论政府购买服务背景下的社会工作项目成本管理——以广州市家庭综合服务中心为例

'论政府购买服务背景下的社会工作项目成本管理一一以广州市家庭综合服务中心为例林绮婷广东女子职业技术学院广州市家庭综合服务中心（下称“家综”）是政府购买社会服务的重要探索，从试点到全面铺开，家综项目使社会工作专业服务走进千家万户。广州市家综的服务经费为200万元/年，作为承接家综项0主体的社工机构，如何科学管理好这笔项目成本，对服务成效、项目运作、机构运营等方面都有着重要影响。本文以广州家庭综合服务中心目前的成本构成状况为切入点，就其成本管理存在的问题，提出合理控制项H成本的建议。关键词：成本管理;政府购买服务;社会工作项目；党的十八大报告明确提出，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，这是促进政府职能转变和管理创新的新要求，也是实现社会的良性互动和共同治理的新路径，为社会转型期推动政府的管理体制和运行机制变革指明了方向和路径。随着我国转型期“小社会、大政府”的趋势及专业社会工作的发展,政府越来越倾向于通过购买社会服务的方式，将自身放权后的社会管理事务交由民办非企业来承接，充分发挥市场、社会组织的自我调节、自我管理的能力。新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务做出了重大的部署，于2013年9月下发了《W务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求在公共服务领域更多地利用社会力量，加大政府购买服务的力度。政府购买服务，是指政府把社会工作服务项目外包给非营利组织，以项目的形式对非营利组织进行资金供应，非营利组织则以项目的形式申请资金并提供服务。在广州，政府购买服务主要通过向民办社会工作服务机构出资购买，家庭综合服务中心成为提供服务的基本载体，这使专业社工服务走进千家万户，政府单一行政式的服务提供开始转变为政府与社会组织共同提供，从“政府配餐”开始向“群众点菜”过渡。目前，广州市每一个家庭综合服务中心的服务经费为200万元/年，在这笔费用屮，约六成用作人员薪酬，剩下的四成服务经费、办公经费、督异培训、税费及其他各占10%。家庭综合服务中心可视为一个 社会工作项目，而作为承接家综服务主体的社工机构，虽然不以营利为目的，但作为一种提供专业服务的组织，如何科学管理其承接的各个家综项目的财政投入，确保项目经费的使用符合规范，提高项目经费的使用成效等成本管理内容，对家综服务的社会效益以及社工机构的自身发展都起着举足轻重的作用。一、社会工作项目成本构成的现状本文所探讨的社会工作项目，是指广州市的家庭综合服务中心项目，通过广州市政府购买社会工作服务的方式，由民办社会工作服务机构承接运营。目前，广州市各个镇街已经建成的家庭综合服务中心有将近两百个，服务覆盖青少年、长者、婚姻家庭、残障康复、志愿者、社区矫正等多个服务领域。政府向每一个家综提供200万元/年的服务经费，社工机构对这笔费用进行管理的过程，其实就是一个项目成本管理的过程。借鉴管理学上的概念，项目成本管理，是指为了保证完成项目的实际成木、费用不超过预算成木、费用的管理过程。它包括资源的配置，成本、费用的预算以及费用的控制等。于社工机构而言，对家综每年200万元的服务经费管理可以按照6:1:1:1:1的比例进行把控，使项目在规定成本内发挥最大的社会效益。（一）人员薪酬广州市民政局于2010年印发的《广州市社会工作专业岗位设置及社会工作专业人员薪酬待遇实施办法（试行）》，列出了不冋等级的社会工作专业人员的薪酬指导价，助理级为3500-4000元/月，屮级社工为5000-6500元/月。此外，根据人员配备的有关要求，每个家综必须配备20名工作人员，其中14名为一线社工。总的来说，广州市内近200个家综都能遵照上述两项薪酬指导价的规定严谨管理社工的工资，但人员流动率高成为近几年来社工行业普遍面对的用人困境，这无疑给作为家综项目成本中最大开支的用人经费管理带来了一定难度。（二）服务经费服务经费，即活动支出，主要是为了实现项目的目标，开展一系列活动或提供服务所发生的费用，包括物资购买、宣传、人员补贴、交通费、保险等。广州市家综项目经过多年的运作，人员工资、服务费用等各项运作成木都在不断上升，但家综的经费仍然为每年200万元。白云区民政局副局长李文曾在接受记者采访时表示：由于经费没有增长，导致家综经费紧张，制约丫家综服务的深入、健康发展。（三）办公经费在整个项目的实施过程中发生的办公费，伍括办公用品H常开销，设备购置及维修、折旧费，水、电、邮电费，印刷费等。该笔费用的构成比较零散，在成本管理上容易受到以下两个因素的掣肘:一是当其他经费出现超支情况时，该模块的费用往往成为压缩的首选对象;二是办公成本既容易受到物价水平波动的影响,乂便于成为开源节流的切入点。因此，办公经费的预算比例只能按照不得超过项 目总成本的10%的标准编制，而具体使用情况往往会因为其他模块的超支而有所下调。（四）广州市政府购买社工服务，只对督导的资质和工作量做丫规定，至于聘请多少督导、如何使用督异，机构则具有很大的自由度。市内常见的督导团队一般由香港督导、高校有实务经验的教师督导和拥有广州市社会工作协会正规培训学历的本土督导共同组成，同一机构但不同家综项目的社工往往会共用督导资源，这对同时拿下多个家综的机构而言无疑节约了很多督导成木。但于项目较少的机构而言，如何善用花了近乎社工10倍工资的价格（以天数计算）的督导资源或改变督导资质构成格局，则是需要认真考量的。（五）税费及其他广州市民政局专门发文对200万元项目经费的使用做出了具体指导，要求各镇街为家综提供服务场地并且不能收取场地使用费。目前，多数镇街会采取盘活社区资源的做法，即通过“一个中心、多个站点”的方式解决场地使用问题，确保政府购买服务的费用全部用于服务人员和服务开展。因此，这10%的成本主要用于申报项目运营产生的营业税及附加。二、社会工作项目成本管理存在的问题（一）财务透明性低一方面，家综每一年都会形成由专业会计师事务所核算过的财务报表，而披露财务报表则成为社工机构财务公开的重要形式。财务报表主要有资产负债表、损益表、现金流量表及附注，大部分机构往往只公开资产负债表及损益表，既不公开最能追踪到每一段时间内业务状况、收支状况的现金流量表，亦不公开对每一项支出都有具体说明的报表附注。另一方面，虽然很多机构都会定期向资助方、主管单位报告项F1财务情况以及向理事会及相关部门报送年度财务报告，但仍未能做到向全体员工公开项目经费使用情况;有的机构即使向员工公开了支出情况，但公开渠道不够透明，范围也不够宽广。（二）人员流动性大有调查数据显示，广州市2013-2014年度社会工作专业人员的离职率高达24.55%。目前，广州家综的社工离职、流动、流失等问题较为突出，而造成这一状况的关键原因在于社工机构提供的薪酬水平及职位晋升等待遇未如理想。每一次工作人员的流失都代表着“人在政在，人走政息”，每一个新雇员都要花费大量吋间和精力熟悉业务，这不但造成了之前资本投入的荒废，更是加重了社会工作机构的运营成本。（三）资源整合率低 1.人力在评估过程中，评委会对督导资格做出甄别，所以，为了该项评分达标，不少家综都会直接任用香港督导，而高校教师督导和本土督导的作用在督导体系屮则未能完仝发挥。香港督导的聘请费用比其他两类督导的成本都要高，在未能确保香港督导的成效有绝对优势的前提下，较少任用高校教师督导和本土督导，会容易造成该笔成本居高不下。2.物力一方面，为丫增强活动的宣传效果，家综在印制横幅、海报、图册、纪念品等一次性宣传媒介上投入较大成本，不但造成浪费，而且在一定程度上加剧了机构服务经费的投入，增加了财政负担。另一方面，居委会、物业管理处或是辖区内的相关职能部门与家综在一定程度上会有资源重叠的方面，社工未能连接及整合好这些重叠的资源，造成重复投入或过度投入。三、控制社会工作项目成本的建议（一）推进财务信息公开化一方面，推行信息化、标准化、程序化的财务管理模式，按民办非企业的耍求做好财务信息的录入、处理和报送工作，对财务审计和自查中发现的问题及时进行整改，做好财务数据的统计分析工作，按要求开展信息披露工作，自觉接受社会的监督和评议。另一方面，要树立全体员工的财务意识，组织其学习项目成本管理的相关知识及制度，通过告示栏、网站、开放日等形式向社会、相关部门、家综全体成员公开财务报表，既能防微杜渐，从根木上遏制费用超支情况，也能提高社会公众对于社会工作机构的信任度和认可度。（二）保障人才队伍稳定性社工机构在人才队伍的保障上投入了大量的经费，一方而要建立行之有效的人冰晋升制度、服务技能培训制度等，确保员工的能力提升得到培训经费的持续支持，保持队伍的稳定性。另一方面，为了避免因人员流失及新进社工进入家综后需要较长的磨合期而造成的用人成本增加，机构应制定详细的人力资源计划。（三）提高资源整合率一要逐步健全本土社会工作人冰培养机制，完善家综督导人冰体系。机构鼓励资深社工参与督导班培训，既能为项目提供智囊保障，也能节省香港督导与本土督导之间的用人成木差价。此外，加强和高校合作，形成行业高校的联动模式，既能发挥高校教师的智能优势，使其为项目出谋划策，亦能保障高校向机构输送优秀人才。 二要构建家综和相关部门的协同力，促进彼此之间的资源整合。加强家综和居委会、物管、职能部门之间的交叉领域的资源整合和彼此协作，减少在服务经费上的不必要浪费。此外，可将信息化、网络化、无纸化的工作模式引入活动中，构建环保和谐的服务环境。广州作为我国专业社会工作服务发展的先行地之一，经过近10年的发展，已经形成了项目化、市场化的政府购买社会工作服务体系。社会工作经费己纳入广州市政府的公共财政预算，除此之外，从2008年至2016年，政府购买服务社工服务的累计投入规模居于全国首位。可见，广州家综项目的成本管理经验对其他专业的社会工作项目，甚至是其他城市基于政府购买服务背景下的社会工作项目成本管理都有重要的借鉴作用。参考文献[1]陈为雷.政府和非营利组织项目运作机制、策略和逻辑[J].公共管理学报，2013(3)93-105.[2]黄祖健.白云区家综3年经费未见长一一提升服务需扶持[N].南方日报，2016-02-29(GD03).[3]朱清海，陈沛豪，周鹏.广州社工平均到手工资不足四千元[N].新快报，2015-11-11(A20).[4]谢云鹏.论社会工作机构行政成本的控制[J].管理视野，2011(20):201-202.[5]张义平.解密社工机构财务管理[J].中国社会工作，2015(18):43-44.'