法评标，以创造更宽松的投资环境。（三）加大招标投标的改革力度。依法必须公开招标的工程，凡采用经评审的最低投标价法中标的招标工程，提倡资格后审，采用资格预审的，取消资格预审对投标企业数量限制，符合条件都应允许投标；采用综合评估法评标的招标工程，当合格投标人数量过多时，采用随机抽取的方法确定不少于9个投标人参加投标，遏制招标人在招标投标活动中暗箱操作、明招暗定，以及招标人与投标人之间或者投标人之间相互串通，弄虚作假。对于实行低价中标的工程评标时，技术标一般只作通过式评审，商务标采用从最低报价评起方法，取消以标底或投标企业报价平均值为评价依据的做法。同时，还要大力推行计算机辅助评标系统，减少人为因素干扰，提高评标工作效率和质量。（四）培育担保人市场，积极发展工程风险管理中介机构。8 建立和推行工程担保制度，必须有一定数量并符合资格条件的担保人，形成具有竞争机制的担保人市场。除了要充分发挥银行的作用外，还应当积极培育其他具备条件的机构担当担保人，重点是发展专业的担保公司，以及承包商的同业担保。同时，还要加强担保人的管理，实施担保市场准入制度。进一步完善建设工程担保业务手册制度，健全担保合同和担保函备案制度，推行担保示范程序和示范文件。建立违约惩罚机制，切实保障担保市场的健康发展。（五）加强合同跟踪管理。合同是招标投标成果的具体体现，也是工程建设管理的重要环节。推行工程量清单计价招标、低价中标，还要注意加强合同的跟踪管理，做好工程实施阶段的有效监控，充分发挥监理、质检、安检等有关部门的作用，实现市场与现场的有机结合和联动，切实保证合同如约履行，保证招标投标竞争中形成的低价中标承建、履约担保、工程款支付担保等各项承诺的实现，维护合同当事人的合法权益。建立合同履约档案和信用档案，通过建立信用机制，特别是工程保证担保制度的推行，坚决遏制不讲诚信、挂靠、转包、恶意拖欠等情况的发生，维护建筑市场的秩序。（六）加强工程量清单计价招标、低价中标、工程担保的宣传、培训和指导。加强对工程造价咨询、招标代理、建设单位、建筑企业、招标投标监督机构相关专业技术和管理人员进行工程量清单计价招标、低价中标、工程担保培训，使他们掌握工程量清单计价招标、低价中标、工程担保的理论和方法。只有广大从事工程建设的专业技术和管理人员掌握和了解了工程量清单计价招标、低价中标和工程担保的理论和方法，才能使工程量清单计价招标、低价中标、工程担保工作真正付诸实施。同时，还要加强对各市推行工程量清单计价招标、低价中标、工程担保工作的指导，统一要求和做法，统一指导和检查,规范管理，规范运作，保证推行工程量清单计价招标、低价中标、工程担保工作的健康发展。8'