高速公路养护市场化之我见

'高速公路养护市场化之我见张信诚(洛阳市公路管理局、河南洛阳471000)摘要：根据高速公路养护管理的现状及存在的问题，分析并提出了高速公路养护管理的市场化发展方向及运行机制。关键词：公路养护；市场化）体制中图分类号：U418，文献标识码：C文章编号：1000-033X（2002）06-0047-04高速公路的建设、养护和管理是高速公路管理工作的有机组成部分。高速公路的建设规模及建设水平决定其养护形式及管理模式，同时高速公路的养护管理工作反过来又影响高速公路建设效益的发挥。高速公路养护是为了使道路始终保持快速、安全、畅通、舒适、整洁，以充分发挥高速公路的社会效益和企业的经济效益。因此，应树立高速公路建、管、养并重思想、做到一手抓高速公路建设，一手抓高速公路养护与管理，充分发挥高速公路作为运输大通道的综合效益。但是，我国高速公路仍然存在着重建轻养、重建轻管的现象，对高速公路的养护管理，无论从政策、资金、技术、人才等方面都存在着重视不够、投入不足、运转低效的问题。特别是对养护管理缺乏系统化探索与研究，未能形成一整套可操作性强、运转高效、效益显著的养护管理机制。因此，探索实践社会主义市场经济体制下的高速公路养护管理运行机制已成为当务之急。1高速公路养护管理现状高速公路管理与养护缺乏规范统一模式高速公路养护管理机构首先要满足、快速反应、这一基本要求。目前我国高速公路养护管理存在着建、管、养一体化与建、管、养分开两种模式。其中在建、管、养分开模式下，又有管理与养护维修一体模式和纯管理模式。这种多轨制管理造成了管理机构的分散及管理资源的浪费，不利于高效、规范、协调和统一管理。1.2养护运行机制缺乏创新现行的公路养护管理机制不适应社会主义市场经济体制的客观要求，总体上看缺乏变革的动力，主要表现为：（1）以包代管；（2）分级养护体系没有形成；（3）事企不分，体制不顺。这些问题的存在，容易导致养护资金被挤占、挪用、机械设备失修甚至流失，非生产人员膨胀，职工队伍整体素质下降，生产效率低下，养护标准得不到严格执行，行业管理职能受到削弱，养护水平难以提高、养护质量难以保证。1.3养护机械化水平低高速公路需要高标准的养护，实现公路养护机械化是推进养护工艺的更新和养护技术提高的重要标志，也是保障和改善公路交通环境的客观要求。但目前从整体上看，我国高速公路养护维修较大程度上仍然依靠传统的手工养护作业，养护机械化水平不高，养护机械的完好率和利用率比较低，作业效率和养护质量难以适应高速公路大交通量快速交通的要求。其主要表现为机械类型陈旧、设备规划落后；管理方式落后、协调调度不力，甚至出现设备闲置现象；操作手素质偏低、机械效率不高等。1.4养护体系不健全目前的养护很大程度上是被动养护，主要表现为疲于应付，缺乏运营使用过程中的路况调查及病害预测、适时养护决策和养护规划。只有变被动养护为主动维护，才能延长道路的使用寿命，减少养护成本，提高养护效益。实现主动养护应具备两个条件：（1）技术条件，包括道路及桥梁结构（无破损）检测系统、路况评价预警系统、养护决策系统及成套养护设备；（2）机制条件，指养护管理体制及其运作模式，需建立完善的养护决策、养护规划、HightideagainstCCPbloodyanTomb,CommunistPartymembersandpartoftheexposedTombareavacatedbyprogressiveyouth.IvisitedinBeijingin1985whenitwasoldundergroundcomrade,sisterofYaoZhiyingYaoMuzheng(thenDeputyDirectoroftheexternaltrademagazineforthepromotionofinternationaltrade,deshengmenWai,theReed 养护调度及工程养护监理制度。1.5养护资金不足（1）建设资金缺口太大，有限的养护资金难以满足不断增加的养护任务；（2）有些高速公路本身收费额低、效益差、养护资金分配不足。1.6、两个滞后、（1）公路法规建设滞后。近几年来，一系列公路法规的颁布实施，对公路建设、养护和管理起到了一定的积极作用。但从整体上看，公路法规体系尚不配套，尤其是高速公路管理与养护的相关法律法规体系建设难以适应突飞猛进的高速公路建设和养护管理任务，应加速制定高速公路养护技术规范、操作规程、养护保障、养护定额等管理体系和技术体系，建立完善养护系统，以实现管理的现代化、科学化、法制化和规范化（2公路管理体制改革滞后。在交通部的统一规划下，全国各省市都在探索理顺公路管理体制的新路子。当前仍然存在着多元体制、地域分管及政企不分的现象。随着国家费改税政策的实施，改革现行公路养护管理体制，建立事权一致、精简高效，与社会主义市场经济体制相适应的新型高速公路养护管理体制势在必行。1.7、三个不适应、（1）养护管理机制不适应社会主义市场经济的要求，主要表现在现行运行机制缺乏生机与活力，缺乏竞争机制，机构臃肿，效率低下。（2）养护管理技术水平不适应路网发展及高速交通的要求。（3）职工整体素质不适应养护科学化和现代化要求。职工中技术人员数量太少，仅占职工总数的8%，而且绝大多数不在一线。这样的人才结构影响了养护技术水平的提高。2高速公路养护管理的发展方向自1988年开始建设高速公路以来，我国高速公路建设蓬勃发展。至1998年底，我国高速公路通车总里程达到6258km，跃居世界第八；1999年年底，突破1×104km，位居世界第四；2001年年底，达到1.9×104km，创下了位居世界第二的新记录。高速公路建设成为经济建设中一个夺目的亮点，尤其在东部沿海省市已形成一定规模，给国民经济和社会发展注入了强劲的活力。由于国家西部开发战略及交通部国道主干线长远规划的实施，我国高速公路的发展将呈现更加强劲的势头。随着时间的推移，投入运营的高速公路将陆续进入全面养护期。而且随着国民经济的发展，高速公路交通量将日益增大，对高速公路养护管理的要求也将越来越高。面对当前高速公路养护管理现状，探索出一条高速公路养护管理健康、持续发展的新思路已迫在眉睫。（1）从重高速公路建设轻高速公路养护管理到高速公路建、管、养并重的思想转变。公路建设是有限的，而养护是无限的，在高速公路建设高潮过后，全面养护需求将随之到来，养护工作的好坏对高速公路的使用寿命、使用性能和运营效益具有直接影响。因此，必须有超前意识，提前实现从重建轻养到建、养、管并重的思想转变，为积极进行高速公路养护管理体制改革，建立完善的高速公路养护体系作充分的思想准备。（2）高速公路管、养合一体制到管、养分离体制的转变。社会主义市场经济的客观要求及经济体制改革的主要目标就是政企分开，即管理主体同经济实体相分离。养护体制的改革要贯彻管、养分离原则，将养护施工机构剥离为养护法人实体，对养护业实施企业化管理，把养护法人实体推向市场，参与竞争，逐步推行高速公路养护专业化、市场化。这样一是有利于建立精简、高效、统一的养护管理机构和管理模式，二是能迫使养护企业强化管理，苦练内功，提高技术装备水平，降低养护成本，增强竞争力，同时，也为实现高速公路运营管理的产业化创造条件。（3）传统的高速公路养护计划管理到市场化机制的转变。HightideagainstCCPbloodyanTomb,CommunistPartymembersandpartoftheexposedTombareavacatedbyprogressiveyouth.IvisitedinBeijingin1985whenitwasoldundergroundcomrade,sisterofYaoZhiyingYaoMuzheng(thenDeputyDirectoroftheexternaltrademagazineforthepromotionofinternationaltrade,deshengmenWai,theReed 全国各地一直在致力于养护体制改革的探索，从养护承包制到内部招投标制，逐渐显现出养护管理市场化趋势。改以往完全由计划安排为养护工程全社会招投标承包，以合同形式确定养护管理主体与承包人的责任和权限，将养护工程推向市场，养护管理部门则着重抓好养护市场的培育、养护工程合同管理和养护工程监理。（1）从养护作业的初级化向国际化的转变。我国高速公路现行的养护作业技术水平同一、二级公路的养护作业相比没有明显提高，难以适应未来大交通量的高速交通的要求。我们应该从高速公路养护作业的质量、速度要求及经济分析出发，按市场化的客观趋势，建立完善养护机制，实现高速公路养护的专业化、机械化和社会化，尽量在高起点上同国际水平接轨。国外的公路养护维修作业常常是由一些专业性很强的养护维修公司中标完成，如专业清扫公司、表面处治公司、旧桥加固公司等。专业性强的优势是工作量饱满，有条件引进使用大型高效的设备，雇工数量大大减少，质量和效益得到提高。将养护机构推向市场，将养护任务全部承包给社会，实行监理制，管理部门可以集中精力抓高速公路的运营管理及养护管理。从长远看，有利于提高养护水平，降低养护投入，提高投资效益，促进高速公路养护管理的快速持续发展。3高速公路养护管理的市场化运行机制高速公路养护管理应配合高速公路管理体制改革的总体进程有步骤、分阶段地进行。3.1高速公路养护运行机制改革的总体目标高速公路养护运行机制改革的总体目标应为,实现事企分开，强化监督管理，建立养护市场，完善养护体系，提高高速公路养护生产效益，确保高速公路使用性能，发展高速公路生产力。3.2确立完善的高速公路养护体系推行高速公路养护的科学化、规范化和现代化是达到高速公路养护目标的前提，而确立完善的高速公路养护体系是实现养护的科学化、规范化和现代化的根本保证。高速公路养护体系应包括,高速公路路况调查、检测及评价系统，高速公路养护方案、养护策略决策系统，高速公路工程养护施工系统及高速公路养护监理系统。目前，除养护施工系统外，其它三个系统都是薄弱环节，尚未构成完整的高速公路养护管理体系，这是提高我国高速公路养护质量和效益水平的主要制约因素。确立完善的高速公路养护管理体系是近时期建立高速公路养护市场的主要任务。确立我国高速公路养护体系的主要原则应该是：（1）立足高起点，即按同国际发展方向接轨的高度，选准高切入点，大胆引进、吸收国际先进的路面养护管理系统、桥梁养护管理系统及先进的无破损检测系统、结构状况预警系统等，实现大跨越及同国际水平的高起点对接。（2）强化系统性，即从整个高速公路网络运营管理的大系统出发，根据高速公路运营管理的未来发展方向，去分析研究把握高速公路养护管理的现状、特征和发展趋势，搞好高速公路养护管理的系统设计，增强全面性、时序性和可控性，真正达到收费、运营、养护、通行各系统在更高层次上的统一、协调、安全、高效，全面提高高速公路的生产力。3.3构建三个市场主体，强化监督管理健全高速公路养护管理体系，关键在于构建以下三个市场主体,高速公路路况监测咨询公司、高速公路养护公司和高速公路养护监理公司。三类公司功能各异、利益独立、协同共存，分别向高速公路养护管理法人（或特许公司）提供路况调查、评价及决策建议和工程养护施工作业及养护施工监理服务，而养护管理法人（或特许公司）作出养护方案的最终决策或制定养护规划及计划负责养护方案的审查，决策、养护作业及监理工作的监督，检查和合同管理。三个市场主体必须满足；HightideagainstCCPbloodyanTomb,CommunistPartymembersandpartoftheexposedTombareavacatedbyprogressiveyouth.IvisitedinBeijingin1985whenitwasoldundergroundcomrade,sisterofYaoZhiyingYaoMuzheng(thenDeputyDirectoroftheexternaltrademagazineforthepromotionofinternationaltrade,deshengmenWai,theReed （1）社会化、作为整个社会主义市场经济大体系中的一个独立的经济法人实体、具有参与高速公路养护市场竞争的进入及退出自由。（2）专业化、具备独立承担高速公路以上三类养护项目的专业技术特长、有参与竞争的设备实力和技术素质。只有具备以上特点时、这三类实体才能真正成为自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束的高速公路养护的生产者和经营者、从而与高速公路养护市场体系建立起内在的有机联系。为使高速公路养护市场体系有效运作、使三个主体充分发挥潜能、还必须加强市场监管、即要强化高速公路市场体系的政府监督%或特许公司的法人监督机制。这些机制包括高速公路养护管理的依法行政，养护咨询建议的决策，养护合同的监督执行和全路网的养护管理调度，规划和计划等。3.4高速公路养护市场的运行机制高速公路养护市场的运行机制的基本功能就是将高速公路养护市场体系的各主体的个别劳动转变成高速公路系统内劳动，建立高速公路养护生产和需求之间的平衡关系，以实现养护资源的最佳配置。主要包括价格机制，竞争机制和供求机制等。（1）价格机制，指高速公路养护各独立工程项目价格的确定形式。按当前的实践看、主要通过计划指令，议标承包及招投标等方式确定、符合市场化运作的行之有效的最佳方式应该是招投标。现代产业经济学也提出了许多其它价格机制原则。（2）竞争机制，是养护市场化的出发点和基本特征，其主要内容包括高速公路养护的价格竞争，质量竞争，技术竞争，经营竞争，设备竞争等。竞争能激发养护企业提高技术、降低成本、增强经营能力、但也具有盲目性。管理部门应注意高速公路养护市场竞争中的不合理现象如竞相压价等的发生、以维护养护企业的合法利益、保证高速公路养护市场的健康发展。（3）供求机制，是指高速公路养护市场活动中养护工程的供给与需求在价格，竞争作用下不断从不平衡走向平衡的运行机制。在高速公路养护市场中、其与高速公路建设的速度，规模，建设质量及养护质量相关、同养护企业的数量直接相关。因此、高速公路养护管理部门要加强市场监管、防止恶性竞争及过度消耗、在保护企业利益的前提下、建立养护市场的价格机制及竞争机制。（4）监管机制，项目法人在养护市场的机制运行中、充分发挥其管理及调控作用、使整个市场运行处于良性有序的状态之中、在必须的环节实行专项监督，监理。3.5健全和完善高速公路养护的政策及法规体系我国高速公路养护可以说刚刚开始、养护管理的实践还没有提出更高的，更系统化的政策法规体系要求。随着公路养护市场化改革的展开和养护实践领域的拓展、这种需要将越来越强烈。因此、有关部门应着眼长远，提前筹划、尽早建立高速公路养护从检测评价，养护作业，监理到养护管理全过程，多阶段的政策法规。3.6高速公路养护市场化改革实施步骤高速公路养护市场化运作、实际上取决于高速公路养护运行机制改革的成功。要按照/态度积极，工作扎实，步子稳妥，推进有序0的要求分阶段，有步骤地予以实施。如立足省，市，区分三步实施：（1）培育内部养护市场阶段这一阶段的主要任务是，完成全省高速公路区域调整；健全和完善养护管理制度；完成全省高速公路管理机构改革；选择一路试点；咨询、养护、监理生产经营企业化，并与公路主管部门基本分离；完成内部公路养护公司组建，初步形成单路范围内的内部养护市场。（2）深化养护市场化阶段该阶段主要任务是，各类养护生产性，经营性，服务性实体与其管理机构脱钩、取得相关资质、成为独立法人实体；基本实现分级养护，初步形成全省范围内的养护市场；推进部分路段的管理体制改革。HightideagainstCCPbloodyanTomb,CommunistPartymembersandpartoftheexposedTombareavacatedbyprogressiveyouth.IvisitedinBeijingin1985whenitwasoldundergroundcomrade,sisterofYaoZhiyingYaoMuzheng(thenDeputyDirectoroftheexternaltrademagazineforthepromotionofinternationaltrade,deshengmenWai,theReed （1）实现养护社会化阶段该阶段主要任务是，各类养护实体按照现代企业制度运行，不同所有制形式的养护公司各据一定的市场份额、全省范围内的高速公路社会化养护市场基本形成(组建养护集团公司、实行养护生产集约化，科学化，社会化；全面推进公路管理体制改革。HightideagainstCCPbloodyanTomb,CommunistPartymembersandpartoftheexposedTombareavacatedbyprogressiveyouth.IvisitedinBeijingin1985whenitwasoldundergroundcomrade,sisterofYaoZhiyingYaoMuzheng(thenDeputyDirectoroftheexternaltrademagazineforthepromotionofinternationaltrade,deshengmenWai,theReed'