新农村水务ppp模式在我国农村饮水工程建管中的应用研究

'新农村水务ppp模式在我国农村饮水工程建管中的应用研究新农村水务PPP模式在我国农村饮水工程建管中的应用研究李晶，王建平,孙宇飞（水利部发展研究中心，北京100038）水势论坛摘要:拓宽水利投融资渠道是解决地方水利建设资金不足的重要途径.PPP模式是公共部门和私营部门Z间的一种合作经营方式，是一种适用于公共服务领域的融资合作模式.本文分析了在农村饮水安全工程中引入PPP模式的重要意义，深入研究了引入PPP的合作模式和流程，适用范围，合作中的关键问题等,并提出了具体的政策建议.关键词:农村饮水;农村水务;ppp模式;工程建设管理;公私合作伙伴关系中图分类号:$277.7文献标识码:A文章编号:1671—1408（2012）03-0001一06《中共中央，国务院关于加快水利改革发展的决定》明确提出继续推进农村饮水安全建设，要求到2013年解决规划内农村饮水安全问题十二五”期间基木解决新增农村饮水不安全人口的饮水问题;同时也指出要广泛吸引社会资金投资水利.为了落实中央指示，做好拓宽农村饮水安全工程投融资渠道工作，有必要加强对融资模式的研究.为此，本文分析了在农村饮水安全工程中引入PPP（Public-Private一Partnerships,公私合作伙伴关系）模式的重要意义，并重点探讨了引入模式，适用范围和配套政策建议等关键问题.1引入PPP模式的重要意义PPP模式是公共部门和私营部门之间的一种合作经营关系，目的是提供传统上由公共部门提供的公共项目和服务，它是通过适当的资源分配，风险分担和利益共亭机制，更好地满足公共需求.农村饮水安全工程是保障农村居民基本生活条件的民生工程,具有很强的公益性质.目前来看,农村饮水工程建设的财政投入保障基木没有问题，但在适合范围内引入PPP模式,可以在定程度上缓解基层配套和农民自筹资金的压力，同时也是有效解决目前农村饮水工程内在问题的客观需要.1.1合理分担工程风险的需要 FI前农村饮水安全工程的投资和管理主体是政府及其所属部门，工程建设屮存在的工程质量，交工时间，成本控制及管理中的服务质量，财务状况和可持续运营等风险完全由政府部门承担,这对于政府的压力非常之大.通过引入PPP模式,公共部门与私营部门分担公益性工程在建设与服务中存在的风险，改变了传统模式下风险集屮在公共部门的问题.以英国为例，一项调查表明,2001年以传统方式建设的项目中73%超过合同价格,70%延期,但推行PPP模式后，这种状况得到极大改观.2003年采用PPP模式的项冃中只有22%超过合同价格,24%延期涎期超过2个月的项目只有8%.1.2进一步提高供水服务质量的需要0前，我国农村饮水工程整体运营状况并不理想，尤其是随着农民牛活水平的提高，逐步对供水服务提出更高的要求.PPP模式下的公私合作将公共产品的供给引向市场，通过市场解决供收:稿日期:2011」2.29作者简介:李晶，女，教授级高级工程师，中心副主任.嘲水利发展研%201273需矛盾.私营资木的逐利性将决定其具有采用新技术来降低成本，增加利润的内在动力,和具有采取高效管理来提供高效，优质服务的客观碍要，这将有助于进一步改善我国农村供水的运营坏境和服务质量.1.3促进工程长效运营的需要0前我国农村饮水安全工程多由乡镇水管站，村集体，农民饮水合作组织等管理，工程运行效率较低,管理成本偏高，长效运行格局难以形成.弓I入PPP模式，通过选择专业的私营合作伙伴，实现农村饮水女全工程建设管理引入科学高效的管理模式和先进的专业技术，一方面可降低管理成本，实现工程的盈利，促进和保障工程的持续运行;另方面有助于高效利用和保养工程设备，延长使用寿命.此外，当前国家鼓励非公有制经济发展的政策，屮央一号文件屮针对农村饮水安全工程的优惠政策，浙江和湖北等地的实践探索以及PPP模式在我国其他公益性行业的应用等都为PPP模式在农村饮水安全工程中的应用提供了有力的政策环境和实践支撑.2引入PPP的合作模式与流程虽然农村饮水工程的公益性质很强，但严格地讲来，它不属于纯公共物品,而是属于经营性较差的准公共物品，可区分公益性和可经营性两部分.其中,公益性部分对应的实体是供水管网，一•般来讲,供水管网建设规模大，投资和维护成本高，且经营性较低，从经济责任上來讲，应市政府来投资;而可经营性的部分是供水水厂，一般来说，水厂能够通过引进先进的技术和加强自身管理实现一定水平的盈利，这一部分具备引入PPP模式的条件，可以由私营资本来承担.本文将这种在农村饮水安全工程通过区分工程的公益性和可经营性來划分政府和私营企业责权的公私合作模式称为新农村水务PPP模式.2.1合作模式新农村水务PPP的基本合作模式是私营资本负责经营性较强的水厂主体的建设和管理，政府负责公益性较强的管网部分的建设.而对于管网部分的管理和维护，可根据不同地区的实际情况，确左不同的合作方式.豳第一种合作方式是政府将管网租赁给私营企业,由企业负责运行期间的管网维护和水费收缴，相当于由私营企业运营水厂和管网,提供全部的供水服务•应用这种合作方式的关键在于确定合理的水价，即私营企业通过科学的管理和引进先进的技术，能够实现一定水平的盈利.这种模式适宜在管网建设完备,对于水价接受能力较强的地区应用.管网租赁的费用可以根据地方的实际情况来确定，比如为了扶持水厂的发展，前个阶段可以不收取租赁费用，但管网的维护费用由企业全部承担;当水厂正常运转后,可以依据双方的协定，适当收取管网租赁费用.政府收取管网租赁费用的目的并不在于盈利，而是作为督促供水企业维护好管网的重要手段，同时这部分资金也将作为管网的后续更新费用来源之一.合作期满后，如杲管网维护得力，达到预期的效杲，政府可以将租赁费用作为奖励返还给企业.笫二种合作方式是供水水厂只负责供水，不负责管网的维护和水费的收缴，即水厂将水以一定的价格销售给政府或者当地的农村供水公司，而当地农村供水公司负责管网的更新，改造和维护以及水费的 收缴.在这种合作模式中，分工更加详细和明确，更容易发挥出各自的专业特长：供水水厂通过引进先进的技术和科学的管理理念，降低管理成本,提高供水质量，而企业追逐利润的性质也促使企业有动力降低制水成本，以获得更大的利润•而农村供水公司负责管网的更新和维护,以及水费的收缴侗样为了追求更大的利润，农村供水公司有动力维护供水管网，降低管网的漏失率，也有动力督促水费的收缴，进而增加企业的营业收入.两种方式相较而言，第一种方式的优点在于企业负责供水服务的全过程管理,责任主体更加明确,企业自主能力更强;而政府完全处于监管的角色，有利于更好地履行政府职能.而第二种方式的优点在于，一是通过剥离经营性较差的供水管网，增加私营资本的营利性,更有利于吸引民间资本的注入;二是政府的可控性更强，由于农村供水公司及时掌握管网的布局情况，为政府后续的管网扩建，改造等提供支撑;三是分工更为细致，更加符合我国部分农村地区的特点，尤其部分地区血临水费收缴难，管网维护难等实际问题,由熟悉当地情况的农村供水公司维护管网和收缴水费更为可行.2.2风险分担任何投资和经营都是存在风险的.新农村水务PPP模式成功的关键因素之一,是在项目参与各方之间实现有效的，合理的风险分担.而风险分担的基本原则是风险与收益对等，即当一个主体在有义务承担风险损失的同时，也应该有权利享有风险变化所带来的收益，并且该主体承担的风险程度与所得冋报相匹配.依据这一原则，在农村饮水安全工程中引入PPP模式常见的风险及应对方法有以下几种.221法律政策变更风险该类风险主要是指由于颁布，修订，重新诠释法律规定或者政策调整而导致项目的合法性，市场需求，产品收费，合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项冃的正常建设和运营带来损害，其至直接导致项目的中止或失败的风险•尤其是我国PPP项0还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，容易出现这方面的风险.根据已有的案例，类似这种由于法律或政策变更引起的风险，应该由政府承担.如上海大场水厂的案例，政策变更后，上海市水务资产公司将一次性付清英方费用，包括剩余15年的建设补偿金.2.2.2水厂或配套设施建设延误风险该类风险主要指由于私营公司水厂建设缓慢，或者由于管网建设延期，造成供水时间的延误.如遇不可抗力而造成的延期,风险应由双方共同承担;除此以外，应该由相应的主体承担风险，如是水厂建设延期造成的延误，水厂应按延期的时间和造成的损失向政府交纳费用;如是管网建设延期，政府应按合同规定向水厂提供补偿.2.2.3市场收益不足风险该类风险是指项忖运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益.市场收益不足风险的分担，也应根据成因来具体分析，如是由于企业内部经营而造成的制水成本过高导致的收益不足,应由私营企业承担;而如果是市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险，应由企业和政府共同承担•为规避此类风险,私营企业在进入市场前，应做好充分的市场调查和市场预测工水势论坛作，详细论证，尽量将风险的可能性降到最低.同时政府部门也要独立地进行市场的调查工作，不要盲H接受私营企业的市场预测，应掌握准确的决策信息•另外在合同制定阶段，应明确风险分担的方法.2.2.4不可抗力风险当合同任何一方都无法控制，且在签订合同前无法合理防范，回避或克服的风险发生时，一方面通过商业保险，尽量挽回建设损失;另一方面根据投资比例，由双方共同分担风险.2.3合作流程根据PPP模式的一般运行规律，结合农村饮水工程特点,新建工程中引入新农村水务PPP模式的合作流程一般包括选择项目合作公司,确立项目，签订合作合同，项目建设，运行管理，项目移交等环节.具体合作流程见图1. 与上述流程相比，在己建成的工程中引入PPP模式的流程,一是不存在项n建设环节，二是在确立项目过程中更多考虑的是对工程营利性的论证.其他流程基本相同.3引人PPP模式的适用范围政府在农村饮水工程中引入新农村水务PPP模式，是利用市场经济供求关系和价格变化，通过经济利益的驱动,引导私营资本参与工程的建设和管理，进而丰富融资渠道，提高工程管理水平和服务质量，保障饮水工程长期有效的运行.而私营资木进入农村饮水安全工程领域除了回报社会的慈善行为外，更主要的是要追求利润冋报.投资农村饮水安全工程，虽然不是具有高回报的投资领域，但其投资价值在于，一是回报较为稳定，基本不易受经济危机等风险的冲击，且有稳定的现金流;二是由于具有自然垄断性，竞争较其他行业小;三是通过进入公共领域，与政府建立更好的合作关系;四是具有良好的社会效益.PPP模式的合作范围必将是能够符合双方意愿的市场环境•因此，适用PPP模式的主要范圉首先是地方政府具有合作需求和意愿的地区，其次是私营企业通过引入先进的专业技术和管理技术，具有营利可能的农村饮水安全工程•按照这一思路，有以下几类工程适宜引入PPP模式.水利发展研%201273选择项目合作公司政府：根据实际建设管理需要，选择一家私营企业，并与这家私营企业签订合作协议.V/,确立项目，政府与私营企业：前期论证，包括供水人口规模及分布，水源地勘测，水质情况，水厂选址,供水规模测算，前期建设资金投入,预期收益等.确立项H.V签订合作合同，政府与私营企业:合同内容，包括双方责任,水厂建设的具体规格和指标，服务年限，风险分担，退出机制，政府的激励和监督拾施等./,项目建设，私营企业：按照合同规定，完成水厂的设计和施工建设.政府：监督私营企业完成水厂的设计和建设;完成管网的铺设;积极昕収私营企业的合理化建议，保证管网和水厂的顺利对接./厂运行管理，私营企业： 负责企业的经营管理.政府：根据协议和有关法律的规定，对私营企业的运行进行监督管理•//项目移交，私营企业：将全部项目移交给政府，所有固泄资产全部无偿归政府所有.政府：对工程质量进行检查,并作为对企业奖惩的依据;根据与私营企业的合作情况，决定是否延长项目合作期•/图1引入PPP模式的合作流程3.1千吨万人以上的大型工程在目前的市场环境下，水价是由政府决定的，工程本身能够决定的要素只有水量和制水成本两项.千吨万人以上的工程供水规模较大，水量需求相对有一定的保障，如果经营管理得当，将强化规模经济优势，有效降低制水成木.同时在建设过程中引入适当的技术，降低工程的建设成本,将进一步增加工程盈利的可能.另外，此类大型工程对资金投入的需求高，并且一旦管理不当将损失较大，因此地区政府具有引入资金和先进技术，管理经验的意愿.3.2多目标供水结构的工程多目标供水结构工程除保障本地区的农村饮水安全外，还可以利用富裕的水量以市场价格向第二，第三产业提供供水服务.这样无论是在水价还是水量上，都能够有所保障,增加企业盈利的可能性.而对于地方政府來说，也希望通过农村饮水安全工程解决本地区第二，第三产业的供水,尤其是对以酿酒，饮料为主的企业的供水,这类企业对水质的要求较高，如能够满足其要求，那么从客观上也提高了农村饮水的质量.3.3区域单村工程”打捆"经营般來讲，单村工程受供水规模，农民对水价的承受能力等方面因素的限制，营利性不强，不具备引入PPP模式的条件.但若将一个区域的单村工程”打捆”经营，则可能创造出适合的条件•首先，私营企业方将从整个区域相对宏观的角度來考虑工程的布局，有利于实现工程布局的优化;其次，在工程设计，设备购买,厂房建设等方面可以釆用标准化建设,有利于降低工程建设成本;最后，可以对工程实行统一管理，减少管理层级，优化管理结构，有效降低管理成本.从政府管理的角度来讲，通过一次合作解决一个区域的农村饮水安全问题，有利于降低政府的建设成本;同时各单村工程管理和服务水平基本一致，有利于改善农村的饮水质量;此外,责任主体明确，有利于降低政府管理成本.3.4政府补贴的工程还有些工程的水价不能完全反映制水成本，如高扬程提水，高氟水,高呻水等的制水成本.此类工程不但不具有盈利空间且多处于亏损的状态，不具有引入PPP合作模式的条件.2003年水利部发布的《关于加强村镇供水工程管理的意见》提出""由于政策等因素的影响，当实际供水价格达不到成本水价时，不足部分要通过申请财政补贴，有条件的地方通过划拨"养站出"或"养站林"等办法解决"，即对于此类工程政府可以采取补贴的方式予以扶持.政府补贴后，创造出一定的盈利空间，也就基本具备了吸引私营资木进人的条件.而对于此类工程，政府具有引入先进技术，降低成本的意愿.可见,此类工程也具有引入PPP合作模式的可能.补贴金额由双方具体协商，但原则应是不高于忖前工程的补贴水平. 4引入PPP模式的关键问题4.1水量水量是引入PPP模式的关键问题之一，也是私营企业最为关心的问题之一.在国际和国内的案例中存在为了吸引私营资本而设定保证对方一定盈利水平的保底水量的做法•但目前这种做法在我国是行不通的.以前在一些地区曾有过为吸引外商投资而承诺一定盈利水平的保底水量的做法，但2002年发布《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定冋报项目有关问题的通知》后，明确要求与外方合作项目不准设定固定回报率，一些已有项目也被及时处理.解决实际供水量低于设计供水能力进而影响私人投资回报问题的办法是加强工程论证，把风险化解在前期.在实际合作过程屮，在双方平等协商和科学论证的基础上，可以确定一个约定水量,当实际供水量低于该水量时，按约定水量计算服务费用.但这一水量不是保障私营企业的盈利，而是保障在既定条件下农村饮水安全工程的可持续运营，同时也是政府和企业共同承担水量不足带来的运营风险的体现.4.2供水价格调整双方合作的另一个关键问题是供水价格的调整.政府对水价的管理，调控，除了耍考虑水厂生产，经营要有合理利润率以外，更要考虑城乡居民心理情绪，社会稳定.不可能像一般竞争性商品，让价格"随行就市”.从目前的价格管理政策来看，农村供水价格一经物价局确定,是相对固定的，如果供水成本没有太大变化，一般不会轻易调整.只有供水成本变化较大，需要重新核算供水成本，才会相应调整水价.在由私营4■业经营水厂和管网的PPP合作模式下，与私营企业约定的供水服务价格就是终端用户供水价格.在这种情况下,确定一种固定的调价机制不A可行,这违反《价格法》和我国的有关规左•如果确实出现因物价指数变化而影响工程可持续运行的情况，可通过合理测算，由政府对成本增卜势论坛长部分进行补贴•而对于私营企业只负责供水部分的PPP合作模式，与私营企业约定的供水服务价格仅是从供水水厂与管网间的结算价格，非终端用户供水价格•在这种情况下，可约定当CPI多年累积超过10%或以3年为周期,适当调整服务费用.另外，当价格部门批准的供水价格提高时,应相应提高私营企业的服务费用.5引人PPP模式的政策建议为进一步引导和推动新农村水务PPP模式在农村饮水工程中的应用,保障模式的切实可行，特提出如下建议.5.1建立完善的监管体系完善的监管体系是实现引入PPP模式目的的根本保障，在农村饮水安全工程中主要包括:一是供水价格监管.供水价格既是私营资木盈利的根本保障，同时也关系到农民的切身利益，在PPP模式的项目执行过程屮，对供水价格的监管是一项重要内容•二是项目的服务质量监管•为提高公众対公共服务的满意度，在PPP模式的项FI运营过程中应加强服务质量监管.三是项目的退出监管.为了避免企业在退出阶段时有掠夺性经营的可能,必须严加监管，保障供水设备的可持续运营.5.2制定配套政策和完善现行法律法规政府政策的支持是PPP模式成功运作最为重要的条件一方面，应尽快落实2011年中央一号文件的有关精神，加快制定农村饮水安全工程的用地政策，税收优惠政策，落实电价优惠政策等.另一方面，应尽快出台关于在农村饮水安全工程中推行PPP模式的指导意见，支持与私营资本合作的做法，使各地在推行过程屮有据可依.5.3加强行业协会在PPP模式应用方面的指导随着我国农村供水事业的不断发展，采用PPP模式合作的项FI也会逐渐增多•由于PPP模式的项目往往都比较复杂,II一般管理部门缺乏相关的专业知识和经验,结合水利行业的特点，政府可以授权给水利行业协会，如屮国城市供水协会，屮国农业节水和农村供水技术协会等，加强这方面的行业指导，负责PPP模式的项目的程序设计,开发，（下转第31页）大局意识.山东，江苏两省南四湖水利管理机构都应当坚决服从于专门委员会的领导，并配合它开展工作•再一方面就是要求专门的管理委员会能够协调诸如渔政，环保，卫生等诸部门的统一行动，防止各部门各自为政.在统一管理的前提下南四湖管理部门的资金及人员应当得到各省及屮央财 政保障,以保证其行政权力得到有效行使.3.4建立普通民众水资源使用矛盾的纠纷解决机制可以考虑由专门的管理委员会下设调解委员会专门调解民众用水纠纷•专门的管理委员会下属的调解委员会是终意机关，沂沐泗水利管理局可以设立初级调解委员会作为最初的调解机构，享有最初的调解权.两级调解委员会的行为是行政指导行为,不可诉，不可复议,不具有强制性•但两级调解委员会的最终调解意见应是南四湖专门的管理委员作出相关具体行政行为的必要参照意见•两级调解委员会应当主动参与纠纷调解，尽量化解民众用水矛盾，构建和谐安定的南四湖水资源开发利用大局.3.5尽快解决省际边界不清的问题对山东和江苏有争议地区应当搁置争议共同开深度分析发，维扩刑谐稳定的政治大局.可以在”南四湖供用水管理办法"屮规定由流域机构在办法颁布一年内，组织两省会商省界及管理范围等事宜.并规定存有争议的地区和管理事项必须由流域机构代为管理直至双方拿出最终的纠纷解决意见.此外，可以考虑建立水源省与南四湖沿湖各省政府Z间以及与流域管理机构Z间的行政协调机制•并且把南水北调行政管理机构与流域管理机构之间的协调机制作为长期的制度以法律制度的形式确立下來，可以争収设立专门的协作立法.参考文献：[I]淮委水文局，沂沐泗水利管理局•南四湖水资源开发利用现状调查报告[R].蚌埠:淮委水文局,2002.⑵王相国,苑振广，周蓉.搞好南四湖管理之我见[J].齐鲁渔业,2002,19(9):36.⑶王强.南四湖水资源规划及管理研允[D].南京洞海大学，2006.[4]蒋营蕾.日本琵琶湖治理对我国公众参与环境保护的启示[J].三江论坛,2010(2):43.44.(责任编辑张闻笛)(上接第5页)监督和管理工作.这样，一方面，有利于降低PPP模式项目的风险，提高资金使用效率并保证PPP模式项目的有效运作;另一方面，也能够加强对由私营企业提供的公共服务和产品的质量和价格的监督.5.4推行试点工作PPP模式在农村饮水安全工作屮的应用还属于新鲜事物，结合当前农村饮水安全工程建设和管理的紧迫性，应建立相关的示范性试点工程,进一步总结PPP模式的适用条件和范围,总结政府角色转变和相关扶持政策的经验，为全面推行PPP模式提供实践支撑.参考文献：[1]萨瓦斯ES.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，等译.北京:中国人民大学出版社,2001.[2]格里姆赛,刘易斯.公司合作伙伴关系:基础设施供给和项目融资的全球革命[M].济邦咨询公司，译.北京:中国人民大学出版社.2001.（责任编辑陈海燕）（上接第15页）利建设资金，充实水利建设投资的钱袋子,尽快完善我国水利基础设施.参考文献：[1]Kessedesc,IngramG.Infrastnicture,SimpactOndevelopment:LessonsfromWDR1994fJ].JoumaloflnfrastructureSystems,1995（1）:16-32.[2]中国发展研究院屮国宏观经济分析[M].天津:南开大学出版社,1997.[3]郑思齐，刘洪玉.中国建设投资与经济增长关系的计量模型与分析[J].清华大学学报（哲学社会科学版）,2001（4）:45.49. [2]李建伟.当前我国经济运行的周期性波动特征[J].经济研究,2003（7）.⑸王浩冰利投资与国民经济协调发展研究[M].北京:中国水利水电出版社.2007.（责任编辑韩丽宇）'