开发建设项目水土保持方案管理现状及对策建议

'开发建设项目水土保持方案管理现状及对策建议【摘要】本文就建设项目水土保持方案管理工作的现状作了详细的阐述，深刻全面分析了当前在方案管理方面和方案编制方面存在的问题，并结合自己的工作岗位特点，就规范方案管理、提高方案评审质量和提升自身业务能力等方面，提出了解决方案和建议。【关键词】开发建设项目；水土保持方案；技术评审；管理随着科学发展观的逐步落实和生态文明建设步伐的加快，党和国家越来越重视水土保持工作，尤其是开发建设项目水土保持工作。温家宝总理强调要把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展。水土保持方案已成为建设项目立项建设的必备条件之一，并在调节经济发展方式转变和发展方向中发挥愈来愈重要的作用。当前，审批方案已成为各级水行政主管部门的重要行政职能，急需强化并规范方案的技术评审工作，规范评审方式，保证评审质量，提高评审效率，建立为行政管理、科学决策服务的技术保障体系。通过这次先争创优活动的学习和实践，结合自己的工作，谈谈对做好开发建设项目水土保持方案评审工作的一些看法和建议。一、国内外现状及发展趋势国外的开发建设项目水土保持工作开展较早，经历了初期先开发后治理、中期开发与治理并进、后期重视生态环境修复或环保优先阶段的三个阶段。美国、日本、澳大利亚、韩国等早期就建立了法律法规，开展了实践活动。国内的环保、土地部门也开展了相关的生产建设项目的环境评价、土地复垦审批工作，给水土保持工作的开展和方案评审工作具有一定的启示和借鉴作用。土地资源网涉及了土地流转、土地问答、土地政策、土地工具等全方位一体化的土地门户网站 （一）国外有关情况美国1935年首次颁布了《水土保持法》，对土地开垦、耕作、工矿建设等水土流失防治做了相应规定，此后又作了多次修改。1977年颁布的《露天采矿植被恢复法》规定土壤保持局参与露天矿区的植被恢复。1988年发布了《国家水土保持纲要》规定了工矿建设等方面的水土流失防治工作。此外，各州、县根据本地特点立法，对联邦法律法规进行补充，以有效保护水土资源。这些法律法规，明确规定了政府机构和公民对水土保持的权力、义务和职责，促进了水土保持工作的开展。日本1897年颁布了《砂防法》；1958年又制订了《滑坡防治法》；1969年颁布了《陡坡地崩塌防治法》，同时还颁布了《治山治水紧急处置法》、《土地改良法》、《森林法》等一系列有关法律。建设省制定了《河道滩地占用许可准则》，国土省1974年颁布实施了《砂防指定区域及滑坡防治区域内大规模住宅开发等项目的审查标准》，各都道府县也都依照《砂防法》制定了相应的《砂防指定地管理规则》。对开发建设行为做了详细明确的规定，成为开发建设项目许可审查的主要依据。综上所述，可以看出美国在各行业法律、法规制定时均有涉及水土保持条款，水土保持执法有法可依；日本制定了易于操作的规范与标准，对开发建设行为做了详细明确的规定，开发建设项目许可审查依据明确。所以，我们要进一步完善有关法律法规，制定更加完善的标准和技术规范，建立开发建设项目水土保持方面的基本情况数据库，为政府主管部门、企业、科研单位开展相关工作提供基础数据支撑。（二）国内相关行业情况介绍土地资源网涉及了土地流转、土地问答、土地政策、土地工具等全方位一体化的土地门户网站 与水土保持有直接相关的行业有环境影响评价、土地复垦，这些工作的开展也促进了水土保持工作的开展，下面就开发建设项目环境影响评价和土地复垦工作的开展程序简介如下：1、环境影响评价建设项目环境评价是根据评估单位所从事的行业、人员结构和技术力量分不同类别开展环境影响评价工作，评价程序：（1）评价单位首先通过踏勘现场、收资相关资料，特别是敏感区域，并进行项目所在地公众参与调查（了解地方群众对该项目建设意见，公众参与表附报告中），根据相关技术规范，编制环境影响评价报告书（报告表）；（2）编制完报告后，报相应环保部门（或评估机构）审查审批（若上级审批，应通过下一级环保部门预审或征求地方意见，再报上级环保部门审查）；（3）项目审查时组织审查专家和参会代表考察现场，在当地进行技术审查；（4）评价单位根据审查意见进行修改，完成《环境影响报告书（报批稿）》呈报环保部门，环保部门最终以批文的形式予以批复。环境影响评价的重点是建设项目对周围地区的环境可能造成影响的分析和预测、环境保护措施及其经济技术论证和环境影响经济损益分析。2、土地复垦根据国土资发[2007]81号文件有关规定，土地土地复垦工作开展程序如下：土地资源网涉及了土地流转、土地问答、土地政策、土地工具等全方位一体化的土地门户网站 （1）编制单位首先通过踏勘现场、收资相关资料，特别是项目原占地类型和性质，根据临时占地原占地类型、可能恢复和必须恢复土地类型，并根据技术规范编制土地复垦报告；（2）编制完报告后，对项目所在行政村进行公众参与调查（了解当地农民对所属地恢复情况意见，公众参与表附报告中），报相应土地部门审查；（3）项目审查时组织审查专家和参会代表到当地现场勘察，在当地进行技术审查；（4）编制单位根据审查意见修改报告报审查单位审批。土地复垦方案评审重点为土地复垦目标和任务确定是否合理；确定的复垦土地用途是否符合土地利用总体规划；土地利用现状和复垦面积、范围确定是否准确真实；复垦标准是否符合国家或地方有关要求和当地实际；方案是否尊重土地所有权或使用权人意愿及复垦工程及资金测算是否合理、是否基本满足实际要求并有可靠来源；复垦计划、措施是否可行等。（三）行业借鉴和需要协调处理的问题根据开发建设项目环境影响评价和土地复垦工作开展情况来看：1、环境影响评价工作开展较早，条件比较成熟，借鉴的内容也较多，如：宣传和处罚力度较大；科研成果较多、不同行业的技术规范比较齐全；近几年提出了战略环评、规划环评、区域环评等新理念；对评估单位进行分行业、分类管理等。因此在水土保持工作方面，我们也应该加大宣传、执法监督检查力度，提高水土保持意识；对存在问题的建设单位和方案编制单位都应加大处罚力度；加大科研经费，开展行业相关科学研究（如：不同背景条件土壤侵蚀模数研究，不同行业在不同阶段的技术规范制订等）。2、土地复垦方面起步较晚，工作开展条件不成熟，还没有完善的技术标准和规范，而且与水土保持方案报告书编制出现了“打架”现象，有些方面的问题还需要协调和理顺。如：（1）阶段不同：水保在前，土地复垦在后；（2）审批单位不同，各自出发点不一致；（3）关注重点不同：水保关注生态恢复，土地复垦关注土地恢复程度，导致水保措施在后期土地复垦时失效，投资重复列支等。因此需要同土地部门共同研究和协调，保证措施的可操作性、连续性和投资的一次性。土地资源网涉及了土地流转、土地问答、土地政策、土地工具等全方位一体化的土地门户网站 二、建设项目水土保持方案评审管理工作的现状（一）工作重要性及特点水土保持方案技术评审是水利部行政许可生产建设项目水土保持方案审批的一个重要环节，是水利部行政职能的延伸，技术评审意见是水利部生产建设项目水土保持行政许可的重要技术依据。水土保持方案评审促进了生产建设项目水土保持方案质量的不断提高，增强了水土保持方案对工程建设后续设计、施工和监测的指导作用，为建设单位防治生产建设过程中的水土流失制定了有效的技术方案，也为各级水行政主管部门开展开发建设项目水土保持监督检查和验收提供了可靠的技术依据，为水土保持“三同时”制度的落实发挥了重要作用。国家已将水土保持方案审批作为生产建设项目立项审批和核准的主要条件之一。水土保持方案技术评审工作的重点是技术把关，如建设项目布局的合理性、水土流失预测和责任范围的准确性、防治目标的合理性、防治措施体系及布局的科学性和有效性、投资估算的正确性、实施保障措施的可操作性等。（二）目前主要做法1、水土保持方案的技术评审方法严格按照水利部办公厅〔2005〕121号文件规定评审办法进行生产建设项目水土保持方案的评审。2、评审的质量保证体系水土保持监测中心在方案评审方面建立了四级质量保证体系：第一级为值班专家审核制。第二级为处内专职工作人员复核制。第三级是处长审查制。第四级是中心领导审批制。3、方案评审的限制性条件水利部办公厅〔2005〕121号文件明确了6种情况下水土保持方案土地资源网涉及了土地流转、土地问答、土地政策、土地工具等全方位一体化的土地门户网站 不能上会的具体要求；2007年水利部又进一步提出了对评审会议的6点要求，规定了3种情况不开会和开会时的3点规范要求；为再次严格开发建设项目水土保持方案审查审批，水利部又颁布了【2007】184号文件，明确了13条“红线”，规定：凡触及这13条“红线”的生产建设项目，将不予通过审查或审批，对不符合水土保持要求的开发建设项目要坚决叫“停”。（三）存在的主要问题1、管理方面存在的问题(1)建设单位方面：①生产建设项目水土保持方案的自觉编报率还不够高，部分建设单位水土保持意识淡薄，注重经济增长、轻视资源和环境保护，有些业主甚至认为水保方案评审能否通过是编制单位的事，跟他们有关的仅仅是审批文件，把水土保持方案审批作为“敲门砖”，也就不开展相应的后续设计工作，甚至未经允许随意变更水土保持方案。②水土保持施工监理管理不严格、不到位，水土保持监测不落实，有的工程甚至为了应付水土保持竣工验收补编监测和监理报告。(2)方案编制单位方面：有些方案编制单位由于技术力量不足或编制报告时人员结构安排不合理，往往就一两个人编制一个项目的水土保持方案报告书，由于专业方面原因不能吃透主体工程项目组成和施工工艺，导致防治分区划分不合理、防治措施没可操作性、投资不准确、独立费用明显不能满足开展工作等；也有些方案编制单位生搬硬套水土保持方案设计技术规范条文，有的拿来已经批复的水土保持方案报告书进行“克隆”，造成了方案报告设计内容与建设项目实际情况不符，给方案后期的水土保持设施实施工作造成一定困难。土地资源网涉及了土地流转、土地问答、土地政策、土地工具等全方位一体化的土地门户网站 (3)专家方面：存在着参加水土保持方案审查会议的专家水平层次不齐、对水利部最新有关政策了解不够、对有关生产建设项目的水土保持标准规范掌握不到位、开会时对水土保持方案把关不严等现象，在一定程度上影响了水土保持方案评审的质量。(4)资质管理方面：随着水土保持方案编制的任务增多，部分水土保持方案编制资质证书出现了转借、出卖等问题。有个别单位的一个水土保持方案编制资质证书，居然供数家单位使用。同时，还存在着水土保持方案编制持证上岗人员的相关专业与水土保持相差太远、方案编制质量较差等问题。2、水土保持方案编制存在的问题(1)不少水土保持方案报告书在主体工程水土保持评价时，对水土流失影响严重、可能造成不可逆影响的关键问题没给予足够的重视，对主体选址、选线、总体布置等局部不符合水土保持要求的，没有提出修改要求、意见与建议，更没有对局部布置与设计提出否决性意见，对于不符合法律要求的，也没有明确要求做出局部替代方案。(2)项目水土流失预测，存在着项目造成的土壤流失量、水流失量不够准确，判断可能造成水土流失的重点区域不对和重点时段不正确，无法说明水土流失危害程度，而且无法准确对主体工程水土保持制约评价，更无法提出有针对性的水土流失防治措施提供指导性意见。但是现在通常使用的类比法、经验公式法等方法都不够完善，土壤侵蚀模数确定随意性较大。(3)水土保持措施的布设、配置缺乏科学性，措施是坐在办公室想出来的，外业调查不够，防治方案缺少针对性。措施典型设计不到位，无法指导后续设计。土地资源网涉及了土地流转、土地问答、土地政策、土地工具等全方位一体化的土地门户网站 (4)轻视投资估(概)算的编制。忽略了科学的水保防治方案必需要有合理的投资作保障，导致水保方案实施过程中的投资往往超过预估的数额，或因水保投资不足而使防治措施不能实施。有的编制单位迎合业主，认为投资越少越好。三、对策及建议（一）管理方面的对策及建议1、加强生产建设项目水土保持宣传工作采用多种宣传手段，提高建没单位及社会各方对方案评审工作的认识。在网络、报纸、电视等多种媒体进行生产建设项目水土保持工作的专题报道，在评审和现场做好水土保持方案的宣传工作，实时报道方案评审的动态，对生产建设项目严格执行水土保持方案，已经取得良好成效的建设单位予以重点宣传。2、加强对方案审查专家的规范管理应当强化对水土保持方案审查专家的推荐和社会公示，专家的人选既要覆盖面广又要专业齐全。建立技术评审专家之间的交流学习制度，及时开展评审专家知识更新培训，提升水保新理念，提高评审技能，全面提高评审质量。要开展对专家的考核，专家库中的专家有进有出，对不合格的退出专家库。3、加强对资质证书的严格规范管理对于转借资质证书、变相转包方案编制的持证单位，应当严格按照《水土保持方案编制资质管理办法》处置，发现转借资质证书的要立即吊销其资质证书，发现变相转包编制任务的要暂停其资质证书。对于取得上岗资格的编制人员，要加强培训与管理，加强考核工作，不合格的不予发证。4、加强审查会议的规范管理土地资源网涉及了土地流转、土地问答、土地政策、土地工具等全方位一体化的土地门户网站 审查会议的组织者应当严格贯彻水利部2007年122号文件精神，提高会议的严肃性。要提前对参审水土保持方案进行预审，非技术性错误太多、编制深度不够的，就要提前退回，不能上会。参审的项目建设单位必须有项目负责人和具体工作人员到会；方案的编制单位负责人、项目负责人、主要编制人员都必须到会，要由项目负责人进行汇报；审查的专家，必须有水土保持、资源与环境、技术经济、工程管理等各专业。对于存在问题较多，同时有水利部水保[2007]184号文件所列13条情况的水土保持方案，都要予以限批，强化限批和缓批。（二）提高方案报告书编制质量方面的对策和建议1、科学提出主体工程设计的制约因素从水土保持的角度出发，分析论证主体工程设计的合理性及制约因素，特别是工程的选址选线、施工组织、施工工艺、渣场料场的选择等，要提出水土保持的分析意见和推荐建议，有水土保持制约因素的；要与主体设计单位协商沟通与修改。2、注重方案的后续设计工作任何设计方案在实施过程中都有可能会发生变更，水土保持工程属于主体工程的组成部分，应按国家有关设计变更管理规定执行，在初步设计和施工图设计阶段，若总体布置和投资变化不大，设计变更可由设计、监理、业主协商确定；当主体工程规模、位置等发生重大变化时，则应编制水土保持变更方案，由原批准部门批复。3、充足估列水土保持投资要重视投资控制，对于方案所列投资必须能够满足后续的初步设计和施工图设计阶段的工程所需，因此必须保证水土保持方案本身措施布局合理性与投资控制的准确性。4、开展水土保持相关的试验研究土地资源网涉及了土地流转、土地问答、土地政策、土地工具等全方位一体化的土地门户网站 根据目前生产建设项目水土保持工作的开展情况，国家和生产建设单位应该根据不同类型生产建设项目开展水土保持措施研究、水土流失规律的研究（即预测、监测工作）、水土保持治理模式、水土保持评价研究等工作。5、结合实际注重临时措施工程建设产生水土流失主要在施工期。控制施工期水土流失的重要措施是临时防护措施。因此，在水土保持方案编制中必须高度重视临时防护措施的设计。同时加强管理，全面实施临时防护措施，是防治开发建设项目建设造成水土流失的重要措施和途径。水土流失临时防护措施具有保存时间短，工程结束后地面上不再保留，具有实施后迅速发挥防护作用的特点，因此，建议临时防护措施设计中还应考虑临时防护措施的可操作性、时效性、实用性。6、促进建设单位履行法定义务方案评审单位是在做好方案的技术把关的同时，要督促生产建设单位履行防治水土流失的义务，承担起防治责任。如要求建设单位在项目前期工作阶段按法律法规的规定，做好方案编制、修改工作，在后续设计中落实水土保持设计，在工程建设过程中落实水土保持工程监理、水土保持监测，在项目完工后及时申报水土保持设施竣工验收。对现场发现的水土流失及环境问题，提出整改要求。（三）本岗位工作方面的对策和建议1、坚持廉洁从业严格遵守国家、水利部和中心有关廉政规定，在方案审查和资质管理的各个环节中，坚持公平、公正、公开原则，廉洁自律，不接收评审费，不吃、拿、卡、要，不参加娱乐消费活动等。（2）强化服务意识土地资源网涉及了土地流转、土地问答、土地政策、土地工具等全方位一体化的土地门户网站 开通网络上报系统，方便方案编制及建设单位提出意见和信息交流。对来访和咨询的社会各界要热情接待，耐心解答。利用网络及时发布方案评审和资质管理的有关信息，宣传水土保持法律法规和有关政策要求。3、提高工作效率进一步理顺工作流程，明确和细化各项工作的具体要求，促进方案评审工作。将方案接收、初审、评估会议、报批稿复核、审查意见撰写等环节和工作进度在网上公开，接受各方监督，促进工作效率提高。根据项目分布情况，合理安排会议，缩短路途时间，提高评审效率。加强与生产建设单位、方案编制单位以及处室内部的沟通和交流，最大限度地提高方案评审工作。4、提升业务能力利用自学、邀请专家举办讲座相结合，提高自身的业务水平，促进评审质量的提高。开展审查要点修改，统一技术审查标准，提升评审水平。加强对国内外建设项目环境评审业务开展情况调研，促进水土保持方案评审水平的进步。严格评审质量管理，根据评审意见，及时提出整改意见，需要退回完善的解决予以退回。综上所述，开发建设项目水土保持评审工作是一个复杂的系统工程，需要加强对其进行宣传、专家队伍及时更新和管理、资质证书的严格管理、审查会议的规范管理，同时，方案报告书需要科学的提出主体制约因素、注重后续设计、充足估列水保投资、开展相关试验研究、注重临时措施、履行水保责任等多方面。而且作为我们评审的主要单位更应该坚持廉洁从业、强化服务意识、提高工作效率、提升业务能力，最终使开发建设项目水土保持评审工作迈上一个新的台阶。参考文献：[1]曾大林.深化开发建设项目水土保持论证工作[J].中国水土保持，2007(11):11-12.[2]姜德文.强化和规范开发建设项目水土保持方案技术评审[J].中国水土保持，2007(6):1-3.[3]孙礼.论水土保持方案编制理念的更新[J].中国水土保持，2008(7):10-12.土地资源网涉及了土地流转、土地问答、土地政策、土地工具等全方位一体化的土地门户网站 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