关于株洲、邵阳、湘潭农村公路养护体制改革管理情况的调研报告(1)

'关于株洲、湘潭、邵阳三市农村公路管理养护情况的调研报告当前，我市的农村公路事业正处于转型和发展的关键时期，一方面，国家进一步加大对农村的建设和发展力度；另一方面，农村公路管理养护体制改革、成品油价格和税费改革正在深入推进，在改革和发展的大潮中，农村公路建设、管理、养护中存在的一些深层次矛盾也逐渐暴露了出来。为使农村公路事业健康持续发展，寻求更科学先进的农村公路管养方法，促进我市农村公路管理养护工作上新台阶，经市处研究，2月26至2月28日，处领导率领计划基建科、路政法规科和部分县（市、区）等7位同志组成的调研组，赴株洲、湘潭、邵阳三地市就如何进一步加强农村公路的管理、养护进行了调研。考察学习中，我们现场观摩了农村公路建设、养护与管理成果，通过座谈会等形式进行了交流，并就成品油价格和税费改革新形势新背景下如何加强农村公路建设、管理及养护进行了探讨。跳出交通看交通，走出岳阳看岳阳，收获颇多。现将调研情况报告如下：一、三地市的基本情况和主要作法1.管养体制方面为便于工作协调，株洲、湘潭、邵阳三市也专门成立了农村公路管理机构，隶属市交通局管辖（其中株洲、邵阳第10页共10页 两市已升格为副处级），具体承担全市辖区内的农村公路养护以及路政管理；负责对农村公路管理养护进行技术指导和监督检查；拟定农村公路建议计划并按照批准的计划组织实施；组织农村公路养护工程的招投标和发包等工作。另外，株洲市公路管理处还内设了养护直属站和株洲市交通局交通建设投资公司，对市区境内的城市公路行使建设和行业管理。2.管养模式方面调研中，我们发现株洲、湘潭、邵阳三市均采用了“分级管理”的模式，即：县道由县级公路管理所负责管理，乡道和村道由乡镇成立乡级公路管理站进行管理。通过养护体制改革，全面取消了养护工班和农民代表工。县（市）农村公路管理所与生产单位脱钩，基本实现“管养分离”，县（市）交通主管部门及其农村公路管理所不再直接从事管理养护生产作业。邵阳武冈市地方公路管理所在实践中因地制宜、因路制宜，探索出多种养护方式。县级公路的养护生产（包括日常养护和大中修工程），基本上采用国省干线的养护运行机制，由公路管理所下属专业养护公司进行养护管理，养护公司有固定的工作场所，并有专业机具设备；乡道的日常养护工作主要由乡镇负责、地方公路管理所按上级规定负责行业指导和给予一定的经费补助（或以奖代补）。由乡镇管理的乡道、村道日常养护作业模式则更加多样化。主要归纳为以下三种：一是乡镇成立专门的农村公路养护队伍，负责乡村公路日常的小修保养工作，第10页共10页 这种模式一般在经济较发达的乡镇采用较多；二是乡镇统一对乡村公路小修保养工作进行公开招标，以承包方式落实给养护公司或个人承包进行管养；三是乡镇统一规定乡村公路的日常的小修保养工作由沿线行政村负责管养，一年对行政区域内的乡村公路集中进行二、三次季节性、不定期的突击养护（保洁和少量的维修）。这种模式在经济欠发达地区（特别山区）采用较多。株洲的作法与邵阳又有所不同，他们成立了交通建设投资公司参与城市道路建设，拓宽了公路处融资渠道；采用直属站、农村公路管理所与个人签定保养合同的形式，落实了公路管理养护责任。3.养护资金筹集和建设、管理等方面株洲、湘潭、邵阳三市农村公路养护资金渠道主要是：省补助经费、县（市、区）政府当年财政预算专项经费、拖摩养路费以及部分乡镇政府安排的部分资金。《湖南省农村公路管理养护体制改革方案》中明确，“省级资金主要用于农村公路的大中修工程，具体补助标准为县道年公里8000元、乡道年公里4000元、村道年公里1170元。”“市州政府根据本行政区域内农村公路的实际情况，对农村公路管理养护安排配套资金，并明确相应的补助标准和办法。”“县级政府负责补足本行政区域内农村公路管理养护资金的缺口部分。”针对这一政策，湘潭市专题起草了送市人大审议的《湘潭市农村公路管理养护办法》。提出“第10页共10页 市级财政补助标准为县道每年每公里不低于4000元，乡道每年每公里不低于2000元，村道每年每公里不低于1000元。”该补助资金全部用于农村公路养护工程，由市农村公路管理处制定标准，安排计划落实到具体项目。各县（市）政府财政补助标准为县道每年每公里不低于4000元，乡道每年每公里不低于2000元，村道每年每公里不低于1000元，该补助资金全部用于农村公路养护工程。县（市）政府要将农村税费改革专项转移支付中的乡村公路修建专项补助资金，全额用于农村公路管理养护工作。市辖两区的县道和乡道的日常保养、水毁恢复、安全保障工程资金由市城郊农村公路管理站负责筹集；县、乡道的大、中小修，危旧桥梁改造工程、公路灾害防治工程、公路改善工程等资金，各区财政承担50%，市城郊农村公路管理站承担50%。邵阳市各级政府对农村公路建设及资金管理实行三个到位：一是领导到位。每年公路工作会几大政府机构一把手到会，签定目标责任状，确保目标任务的完成；二是质量监管到位。通过三级质量保证体系确保工程质量监督到位；三是多方筹资。确保建设资金到位，采取各级财政支持、政策优化、百姓筹资、省厅资金、各种渠道筹集资金和发动企业捐资等办法，每年每县争取农村公路建设资金达1000多万，最少的县也有600多万，确保了建设资金的到位。其中，武冈市财政还对其辖区内农村公路每公里补助2万元建设资金。（四）路政管理方面第10页共10页 湘潭市根据《公路法》和潭政办发[2006]48号《关于加强路政管理严格控制公路两侧建设的通知》等有法律法规的规定，定线放样严格控制公路两侧建筑红线、禁止设立非公路标志、设置限载标志护栏以控制朝限车进入等措施来保护等级相对较低的农村公路，保证公路的使用年限，最大限度延长其使用寿命。为加大路政巡查力度，保护路产路权，邵阳武冈市地方公路管理所按照职责权限，分别设立路政大队和路政中队。全市共有1个路政大队，2个中队，路政人员14名。他们在路政管理上的基本思路是：路政大队按片区划分，按区域大小设置若干个中队，实行农村公路统一管理，并在乡镇配路政协管员。人数设置按照1-2人/100公里。（五）养护检查与考核方面根据乡村公路的特点，株洲市公路管理处直属站通过与养护承包人签定《农村公路保养合同》，加强乡村公路养护的技术管理，实行路面“月检制度”，路基构造物、桥涵、绿化和沿线设施“季检制度”，为提高乡村公路的养护质量提供了有力保证。二、我市农村公路管理养护存在的主要问题通过调研，对比其他兄弟地市的先进经验和优秀做法，我市农村公路的管理养护工作中主要还存在以下问题：（一）农村公路养护资金匮乏农村公路的养护资金主要来源于四六轮养路费和拖摩养路费，拖摩养路费第10页共10页 由市县交通主管部门负责征收，是农村公路建养资金的重要来源，但是拖摩费养路费资金量少，并且随着2009年国家成品油价格和税费改革方案正式实施，成品油价格和税费改革实施的过渡期间，人员安置、资金的分配及使用等问题已提高到重要议事日程，渗入并影响到全市交通系统的稳定及未来农村公路事业的发展前景。根据2007年拖摩养路费征收数据，我市拖摩养路费实际用于农村公路养护费不到15%，远远不能有效满足养护资金需求。我市目前正迎来农村公路全面大养护时期，经费需求极大，而取代拖摩养路费的成品油消费税，由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方，资金的使用和监督更为严格。地方财政就成为农村公路养护资金的主要来源，而且按照国办发〔2005〕49号《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》和湘政办发〔2007〕64号《湖南省人民政府办公厅关于印发湖南省农村公路管理养护体制改革实施方案的通知》明确，“各县（市）区政府应根据农村公路管理养护的实际需要，统筹安排财政资金，保证农村公路正常养护，”地方财政有责任为农村公路建设和养护提供资金支持。但是，一方面，许多县（市）区财政原本就是吃饭财政、赤字财政，农村税费改革客观上又产生了地方政府事权不变而财权减少的效果，地方财政无力对农村公路养护进行投入；另一方面，由于农村公路建设对地方经济的拉动作用更加直接，也更能体现地方政府的政绩，很多地方都存在着“重建设、轻养护”第10页共10页 的倾向，有限的财政资金主要被投入到建设领域。因此，随着国家宏观经济政策的调整，农村公路养护资金的传统来源不的确定性，而在现行财政体制下，地方政府财权和事权不对称，也不能满足农村公路快速发展产生的养护资金需求，造成了农村公路养护资金严重匮乏的局面。（二）相关法律法规不健全，养护管理缺乏有效的制度保障国办发〔2005〕49号《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》和湘政办发〔2007〕64号《湖南省人民政府办公厅关于印发湖南省农村公路管理养护体制改革实施方案的通知》出台后，各地纷纷按照文件精神，结合自身情况制订了切实可行的农村公路管理养护办法，规定了相应等级公路的补助标准，有力保障了农村公路养护资金了的来源和利用。我市目前尚未出台相关政策，市县财政无配套资金对管养线路线路进行补助，农村公路养护管理相对滞后。（三）农村公路计划安排不合理，执行难到位1、切块计划不尽合理。我市农村公路养护计划是省按“切块计划”下达的，但在实际执行过程中，因各县（市、区）的社会经济发展水平不一样，部分县（市、区）人多路少，部分县（市、区）路多人少，从而导致公路养护不平衡。2、计划执行管理形式多样，行业管理难以落实。第10页共10页 目前计划的执行方面存在着多头管理，导致许多计划的落实、监督及相关责任不到位，工程质量和进度无法确保。如，部分新改建工程采取的是市交通局到县交通局的垂直管理，渡改桥是市交通局直管。同时，县到乡镇公路主体已下放到各县（市、区），计划和资金等安排更加难以有效统一。（四）农村公路养护体制改革实施过程呈现出很多矛盾按照湖南省2008年开始实施的农村公路管理养护体制改革方案，我市每年的养护切块经费为3864万元，原则要求用到各养护工程项目，其中314万元用于硬化路面的小修保养。由于养护工程项目多，实际需求与计划存在脱节，而且养护切块经费中又不包括沙石路面小修保养经费，市、县两级行业管理部门的人头经费、办公经费等行业管理费用，进而导致切块经费的计划无法完全落实，呈现出很多难以调和的矛盾。1、危桥加固改造，部、省计划资金严重不够。我市进入部、省、市危桥加固改造数据库的桥梁共144座（其中五类危桥40座，四类危桥48座，三类危桥56座）。因养护切块经费中，对五类危桥的加固改造是有限的定额补助，而五类以下的危桥不安排加固改造经费，省厅也没有明确其它渠道，资金缺口大，实施困难。地方公路系统2006年至2008年，共下达部、省、市危桥加固改造计划75座，其中的25座因没有资金来源至今未启动。根据交通部2007年发出的通知，“从2008年起力争用3年时间基本完成现有国省干线公路上全部危桥以及县道、乡道公路危桥中重要危桥的改造任务”，但到2008年底，我市还有69座危桥没有进行加固改造，特别是其中的54座都是四五类以上危桥。2、养护工程资金投入不足。2008年实行新的切块标准后，第10页共10页 目前的小修保养及大中修改造项目，省局均是定额补助原则，补助标准低，存在资金缺口大，且缺口部分需从财政配套和拖摩养路费中解决。而目前财政没有安排资金配套，部分县（市、区）还在降低原拖摩养路费中用于养护的比例，甚至有的县（市、区）完全不投入拖摩养路费用于养护，导致许多养护项目计划无法执行。3、考核机制不健全。农村公路管理养护经费切块到各县（市、区）后，我处作为市级行业管理部门，主要是履行计划、考核、监督职责。因职能弱化，没有资金来源，无法“以奖代投”用于对各县（市、区）的监督考核。（五）路政管理相对滞后近几年，我市在农村公路建设改造上花费了大量的精力，也取得了很大的成绩，但路政管理工作方面存在薄弱环节，使得近年来路政管理工作未深入落实，甚至出现了新建成的路，因超限超载车辆的频繁过往，短时间内就出现损坏的现象。三、几点建议根据我市农村公路管理养护的现状，结合本次外出考察总结的经验，特提出以下几点建议：1、农村公路建设、管理、养护应建立长期稳定的投融资渠道。农村公路三年不养等于白建,要做到应养尽养。建议由市人大、市政府出台实用有效的农村公路管理养护办法，加强公路方面的立法工作，第10页共10页 建立市、县（区）、乡（镇）、村四级农村公路管养体系，全力争取各级财政的政策和资金支持，明确长期稳定的补助资金筹集渠道。同时还要严格规定从拖摩养路费的列支部分资金用于农村公路的养护管理。2.应健全和完善市级部门管理的农村公路目标考核和奖惩机制。建立和完善以“养护”为主的考核评价体系，努力打造“科学养护、规范管理、快速优质、安全畅通”的养护管理新机制。建议行业部门每年从财政拨付的养护切块经费中提取10%－25%的资金，用于目标考核，建立激励鼓舞机制。3、应修订和完善市公路管理处的各项规章制度。进一步改进机关工作作风、强化各项制度、规范办事程序，推动农村公路管理水平的提高，实现又好又快发展。4、应加快提高农村公路的技术等级。特别是县乡道路的技术等级。各级政府财政应努力确保对市县列养路段的重点投入到位。5、应成立农村公路路政管理支队。建议由市交通局发文，市处、县区分别成立农村公路路政管理大队，统一路政管理车辆示警标准和人员执法标准，加大路政管理及农村公路治超等方面工作力度。计划基建科：张翼飞二○○九年三月八日第10页共10页'