从多视觉看农村饮水安全工程的技术问题（倪文进）

'从多视觉看农村饮水安全工程的技术问题（倪文进） 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　　2000年以来，国家加大了解决农村居民饮水问题的力度，国家发展改革委、水利部从实施“农村饮水解困工程”到“农村饮水安全工程”，从单纯的水量到水量、水质、保证率、方便程度一并考虑，在各级地方政府、相关部门和广大项目区农民的共同努力下，2000到XX年9年间，全国投入资金618亿元，其中中央投资311亿元，解决了1.6亿农村人口的饮水困难和不安全问题。XX－XX年3年农村饮水安全工程投入383亿元解决9295万农村人口的饮水问题，其中中央投资188亿元。根据近期中国国际工程咨询公司完成的《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》实施中期评估结果看，农村饮水安全工程建设总体进展顺利，工程建设质量良好，管理水平进一步提高，已建工程效果显著，深受广大受益农民的热烈欢迎，被广大农民群众誉为“德政工程”、“民心工程”。通过对近5万农户的问卷调查显示，96％以上的受访农户对工程建设和管理表示满意。 　　但从近年来财政核查、审计，国家发展改革委和水利部组织的稽查、检查、评估，以及媒体的采访中，也发现农村饮水安全工程建设和管理存在一些问题，有很多反映在技术层面上，如大部分工程实际供水规模仅相当于设计规模的1/3，表面上看人均供水定额偏大；农村饮水安全工程大部分未经消毒处理，部分水厂建设因陋就简，水质检测难以落实；特殊水质处理工程特别是除氟砷缺乏成熟的案例，要么设备运行时间不长，要么工程难以良性运行；部分工程规划、可行性研究报告和初步设计难以细致，水源论证不充分，等等。从《规划》实施中期评估的结果看，《规划》所确定的技术路线被近年农村饮水安全工程建设的实践证明是科学、可行的，但为什么还会存在这些问题，我认为应该从多视觉来分析这些问题。 一、从经济层面分析 　　1、建设成本升高。面对建材、人员工资的上涨特别是XX年下半年以来建设成本明显加大，《规划》确定的全国人均建设投资409元，已经远远不能满足实际需要，XX年《规划》实施中期评估全国人均投资超过450元，资金不足被迫降低建设标准，如简化净化、消毒设施等。如果不能从根本上解决投资问题，《规划》实施后期工程难度更大、成本更高，引发的问题也会更多。 　　2、地方配套难。农村饮水安全工程建设任务重的地区多为中西部地区，市县财政困难，即使中央财政对中西部补助分别达到45%和68%，省级配套占地方应配套的30%，市县级配套依然基本不能落实，面临的选择要么是加大农民投资投劳力度，要么就只能降低工程建设标准，部分地区只能“量米做饭”。 　　3、前期工作经费不落实。从现行的政策农村饮水安全的前期工作经费只能从市县级配套中列支，市县配套资金不落实造成前期工作经费落空，部分水利部门被迫挤占日常办公经费，或者降低前期工作取费标准，一方面造成水源论证、处理工艺选择不充分等，另一方面部分工程也只能采取典型设计其他工程参照，造成边设计、边施工、边调整现象。 　　4、部分工程运行成本高。在一些丘陵山区，特别是西部地区，往往采用高扬程提水或者远距离输水，运行成本较高，最高成本水价测算超过8元/立方米；在一些高氟、苦咸水和微污染地区，因为无好水源备选，只能对特殊水质进行处理，处理成本相对较低的吸附工艺性能不够稳定，采取电渗析、反渗透处理成本相对较高，仅净化处理成本在1.5元/立方米左右，加上提水、供水成本水价应在5-10元/立方米；农村供水水厂分散、规模小、受益人口和用水量小，单方水运行成本较大，受农民经济承受能力、付费意识的影响，基层地方政府官员和农民接受起来还有一定困难。 二、从文化层面分析 　　1、农民健康、卫生意识有待提高。目前实施《规划》的地区都是XX年核查确定的农村饮水不安全地区，除30%属水量问题外，大部分地区还是因为水质问题，但是供水工程建起来后，农民只是喝水、做饭用干净的水，洗菜、洗衣、喂牲口等日常用水还是用不符合卫生标准的分散水源，一方面难以根除水介疾病的传播，另一方面，目前全国平均农民日用水量仅20升，远低于规范定额，给工程运行造成困难。 　　2、部分地方政府存在短期观念。主要体现在工程的运行管理上，特别是水价确定上有畏难情绪。目前，国家实行了农民种粮补贴、良种补贴、购买农机具补贴和农业生产资料综合补贴，过去收费项目变成补贴项目，于是部分基层地方政府对为农民提供生产、生活用水的正常收费也有害怕心理，担心别人说是加重农民负担，水价核定时以农民承受能力有限为理由，在不能落实政府补贴的情况下，依然在运行成本的基础上再打一定折扣确定水价，根本不计提折旧和大修理费，称工程寿命到期后，政府再次投资重建，等于是本届政府替后两届承诺了，不但到时能否兑现需要期待，而且对当前的工程运行也造成困难。另外，部分乡镇对供水工程的运行管理有“甩包袱”的思想，总想“一包了事”、“一卖了事”，给未来工程运行留下隐患。 　　3、水利部门机构能力尚待加强。一是大规模的农村饮水工程建设对长期从事水利工程建设的技术人员来说还是一个新领域，存在知识更新和边试验边提高的过程，也有对新材料、新设备和新工艺的熟悉过程，在工程建设和管理上难免存在不足。二是建设任务增加了，但是基层特别是县级水水利部门人员补充十分有限，有限的专业技术人员要应对整个水利工作，大部分县水利部门受编制制约已经多年未能引进大学生，而受待遇低、升迁空间有限等影响，一些成熟的专业技术人员还流向城市，水利部门的专业技术人才往往晚上设计、白天指导建设，处于疲于应付。三是大部分供水工程管理人员普遍缺乏专业知识，部分单村工程还要依靠农民中的“能人”管理，也给工程运行带来隐患。 三、从社会学层面分析 　　1、作为弱势群体的农民利益保护难度很大。获得足量、洁净的饮水是人的基本人权，农民的用水权同样要得到满足。目前，我国农村经济社会发展还严重滞后于城市，在建设用地指标越来越紧张的情况下，很多建设项目瞄准了农村，基层政府也有招商引资、发展经济的渴望，于是，在农村经济快速发展的同时，一方面加剧了农村的污染，部分直接影响到了农村供水水源；另一方面，矿山开采、厂矿自备水源建设等都对农村供水水源特别是地下水源造成极大影响，而目前尚无完善的补偿办法，如“谁破坏、谁补偿”等政策还缺乏操作和监督手段。另外，在农村供水工程用地上还不能享受公益性用地政策，部分工程被迫支付高额征地费用，使本已不足的建设费用更是捉襟见肘；农村供水工程用电执行非普工业用电价格，全国平均0.8元/度，高于照明和工业用电价格，造成供水工程特别是高扬程提水工程供水成本较高，既影响工程可持续运行，也造成农民支出增加。迫切需要在水源保护、用水权维护、占地和电价优惠等方面给予农村供水工程更多的关注。 　　2、农村的宗族矛盾、历史纠纷等给供水工程建设和管理造成较大影响。由于地域上的分散、由水土资源引发的纠纷较多、历史上形成的宗族矛盾多等原因，加上新时期农民大量外出打工和农村常住人口主要为老人、妇女与儿童的新的因素，农村供水工程建设和管理的影响因素明显多于城市。从目前农村饮水安全工程建设的实践看，既有相互攀比，建设者被迫在解决饮水不安全人口的同时，提高原本安全或基本安全但供水标准不够高的相邻村落人口，也有只能从相邻村落建设水源工程，但由于历史矛盾、宗族纠纷，一个不愿提供水源，一个不敢要来自对方的水，工程建设不起来，更有甚者，同在一个自然村不愿共用一个供水工程，被迫为单独的几户另建一个工程；工程建设过程中，涉及到老百姓的投劳投资，在家的老人、妇女不做主，在外务工的联系又困难，民主议事耗时长造成工期延缓；工程运行管理时，必须选择大家公认的公正、有威望的人担任村内管水员，否则水费收缴也面临困难，等等。只有妥善处置这些矛盾，在工程建设和管理中慎重考虑这些因素，才能保证工程建得成、用得起、长受益。 四、多种因素交互造成的技术问题 　　1、农民用水定额预期偏大。从表面看目前农村供水工程平均的实际供水规模只占设计规模的1/3—1/2，造成工程供水能力的浪费，其主要原因有：一是农村管网延伸需要一段时间，农民改变用水卫生习惯、接受用水付费更需要一个过程，用水量的增长是一个缓慢的过程；二是《村镇供水技术规范》宣贯力度不够，工程技术人员对中的农民日用水定额的计算还存在误解，并且期望供水工程能尽可能满足未来新增的用水需求，超前量过大；三是全国有2亿多农民外出务工，大部分也是工程的受益人口，但除过年时节务工农民不生活在农村，造成供水能力过剩。 　　2、净水处理、消毒工艺不当或不全。据卫生部门的统计，现行的工程中仅30%有消毒设施，高氟、苦咸水处理工程约有30%处理后水质不达标，其主要原因是：一是考虑到农村供水工程面广、量大、单个工程规模小，《生活饮用水卫生标准》对农村地区日供水规模1000吨或者受益人口10000人以下的工程，在14项主要指标要求上有所放松，另外一个主要因素就是受投资有限的制约，对一些水质较好的深井水、泉水等为供水水源的工程简化了净化和消毒工艺；二是一些高砷、高氟、苦咸水和微污染水处理工程，采用火山石、三氧化二铝等吸附措施的，吸附剂再生工艺相对复杂，上世纪七十、八十年代卫生部门建设的一批降氟工程就是因为吸附剂再生复杂、难以彻底，农民放弃使用；采取电渗析、反渗透等先进工艺，降氟效果好，但膜需要三年更换一次费用较大，电耗、药剂费高，总的运行成本较高，并且对运行环境、操作人员素质要求高，如果没有财政补贴，农村地区接受起来尚有难度；农村用水量小工程难以连续运行引发膜更换频率加快，大部分地区采取供水站供水，处理后的水易受二次污染造成细菌学指标超标。三是农村供水技术人员是在参考过去城市供水工程的工艺和技术，对一些正在转化成生产力的新工艺、新技术还缺乏细致的了解，而对高砷、高氟等特殊水质处理在整个供水领域就是在不断攻关的课题，探索中的一些失败也是可以理解的。四是农村供水工程以县为单位实施，部分工程由乡镇负责建设和管理，在净水处理设备、材料选择上视线优先，并且为了节省投资，往往是最低价中标，不可避免地造成一些小厂生产的质量不高的设备、管材进入农村供水工程，影响供水质量。 　　3、工程可持续运行面临挑战。目前农村供水工程水价只能勉强达到运行成本，运行人员工资在500-800元/月，工程处于维持状态。主要原因是：一是受投资制约，部分工程建设时就因陋就简，先天不足，运行一段时间后维修费用高；二是水价不足以弥补成本，折旧、大修理费未计提，连按规范要求的定期水质化验费用也难保证；三是农村特别是南方地区供水管网长，受农村道路与村庄建设、耕作等影响人为破坏加大，漏水损失大，维修费用高；四是在水价不到位、财政无补贴的情况下，部分工程简单采取承包、租赁等方式给个人经营，合同的约束力小，水质难保证，工程难持续。 '