探索基于实效性的控制性详细规划编制研究——以《安徽省城市控制性详细规划编制规范》为例

'合肥工业大学硕士学位论文基于实效性的控制性详细规划编制研究——以《安徽省城市控制性详细规划编制规范》为例姓名：李欣瑞申请学位级别：硕士专业：城市规划与设计指导教师：潘国泰;周国艳20100401 基于实效性的控制性详细规划编制研究一一以《安徽省城市控制性详细规划编制规范》为例摘要控制性详细规划是我国具有法定效力的规划编制层次之一，是城市规划调控城市土地开发和各项建设活动的直接依据。在《城乡规划法》、《物权法》等一系列法律法规层面文件的出台以后，控规作为一种有效地控制城市土地利用和强化城市管理的技术手段，已经成为城乡建设和规划管理的结合点，在城市的开发建设中发挥着重要的作用。在控规二十余年的实施过程中，还存在着很多问题，最直接的表现是，很多控规的编制无法有效实施或控规被随意变更的状况。正是基于此，本论文从规划实效性的角度出发，融会国内外相关规划层面知识，综合运用适宜的研究方法，深入地分析控制性详细规划层面规划编制方面的问题，以期研究出一套适应今后城乡建设和规划管理需要的控规编制改进的方法。本论文分为六章，第一章：绪论，主要是通过对控规的发展历程、新法出台后控规面临的新问题及控规研究现状等研究背景的阐述，引出本文的研究目的及意义、内容、方法、实证范围和框架；第二章：控制性详细规划的相关理论支持及其与规划实效性的关系，在本章阐述了控规的基础理论支持，阐明了控规编制实效性的内涵、要求及体现；第三章：国内外控制性详细规划层面规划编制的实效性评述比较，采用比较研究方法介绍了国内外控规层面的适应规划实施管理的编制技术，以此为提高我国的控制性详细规划编制实效性提供借鉴；第四章：基于规划实效性的控规编制问题分析，本章主要从控制性详细规划编制资料调查与问题指认控制性详细规划编制分析预测与目标确定问题和规划设计与方案评价的问题三方面列举了现行控规实效性低下的问题；第五章：基于实效性的控制性详细规划编制方法探索，在上一章的基础上，通过《安徽省城市控制性详细规划编制规范》的实例分析，以期研究出一套适应今后规划管理需要的控规编制改进的方法；第六章：结论，总结了本文的重要观点。关键词：控制性详细规划实效性规划编制 ResearchontheDrawing·upofRegulatoryDetailedPlanningonPlanning’SActualEffectsforUrbanRegulatoryDetailedPlanningofAnhuiProvinceasanexampleABSTRACTRegulatoryDetailedPlanningisoneoftheplanninglevelwiththeforceofIawofChina，itiSoneofdirectbasisonwhichtheurbanplanningregulatesandcontrolstheurban1anddevelopmentandbuildingactivities．Aftertheintroductionof”TownandCountryPlanningAct”and”PropertyLawofthePeople’SRepublicofChina”andseriesdocumentsontheleveloflawandregulation，andcontrolregulationasaneffectivetechnicalmeanswhichcontrolsofurbanlanduseandstrengthenurbanmanagementhasalreadybecometheJunctureofplanningandmanagementofurbanandruralconstruction．Itplaysanimportantroleinurbandevelopmentandconstruction．Inthe20yearsoftheimplementationprocessofcontrolregulations，therearestillmanyproblems，themostdirectperformanceisthatmanyRegulatoryDetailedPlanningcannotbeimplementedorbechangedarbitrarily．Basedonthis，thispaperintegratestheknowledgeofdomesticandforeign—relatedplanninglevels，integrateduseappropriateresearchmethodsfromtheperspectiveoftheeffectivenessofcontrolregulations，in—depthanalysisofcontrollingthepreparationofdetailedplanninglevel，planningaspects，withaviewtodevelopingasetofadaptingtofutureplanningandmanagementofthepreparationofregulationstoireprovecontrolmethods．Thispaperiscomposedbysixchapters．Chapter1：theexordia．Mainlythroughtheelaborateoftheresearchbackgroundsuchasthehistoryofthecontrolregulations’development，thenewproblemsfacingaftertheintroductionofthenewlawofthecontrolrulesandcontrolrulesetc．1eadstothepurposeandmeaning，thecontentandframework，methodsandempiricalscope；Chapter2：therelatedtheorysupportofRegulatoryDetailedPlanning，theeffectivenessofthecontrolrulesand therelationsh咖betweenthem．thisehapterdescribesbasisoftheoreticalsupport，illustratespreparationofeffectiveregulatorycontrolofcontent。requirementsandperformance；Chapters3：compareseffectivenessofDomesticandforeignregulatorydetailedplanninglevelPlanningReviewof．Domesticandforeignestablishmenttechnologiesadaptedtoplanimplementationmanagementatlayerofcontrolplanwereintroducedusingcomparisonresearchtechnique．whichprovidesmodelasourRegulatoryDetailedPlanningestablishment．Chapter4：theeffectivenessofcontrolbasedonplanningregulationspreparationofproblemanalysis，thischaptermainlyfromcontrollingpreparationofdetailedplanninginformationoninvestigationandissuesidentifiedbyeontrollingpreparationofdetailedplanninganalysisandforecastingwithobjectiveofidentifyingproblemsandplanningdesignandprogramevaluationissuesoutlinedthreeaspectsofcurrentregulatorycontrolproblemofloweffectiveness；Chapters：Controllingeffectivenessofpreparationofdetailedplanningapproachtoexplore，inpreviouschapter，basedonadoptionof”controllingdetailedplanningofcitiesinAnhuiProvincepreparationofnorms¨ofcasestudies，withaviewtoworkoutasetofplanningandmanagementtoadapttoneedsoffutureestablishmentofanimprovedmethodofcontrollingregulation；Chapter67Conclusion．Theimportantviewpointsofthisarticleweresummarized．Keywords：Regulatorydetailedplanning；Effectiveness；Planningdrawing—up； 插图清单图卜1本文研究框架图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．1图2一l控规控制内容框架图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯1图2～2控规控制指标框架图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯1图2-3控制性详细规划编制程序图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．1图2-4控制性详细规划控制体系图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．1图2—5控制性详细规划成果⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯1表3一l：区划与控制性详细规划控制要素对比⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯16图3一l英国“开发控制"审批程序图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯l图3-2国家与深圳编制体系对比⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．1图3—3深圳市法定图则内容⋯⋯⋯⋯．j⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．1图3—4深圳市法定图则编制与审批程序示意图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯1图5一l《安徽省城市控制详细规划编制规范》框架⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯1表5—1：街区控制指标一览表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．33 独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究1作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得佥g里三￡些态堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。学位论文作者签字：李动巧释签字日期：k70年中月如日学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解佥＆墨工些厶堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人授权盒胆王些太!L可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。(保密的学位论文在解密后适用本授权书)学位论文者签名：孪砍踟导师签名：签字日期：‘纠。年牛月；口日签字日期：年月日学位论文作者毕业后去向：!J：作单位：通讯地址：电话：邮编： 特别声明本学位论文是在我的导师指导下独立完成的。在研究生学习期间，我的导师要求我坚决抵制学术不端行为。在此，我郑重声明，本论文无任何学术不端行为，如果被发现有任何学术不端行为，一切责任完全由本人承担。学位论文作者签名：签字日期：年月日49 致谢时光荏苒岁月如梭，回首在工大八年的学习生涯，感慨良多。在选择控规作为硕士论文研究领域时，我既感到兴奋又忐忑不安。一方面，通过实践我对于控规产生了浓厚的研究兴趣，期望通过研究做出富有意义的成果；另一方面，面对控规研究中的诸多纷繁复杂的问题，又往往使我陷入深思中。研究的越深越觉得这门学科的艰深和自身学识的浅薄。而这本硕士论文的完成，不仅是我自身的成果，更包含了老师、朋友和家人的心血。首先感谢我的导师周国艳副教授对我的支持和帮助。周老师渊博的知识、敏锐的思维和深刻的洞察力，往往给我的论文工作以莫大的启发。在论文写作期间，周老师严谨的作风，以及一贯强调的实践性和创新性导向，则不断指导我加深对课题的研究，专心致志的顺利完成硕士论文。非常感谢潘国泰教授、李峻峰副教授和王方副教授对于论文的指导，为论文提出了非常宝贵的意见和建议。感谢陈刚、冯四清老师对于论文的关心和帮助。谢谢刘来玉、毛丹、蔡晓宇、沈磊等师门同学、师弟的关心和帮助；谢谢鲁成等同学在论文写作期间相互交流讨论所给我的启发与修改建议；谢谢陈清同学为本论文提供大量的宝贵资料；谢谢新禧公寓7号南楼1‘44室诸位舍友在学习和生活上的照应和帮助；谢谢城市规划与设计专业的所有同学的帮助和关心，希望你们以后的人生道路一帆风顺。感谢我的家人，谢谢这么多年对我生活无微不至的关怀和支持；谢谢玄颖对于我攻读硕士研究生学位的支持，以及对我做出各种选择的理解，为了我的选择，她付出了很多!最后，我要将本文献给我三岁的外甥女一一张嘉琦，希望她健康快乐的成长!作者：李欣瑞2010年4月 第一章绪论1．1研究背景1．1．1控制性详细规划发展历程我国的城市规划体系结构由总体规划和详细规划两大部分组成。总体规划身为上位规划，在宏观层面发挥巨大作用，并沿用至今。总体规划作为政府部门和规划管理部门的工具之一，具有宏观调控与引导的双重作用。详细规划主要是指与具体建设项目最为接近的修建性详细规划，其作为下为规划，秉承上位规划的精神意图，在城乡物质空间上创造奇迹。详细规划更贴近普通大众，与人们日常生活连接紧密，具有一定的实施性和可操作性。然而，上位规划与下为规划经常出现不可协调的问题，在这种情况下，我国借鉴国外先进理念，控制性详细规划(以下简称控规)在20余年前被引进我国，并恰逢我国经济体制改革的过渡时期，适时、适地的填补了我国城市规划体系的空缺，并发挥了“过渡”层次的核心作用，为我国城乡建设、城市化的快速发展做出积极贡献。然而，事物的发展并不是静态的，没有动态发展观念，势必要走许多弯路。控规实践的这20多年也是曲曲折折。从最初引入时强调的灵活性，逐步走向具有法律效力的过程中，出现了很多问题，如政策倾向对控规编制和实施的影响，不同利益相互博弈的平衡问题，不同层级部门对控规实施的影响等等。在发展过程中，目标的确立与实施结果相差越来越远，造成这样的局面，不得不让我们重新思考控规。究竟是什么原因，在实践中遇到了那些问题，我们如何能够更加有效的编制控规，控规的实施效果如何渗透到上下为规划中去，等等一系列问题。当我们回顾20年前深圳市的法定图则，当我们总结国内先进城市的先进经验时，我们不难发现这样的现象：控规在法律层面逐渐得到保障的同时，控规编制的调整工作以及调整程序都越来越复杂，这要求我们积极创造新的改良方法，适应发展建设的需要。1．1．2新法出台后面临的新问题公元2008年1月，新版《城乡规划法》取代20世纪90年代的《城市规划法》，并很快得到规划界的认可。《城市规划法》做出的是里程碑式的贡献，在中国城市规划文献中的地位不会因其被取代而埋没。在新版《城乡规划法》中，对控规的关注与实质性的规定增加了许多，最为直接的体现是控规编制范围由城市扩展到城市以外的乡镇、村庄等，编制范围的扩展同时也说明控规权限的扩展。《城乡规划法》更加严格的规定了控规的具体编制与实施后的规划管理工作，为控规立法、控规法制化建设提供强有力的支撑。与此同时，控规的原则性、强制性和规范性得到升华，在以后的控规实践过程中，控规调整将会有许多门槛进行限制，控规变动不会因为一人、～部门而被随意改变，控规的整体 性将会更加完善。‘与《城乡规划法》同时出台，并对控规产生深远影响的还有《物权法》。其强调保护公共利益与私有利益的平衡，并更加关注公共利益的实现。说其对控规产生影响，因为控规作为规划编制层次之一，也符合规划属性，即将公众利益与个人利益在城乡物质空间相平衡，实现利益的最优化利用。所以说，当公众利益与私人利益产生矛盾后，规划势必会成为关注的焦点、热点，只有处理好这一矛盾，才能树立控规的地位，否则势必会给这个行业和相关管理部门带来不可预见的问题，可能导致控规消失。1．1．3控制性详细规划研究进展从控规产生到现在，一直处于摸索前进中，2007年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》中共有11个条款涉及到控规1。同时，国内许多规划学者都对控规进行了相应的探讨，如南京大学熊国平2001年的硕士论文《我国控制性详细规划的立法研究》、华中科技大学郑德离2000年的硕士论文《城市规划与管理的控制机制》等，还有大量散见于城市规划各类杂志上有关控规的文章，尤其是梁江和孙晖的系列文章是近年来关于控规问题很有见地和影响的文章，这些都有很多有价值的内容值得我们借鉴吸收。这些在校研究生的研究论文和规划学者的学术探讨，都极大丰富了控规这门学科，并将最有价值的思想应用于指导实践活动，促进我国城乡建设发展的顺利进行。但是，在这些研究和实践过程中，仍然缺乏基于实效性的控规编制研究，实践的稀缺暂不说，理论研究也少之又少。因而，本人在研究生期间的研究工作从规划实效性角度分析控规编制，并希望能为庞大的控规学科做出有意义的探索，在论文写作过程中，结合《安徽省城市控制性详细规划编制规范》(以下简称《规范》)进行实证研究，提出提高我国控规实效性的规划编制方法。1．2研究目的及意义1．2．1研究目的本论文研究旨在以问题为导向，面向新形势下城市建设开发和规划管理需要，以《规范》为具体研究对象，在分析当前控规编制存在主要问题基础上，剖析了《规范》编制的框架和主要内容，总结其在实践运用中的不足及相关思考，深化对控规实践的认识。重点从规划实效性角度分析问题，结合《规范》在实践运用中的得失，提出控规编制的改良方法，提高规划的实效性。另外，通过本文研究工作，也希望能够熟悉和掌握一种研究方法，为以后学习和工作做铺垫。1资料来源：《城乡规划法》第二、十九、二十、二十一、三十七、三一t-／k、四十、四十三、四十四、四十八、六十条2二 1．2．2研究意义本文选取控规编制为研究对象，有以下两方面的价值和意义：1、适应规划建设需求。目前我国各地的城乡建设活动日益频繁，能够拥有一种有效、科学的控规编制方法将会起到事半功倍的效果。进过分析20余年的控规实践过程中存在的问题，希望能找出解决问题的策略，以更好的适应规划建设需求。2、适应规划管理的要求。本论文研究以控规编制为研究对象，通过学习和总结与控规相似的国内外规划编制工作的经验，并结合案例分析，提出新的编制方法，为更好适应规划管理的要求。1．3研究主要内容、框架及方法1．3．1研究内容本文选取了基于实效性的控规编制作为研究对象，在对“控制性详细规划编制”现状问题进行分析的同时，将国外与国内控规的编制体制进行比较与剖析，通过列举《规范》如何应对控规编制技术的新举措进行实例分析，指出了我国控规今后应该如何更好的为城市建设管理服务。1．3．2研究思路与方法1、对比分析法对美英等国外以及深圳、上海的控规层面的规划体系、规划编制和实施管理，透视制度和文化差异，采用对比分析，提出我国现行控制编制的问题，借鉴他人的先进经验，寻找适合我国城市建设和规划管理的控规编制方法。2、文献研究方法根据研究课题需要进行有目的、有计划的资料收集、文献查阅及互联网搜集，整理国内外与之相关的研究成果，以及从网络上下载的相关学术论文，进行阅读，从中汲取营养，为本文创作打下基础。3、实证研究方法论文力求理论联系实际，在案例部分，剖析《规范》，对《规范》的创新性和实践运作中的不足进行分析，提炼出今后控规编制的新方法，更好的为城乡建设和规划管理服务，力求研究成果实用性。4、专家咨询法向有关专家学者询问、请教，向有丰富实际工作经验的规划设计人员学习。通过咨询学习，获得有益的启示，取长补短，深入研究本文的理论与实际价值、重点及难点。3 1．3．3实证范围本论文坚持实证研究的基本原则和方法，论文中有关控规编制案例均是实际存在的具体项目，有关这方面研究的基础资料主要取自上海、深圳和安徽等国内主要城市的规划行政主管部门的官方网站上的控规相关公示信息。1．3．4研究框架基于研究需要，论文框架如下图卜1所示：研究背景综述及对象范围I一●^提控制性详细规划的理论支持及其与规划实效性的关系：基山础Lur山阔勰I’"题艽控规慕本理沦研究控规实效理沦研究I，国内外控规层面规划编制的实效性评述比较1分美围区划英国规划许可制深圳法定图则上海规划单元管理分士芹聊函I研●题基于规划实效性的控规编制问题分析究编制资料调杏与问题指认编制分析预测与目标确定阔题规划设计与方案评价的问题i、控规实效性的规划编制方法探索‘1《规范》实例分析l提高拄规编制实效性探索I解．．．．J．．一上．．．．．．J．．．一一L．．L上J—哭决思框创加强编控规0相公众M证路架新控规制编制关规参oj善问确书性编制时内容划加规划技、要探实效虮的科强衔编制米建题业把学合接全j=上标议内豢性的撂程准研容认识理化-I--r-_’__。●_—_T●__-___—-—广—厂T究l结论图1-1本文研究框架图资料来源：作者整理绘制4 第二章控制性详细规划的理论支持及其与规划实效性的关系2．1控制性详细规划的基本理论任何一门学科在逐渐走向成熟的过程中，不可避免的将会关注其在社会、经济、环境等方面究竟应该起到什么样的作用，以及如何使这些作用落实并发挥实效。近年来有关学者关于城市规划哲学、城市规划方法论、城市规划的社会作用等方面的研究正兴起，恰恰是这一问题在专业学术研究中的体现。控规研究的价值更加强调其在市场经济条件下进行合理的控制作用与适度的引导作用。因此可以说，控规理论的研究正是城市规划的核心思想所在。。2．1．1控制性详细规划概述2．1．1．1控制性详细规划概念控制性详细规划是以城市总体规划、分区规划为依据，以落实总体规划和分区规划意图为目的j以城市土地利用为重点，详细规定建设用地性质、使用强度、空间环境．规定各类用地适宜建设情况，强化规划设计与管理结台、规划设计与开发衔接，将总体规划的宏观控制要求，转为微观控制的转折性规划编制层次2。2．1．1．2现行城市规划法规对控制性详细规划的规定1、《城市规划编制办法》对控制性详细规划提出规定，其内容见图2—1所示：图2-1控规控制内容框架图资料来源：作者整理绘制2资料米源：城市规划资料集第四分册控制性详纫l规划，中国建筑工业flj版社5 2、在《城市规划编制办法实施细则》中，对控规指标分为规定性和指导性，其内容见图2—2所示：图2—2控规控制指标框架图资料来源：作者整理绘制从上述规定中，可以看出控制性详细规划具有如下特点：(1)整体性与延续性：控规既要体现上位总体规划的意图，又要将其进一步深化完善；既有整体控制，又可局部调控；既有宏观制约，又有微观规定；既有强制性的指令，又有意向性的引导；既应考虑现状，又要照顾城市未来一定时期的发展需要。(2)可操作性：控规以土地使用控制为重点工作对象，对城市分区和地块建设提出直接指导修建性详细规划的编制导则，不是提出理想化的终极蓝图，是通过一系列的控制指标引导和控制城乡建设发展。(3)强制性：《城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定了城市任何建设行为都必须依据控制性详细规划。未来控规在我国城乡规划体系中的法律地位将逐渐增强，法规化是控规与规划管理相结合的发展方向。2．1．2控制性详细规划在我国规划体系中的位置由于城市总体规划的目的是解决城市发展的战略布局和城市结构问题，而城市开发建设所要提出的规划设计要点和招投标条件，单项建筑工程、公共服务设施和市政工程设施的配套要求及具体地块各项经济技术指标等内容的编制是总体规划不能提供的。正是由于传统的“总体规划(分区规划)一一修建性详细规划”的规划体系在两者的衔接中出现了问题，在进行修建性详细规划时，作为其依据的总体规划(或分区规划)由于其精度上的限制，无法实现作为上位规划的指导作用，导致城市建设的盲目性和无序性，故而控规得以应运而生。因此，在我国的规划体系中，控规的核心价值在于“承上启下”，强调规划的延6 续性、可持续性，它以量化指标的方式将总体规划的设计原则、设计意图的方式，从上位规划中提取关键性要素，指导城乡在物质空间形态上的具体设计，并落实成为人们日常生活所使用的建筑实体、景观环境、游憩公园等等，同时又可以为下为规划提出指导意见。此外，控规在我国规划体系中的地位还表现在其突出的“管理性”。如果说，指导控规的城市总体规划及分区规划是一种“政策性"规划，其突出体现上下级政府之间协调发展意图，主要为政府服务；修建性详细规划是一种详细的“建设性”规划，其突出体现对于具体项目实施和建筑设计布局等的详细安排，主要为项目开发商服务；则控规可以理解为是一种“管理性’’规划，其突出体现的是进行建设项目许可的实际管理需求，主要为规划管理公务人员直接服务。2．1．3控制性详细规划在我国规划体系中的作用2．1．3．1承上启下的作用控规是连接总体规划与修建性详细规划、将总体规划的宏观控制转向微观控制的转折性规划层次，起到承上启下的作用，使总体规划与修建性详规联为有机的整体。它具有对上层规划进行深化和调整，为修建性详细规划、环境空间设计和建筑设计提出基本控制指标和依据的功能。2．1．3．2城市建设的技术依据控规是以总体规划为依据，将总体规划和分区规划的内容在城市具体空间上进行落实，能够直接指导城市规划和城市建设。指标体系作为控规的核心，对城市中每一块建设用地的内容进行了规定性和指导性的全方位的规定，指导城市设计和建筑设计，营造宜人的城市空间。2．1．3．3法制化管理依据控规以条例化、规范化、法制化的形式表达对于城市建设的法制化管理，既可以指导城市开发建设行为，又可以指导现代小城镇乃至新农村的建设。对开发建设活动进行规范化，是将设计、管理等有机统一，从而促进资源的有效配置和合理利用。2．1．4控制性详细规划的编制流程控制性详细规划编制一般程序大约分为两个步骤：控规编制的第一个步骤是制定目标。在总体规划和分区规划的指导下，调查分析、地方政策、价值观念和其它专项规划等因素，制定控制性详细规划目标。如果没有分区规划或分区规划已经不能提供指导，就在总体规划的指导下，编制地区性控制纲要，作为编制控规的依据。控规目标经确定合理后，进行下一阶段的控规编制。第二个步骤是控规方案制定。除了要考虑与分区规划和城市设计等其它专7 项规划的衔接，还要考虑用地性质、用地区位、开发方式等因素的影响，综合确定控规编制的控制内容、控制方式及控制深度。控规方案经过审查通过后可以进入实施阶段。第一步骤控规的目标原则第二步骤控规的内容和深度图2-3控制性详细规划编制程序图资料来源：作者整理绘制2．1．5控制性详细规划的控制体系及成果2．1．5．1控制性详细规划控制体系土地使用、建筑与环境、设施配套和行为活动控制四个方面是控规编制内容的核心，是控规控制的综合指标体系内容。1、土地使用土地使用主要是土地开发强度控制，包括土地利用控制和环境容量控制。其中土地利用控制内容主要从对土地的开发进行控制。环境容量控制内容包括：为容积率、建筑密度、人口容量、绿地率等。其主要目的是为了塑造城市良好的景观环境质量，对建设用地能够容纳的建设量和环境承载量做出合理规定。2、建筑与环境8⑨⑧@⑩⑨⑩⑩⑩⑧ 建筑与环境控制主要内容包括：建筑高度、建筑间距、建筑后退等，还包括消防、抗震、卫生、安全防护、防洪及其他方面的专业要求。其主要目的是对建筑设计及建筑与周边环境关系做出必要的技术规定。3、配套设施设施配套包括公共设施配套和市政公用设施配套。其中公共设施配套包括：文化、教育、体育、医疗卫生和商业服务业等配置要求；市政设施配套包括：机动车、非机动车停车以及市政公用设施容量规定，如给水量、排水量、电力电讯等。设施配套的目的是对建设用地内公共设施和市政设施建设提出定量配置要求，保证城市生活生产正常进行。图2—4控制性详细规划控制体系图资料来源：作者整理绘制4、行为活动控制行为活动控制包括交通活动和环境保护两方面出控制要求。交通活动的控制在于维护交通秩序，其规定一般包括规定允许出入口方向和数量，交通运行组织规定，地块内允许通过的车辆类型，以及地块内停车泊位数量和交通组织、装卸场地规定、装卸场地位置和面积等。环境保护的控制则通过限定污染物排9 放最高标准，来防治在生产建设或者其它活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、有毒有害气体、放射性物质以及噪声、震动、电磁波辐射等对环境的污染和危害，达到环境保护的目的3。2．1．5．2控制性详细规划控制方式控规控制方式主要包括以下四方面内容：1、指标控制指标控制是控规控制体系的核心部分。控规指标主要是对城市开发建设项目数值和量的控制。在当前的控制的编制过程中，指标量化控制一直都是控规编制的重点。2、条文控制控规成果中的规划文件时控规条文的重要组成部分，包括规划文本规划说明书和附件等。其中作为法定性内容的规划文本是控规具有成为法律性文件的基础。3、图则控制控规的图则是控规表达的一种形式，并作为控规法定性内容。图则为城市建设和规划管理提供直接的依据，同时也是进一步制定其他相关法规的基础。4、城市设计导则控制我国的《城市规划编制办法》中将城市设计规定为：“在编制城市规划的各个阶段，都应当引用城市设计的方法，综合考虑自然环境、人文因素和居民生产、生活的需要，对城市空间环境做出统一规划，提高城市的环境质量，生活质量和城市景观的艺术水平。”城市设计导则控制的目的是，为了控制引导城市开发活动过程中不同的利益主体博弈的平衡，保证开发建设的景观环境质量和空间设计的整体性。2．1．5．3控制性详细规划成果控规的成果表达，一般包括规划文件和规划图纸两部分。控规文件包括规划文本、规划说明、附件和基础资料。规划文本是一份以规划控制指标体系为核心的文件，经批准后具有法律效力的法规文件。规划图纸包括规划现状图和规划设计图纸。规划设计图纸与规划文本具有同等的法律效用。3资料米源：夏南凯，田宝江，控制性详细规划，同济入学出版社，上海，200510 图2-5控制性详细规划成果资料来源：作者整理绘制2．1．6控制性详细规划的发展趋势从控规诞生到现在趋于成熟的这20余年实践发展过程来看，控规一直保持着高度的时代感和创新性。从最初产生的目的一一作为总体规划与详细规划的过渡，“承上启下"的核心作用一直保持至今，并在今后相当长的时间内只能不断完善而不会被取代。我们更加欣喜的看到，具有中国本土特色的规划编制层次之一的控规，随着经济结构的调整而随之变革，并且越来越成为政府决策部门的有力工具。控规的政策性与法律性将不断增强，并在今后一定时期内占有很大比重，用以指导城乡建设，使得经济、社会、环境的有机融合与可持续发展。总的看来，在新的《城乡规划法》的背景下，控规可以在现有框架体系下，通过编制方法、控制内容等方面的改进及完善，在有法可依的前提下实现更加有效的管理。2．2控制性详细规划的实效性2．2．1“实效性”的内涵2．2．1．1“控规实效性”的定位城市规划学科的本质是政治经济学，按照辩证法的观点：“共产主义社会是人类社会发展的最高目标，要实现所有人平等与共同富裕，所有人的理、需求都得到实现"，则实效性的城市规划工作应当维护一定地域内所有社会成员的利益。即：体现社会公平和促进社会整体利益的保障并不断提高。2．2．1．2“控规实效性"的内涵“实效"在中文字典中的理解为“实际功效”、“实际效果”，对应的英文为“Actualeffect”，“substantialresults”。在本论对控规的“实效性”的界定为：控规的“实施效果”、控规实践的“实际功效”，对应的英文为 “Effectivenessofregulatorydetailedplanning"，具体是指控规编制的实际情况，以及控规在城乡建设与服务于规划管理部门的操作过程中发挥的作用与深远影响。控规编制的“实效性’’的内涵应包括以下几方面：①与相关规划衔接；②控规编制时机与年限；③编制主体与编制分区统一；④控规内容的科学性与适应性；⑤公众参与等方面。2．2．2“实效性"的控制性详细规划编制要求2．2。2．1与相关规划衔接性要求城市规划作为一个完整的体系架构，具有不可分割性。与相关规划加强衔接，主要是要求控规做好与上位总体规划、下位修建性详细规划及周边同为规划的协调发展。这样才可以统一发展目标和设计准则，实现整体效益大于各个个体利益之和的理想设计。与相关规划衔接是控规编制具有实效性的前提。2．2．2．2控制性详细规划编制时机与年限适宜性要求控规本身具有预测城市未来发展趋势的作用，因城市未来的不确定性，从而导致控规预测目标与实践编制结果的相互矛盾。在发展过程中，各级规划管理部门都十分清醒的认识到这一点，因此，控规编制工作的调整与修改成为“正常”的事，这种情况直接导致了控规编制工作的失效，实效性得不到体现。从另一个角度讲，由于控规编制有效年的限制，控规编制的实效性不会过长。在实践中要把握时机，讲实效性的年限发挥到最大值，这样不至于造成资源浪费和城市发展时机的错失。2．2．2．3编制主体与编制分区的统一性要求编制主题与编制分区的统一性要求，体现了控规编制工作的整体性控制原则。二者有机统一，是控规实效性得以保障的重要原因。编制主体多是编制工作的发起者，一般所指的“甲方”，在市场经济不断追求经济效益的大背景下，“甲方"的水平参差不齐，从各个地方的政府部门到房地产开发商，因其在发展过程中只关注自己认为重要的问题，导致相互对重点发展问题不统一，就导致在划分编制分区时要么根据自己的行政管辖范围进行划定，要么跟着项目建设和批地需要走。这就导致控规的规模与范围参差不齐，有时甚至出现重复交叉，规划编制分区的无标准、无序发展，必然会造成城市发展结构的无序和混乱。总而言之，编制主体将自身发展利益放到第一位，而不是平衡相互之间的发展矛盾，客观上出现规划管理的依据不～致，规划实效性差的现象是必然的。2．2．2．4控规内容的科学性与适应性要求控规内容的科学性与适应性是决定控规实效性的决定性因素。自然唯物主义历史观教会我们：事物发展过程中，内因起主导作用。这个道理同样适用于控规自身所包含的内容，试想，若控规自身包含的内容不科学，那实施后的结果将更加差强人意，达不到控规发展的目标，不能实现城乡建设的良性发展，12 给现代化建设带来损失。控规内容的科学性与适应分别从地块划分、用地定性、控制指标和控制方式等方面体现的。2．2．2．5公众参与性要求控规中的公众参程度体现了了规划过程对于公众利益的关注程度。控规在发展的过程中要不断追求公众利益的优先发展和个人利益的保障，二者在发展过程中要相互促进、协调发展。公众参与的积极性程度愈高，则控规在平衡公众利益与个人利益中处理的越好，实施的效果与得到的效益将更好，有助于城乡建设的发展。2．2．3“实效性”的体现城市是一个综合复杂的系统，控规的“实效性’’体现在对各种矛盾的权衡决策过程中，体现在需要的客观满足程度。城市发展过程中对各种价值的追求常常不能兼全，甚至是相互矛盾、相互冲突的。规划决策必须根据规划的目标有选择的进行取舍，最后达到在最大程度上满足城市发展的需要，实现社会的健康、和谐发展。2．2．3．1目标与现实相互协调1、规划的目标体现在规划的预见性上，实效性的规划更是如此。没有目标就没有方向、没有动力和创新性。2、实事求是。城市设计、修建性详细规划等都是对未来美好蓝图的描绘，注重物质形态的设计，规划图纸非常漂亮，能实施的却很少。控规之所以难以实现，很大的原因就是不能实事求是的考虑现实情况，没有考虑现实能否提供实现的条件，规划不能实施，其规划实效性也无从谈起。如许多地方控规没有考虑用地的权属界限，导致其难以实施。3、尊重现状。充分尊重现状，有助于提高规划的地域性与规划特色。增强现实性的途径方法是：开展调查研究，深化公众参与，特别是对现状经济、制度、文化、习俗、历史、自然环境等研究要与现实条件充分的结合。4、处理好目标与现实的矛盾。控规实效性是找出目标与现实的结合点。在目标与现实之间达到一种平衡，满足城市建设活动等对控规的要求。2．2．3．2效率与公平相互兼顾1、效率和公平都是规划建设追求的价值高效率是现代城市的特征城市的形态、城市(特别是大城市)的建设应努力提高城市的效率。效率是城市追求的品质，是增加城市竞争力和城市魅力的动力和条件，因此，效率是城市建设发展的重要价值取向。公平则是“实效性"的重要内容体现，是城市规划追求的目标和评判标准，是规划的首要价值取向。13 2、公平和效率有时是一致的，能够相互促进提高效率是为了另一种的公平，公平也能有助于提高城市效率，二者是相辅相成，辩证统一的关系。例如：美国ZOrling的通则式规划管理制度，既公平又有效率；霍华德的“田园城市"理论也体现了效率与公平的一致性；城市无污染的快速交通系统既提高了城市效率，也体现了公平。当公平和效率～致时，毫无疑问规划是有效的、合理的，是满足了城市建设发展需要。但这种一致性是有条件限定的是相对的。3、公平和效率发生冲突时需要化冲突为统一公平和效率在很多情况下是有冲突的。在具体的情况下发生冲突时，两者的重要性不是相等的。这就要明确哪方面是最首要的，哪方面是次要的。其中主要方面作为规划决策的主导因素。但这种主次关系也不是固定不变的，它随着不同时期、不同场合、不同对象、不同的形式而变化的。2．2．3．3刚性与弹性相互配合控规的活力在于这种规划形式具有较强的适应性。它以“抽象的原则和指标”的方式，来控制管理城市建设。刚性是保证规划科学性的根本或起码要求，是城市结构性、基础性的要求；弹性是科学性的内涵之一，是相对于刚性而存在的。弹性是指以灵活的方式来适应城市建设的不确定性，如在土地的相容性规划、土地的混合使用、容积率的上下限浮动等方面。2．3小结影响控规实效性的因素涉及到方方面面，有来自城市规划哲学上的因素，也有来自控规自身的因素，更有其实施环境的因素。本章是对控规进行的相关基础性研究。首先在控规基础理论研究中明确了控规在我国城市规划体系中处于承上启下的位置，阐述控规的作用，梳理控规编制流程，主要内容及其未来发展趋势。为后文的研究确定了具体的内容和目的。然后从实效性内涵、实效性对控规编制的要求及其具体体现三方面，论述控规实效性。为后文分析研究与策略建议提出埋下伏笔。14 第三章国内外控制性详细规划层面规划编制的实效性评述比较3．1国外部分城市相关规层面比较3．1．1美国区划的规划编制实效性评述与比较美国区划(Zoning)是伴随一系列地方及联邦法案的颁布实施的，是对土地的经济效益产出进行严格控制，并且具有较强法律性质的文件。区划通过立法对建设内容进行控制，如土地利用性质划分、建筑总量计算及景观坏境要求等等，区划的发展过程体现了规划本身的动态性。在最初，区划控制内容相对较少，只是出于防止城市建设的恶性发展，进行相应的规定性要求。早期的区划因为其法律性质的严肃性而缺乏灵活应变的特点，在灵活性上并无有益的控制方法，只是保持公众利益的底线不被破坏，到了20世纪70年代，随着美国大量城市建设活动的兴起，一些优秀的改良方法逐渐被引入到区划中，那些技术在区划框架下，发挥了实质性的作用，使区划成为更加具有实效性的规划工具。3．1．1．1美国区划的编制形式美国区划的编制形式包括区划法规文本和区划图则两部分。区划图则用来表示用地分区的边界和编码，是区划法规的附属文件；区划法规文本是有裁决权的地方法律，用以控制土地的使用和开发。在不同的城市，区划法规的名称会有不同，但其作用是相同的4。概括来说，区划法的文本内容应当包括四个方面的内容：一一地段的设计要求(如地块的最小面积和面宽、后退红线距离、容积率、停车位数量与位置、招牌大小等)；一一建筑物的设计要求(如限制高度与层数、建筑面积、建筑占地面积等)；一一允许的建筑用途；一一审批程序(如何判定建筑项目是否符合区划法的要求，以及必要的申诉程序)；因此，区划文本中的地段设计要求，允许的建筑用途和建筑物的设计要求构成了区划对开发建设的主要控制手段，区划的这些手段其实是一套统一的、标准化的规定，因而从管理角度来看，对于控制城市开发建设起到了很大作用5。3．1．1．2区划与控制性详细规划在控制体系构成上的比较我国控规很大部分是借鉴了美国区划的做法。美国区划是美国城市开发控制机制的主要控制手段，作为一种地方法律，结合区划改良、城市设计控制和其它开发控制方式，经过在长期的实践检验与完善过程中，与美国社会体制发展相互协调，成为城市土地利用控制的有效手段。我国则以控制为主要的城市开发控制机制，由于国情的不同，特别是政治制度和经济制度的巨大差异导致4资料来源：黄燕，美国的区划，北京规划建设，199815)5资料来源：顾绯，当前控制性详细规划面临的主要问题及对策研究，重庆大学硕士论文，200115 在规划控制方面与区划存在很大差异，对二者控制要素进行比较研究，有助于我们汲取区划的精华，改良现行我国控规编制。我国现行控规编制体，早期借鉴并改良了美国区划的成熟经验，在整体内容上，二者一脉相承，两者比较相似见表3～1比较所示。表3—1：区划与控制性详细规划控制要素对比控制性详细规基本要素区划划土地使用性质_√土地使用用地兼容性混合区划一控制规定最小地块面积、最用地面积、用地边界小地块宽度、最小地块-进深建筑限高_0建筑建造建筑后退一0控制．建筑间距4天空曝光面控制√容积率-0环境容量建筑密度0-绿地率t控制旷地绿_单位面积最大居住单元密度0交通及配停车场要求^J一套设施控公交站位置0制地块出入口方位和数量心一城市设计建筑体量、建筑形式、建筑色彩、建筑空间围合、建筑小品制定城市设计导则0引导1T注：一表示没有，√表不有资料来源：作者整理绘制从表3一l二者对比中，我们可以得出，我国现行控规编制的控制内容与区划在大层面上基本相似，只是小类别上稍有不同，且这些小类别的控制要素对控规实施效果基本无影响。如区划在早期较少注意城市设计的内容，中后期则注重将城市设计纳入区划成果，有配套的政策引导制度贯穿城市设计思想，而我国的控规本身就包含了城市设计的内容。还可以得出，在控制要素大致相同的情况下，而这起到了截然不同的实效，主要是由于我国与美国的国情不同，16 如经济发展状况、政策性引导等等。因此，控规仍将继续在实践过程中不断完善自己，并不断地借鉴和学习国外先进的经验。3．1．1．3区划的管理6区划管理是当今美国地方政府对土地控制使用的最基本的方法。区划的要求通过区划图和区划法令的形式予以颁布，通过政府立法机关(地方政府的立法机关)、规划委员会和区划委员会、申请和调整委员会及有关管理部门(大多地方政府设立规划局)的工作加以执行。执行过程中包含的主要工作有：一一区划的修订：政府对区划的工作就是对区划图的修订及区划的修订，修订区划的申请严格按照修改法律的步骤进行，包括提出申请、预审、听审、批准等。一一区划的变更：由于土地本身自然特点原因而无法满足区划法规的要求，开发商可以申请变更。但由于经济上的原因，申请变更的请求通常不予批准。一一申诉：区划委员会的一项职责是听取申诉及复议。一般的申诉是由于对区划法规有异议或对区划分区有争议的，由区划委员会负责进行解释或对有争议的分界进行仲裁。一一特例：在区划法规中规定，某些特殊用地(如在居住区内安排与居住性质不符的配电室等)需通过特例，叫特例或特殊许可，通常被列入每一地块的“需复审用地性质”中，由区划委员会进行复审。一一区划的执行：所有建设工程都必须要得到由区划部门或规划部门核发的规划许可证，以确认所有指标都符合区划法规的要求。之后，建设监督人员对此进行校验。3．1．1-4启示美国区划主要从以下两个方面，给予我国控规的发展在理论和实践上提供借鉴：1、在控制要素方面：美国的区划的控制内容主要集中于土地使用和使用强度上，特别是用地分类和兼容性规定得特别细致。对于公共设施和基础设施基本没有涉及，这也是区划与我国规划的最主要区别之～。区划主要关注的是城市中个体之间、个体与整体之间的关系，因此它遵循的是自下而上的原则，更多地考虑了当地居民和开发商的意愿，是地方利益的综合反映。区划虽然也重视城市的整体利益，但主要是通过对个体利益的限制实现的。这种文化背景的差异是我们在汲取美国区划的经验时必须要注意到的。2、在控制深度方面：美国的区划作为法律文件，因此它力求严格、准确，尽可能涵盖所有在规划实施过程中可能出现的问题。与控规相比，美国的区划更加侧重于法律的准确而不是规划的综合。它详细规定了居住用途区、商业用途区、工业用途区以及其它用途区的使用、使用强度和停车等内容，而且对与6资料米源：陈似0等：《美同地方政府的规划实践之五》，载《北京规划建设》，200215J17 规则相抵触的现状土地和建筑物的管理措施也作了详细的规定。3．1．2英国规划许可制度规划编制实效性评述与比较3．1．2．1英国的规划体系英国1968年《城市规划法》确定了英国结构规划(structureplan)和地方规划(10calplarl)的两级法定发展规划体系。前者主要是为政府在宏观层面提供战略性意见和发展框架，目的是追求发展与保护之间的和谐，同时，充分体现可持续性，保障宏观政策能够有效贯彻到各个规划层次。结构规划从土地、交通、环境等重大内容上为区域发展提供指导建议。后者作为实施性规划，其制定过程即为贯彻落实结构规划指导建议的过程，其具体任务是为未来城乡建设控制提供建议，并制定实施细则。英国的地方规划在规划体系中相当于我国的控规，主要内容包括报告(Awrittenstatement)、表达各种规划政策和建议的规划图纸(Proposalmaps)、其他说明材料(包括图表和文字)。编制过程包括磋商、咨询和修改三个阶段，其中公众参与是地方规划编制过程的重要环节。3．1．2．2．英国规划许可制度城市规划许可，是指城市规划行政主管部门应建设单位或个人的申请，通过颁发许可证件，依法赋予建设单位或个人进行建设活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的具体行政行为。在我国内，以规划许可的目的为标准，将城市规划许可分为资格许可和行为许可两种形式，资格许可的形式如《城市规图3-1英国“开发控制”审批程序图资料米源：作者整理绘制18 划编制资质证书》，行为许可的情形如《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》(简称“一书两证”)。英国的开发控制是通过一系列的规划许可证(PlanningPermissions)而得以实现的。其体现了英国规划体系特点之一，即土地的私人拥有和开发权的国家控制。起开发审批流程见图3—1。3．1．2．3．英国规划许可制度对我国控制性详细规划的启示20世纪90年代以来，英国政府一再强调“规划导向型”(P1an一1ed)的发展规划管理机制，同时采取了更为灵活的、更能促进城市社会经济发展的、适应全球经济的不确定性和偶然性、更有利于城市竞争的规划模式，在保证规划可持续发展的前提下，将经济发展作为主要的目标，开放式的规划体系和巨大的弹性规划，对于经济快速发展的中国城市化建设来讲，同样具有借鉴意义。通过分析英国的规划许可制度，可以为我国的规划许可制度改革提供借鉴。在加强法制与转变政府职能的大背景下，应本着“效率与公平”的原则，对我国的城市规划许可制度进行必要的改革。同时，英国规划许可制度采取一种更为概括性的阐述，地方部门和决策者具有很大的自由裁量权。在其规划体系中，公众参与成为法定程序，规划的发展控制管理更倾向为一种政治行为，而不是技术决策，从这个意义上说，对我国走向市场经济、城市建设主体多元化、利益群体复杂化、城市规划决策民主化，也是值得借鉴的。3．2国内控制性详细规划层面规划编制模式与实效性评述和比较对城市规划实践与理论发展趋势的解读有助于我们探索城市规划编制技术，我国大多数城市正在进行的控规编制全覆盖的工作，但由于各个地方在编制过程中，过于“程式化”、“规范化”，不求有所创新，但求不出现大的错误。这种过于保守的控规编制是现实普遍存在的，已不能适应我国城市化发展的需求，必须进行创新，解决实践中存在的问题。如深圳在国内率先推行了法定图则制度，上海、广州、天津等城市从规划管理上推行“两级政府、两级管理”的特大城市管理体制，重庆与北京则沿用传统的管理权集中的管理模式，日前正在进行标准分区下的控规覆盖工作。3．2．1深圳法定图则自改革开放以来，深圳市在全国率先推行土地有偿是用政策，建立了城市房地产市场，城市规划体系也已从计划经济下的政府主导型转变为市场主导型，从单纯的技术规划转向公众参与的、依法行政的城市规划，开始推行法定图则的编制，规划编制由封闭走向开放，控制方法由总平面方案到控制要素提炼再到法定文件。19 3．2．1．1深圳城市规划体系编制框架1998年的《深圳城市规划条例》第十一条规定：“城市规划编制分为全是总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则、详细蓝图五个阶段"。与国家的城市规划编制体系要求相比，该体系结合深圳的发展实际做了～定程度的调整，具有四方面的特点：一是建立了以法定图则为核z心的“三层次五阶段”的城市规划新体系；二是在控规基础上编制法定图则，使其成为规划编制与管理的核心环节；三是法定图则制度的建立不仅体现在技术体系层面，还涉及到立法、司法、编制等系统工程；四是突出城市设计的地位，试图建立一个相对独立的城市设计体系。图3-2国家与深圳编制体系对比资料来源：作者整理绘制3．2．1．2深圳市法定图则编制内容法定图则的主要内容主要包括两部分，即规划图纸与相应表格与相关的法律法规的条文规定。具体内容分为法定文件和技术文件，相见图3—3所示： 图3-3深圳市法定图则内容资料来源：作者整理绘制3．2．1．3深圳市法定图则的实施与管理参照深圳市城市规划条例，深圳市制定了图则的调整与修编程序如下：1、法定图则调整程序：在法定图则执行过程中，公众有权提出某些地块的书面修改申请，修改申请可随时以规定的方式及格式提交规划主管部门，规划主管部门按业务流程处理或由城市规划委员会的会议安排进行审批。其具体的操作程序是：法定图则修改申请须先经规划主管部门的初审，拟定初审意见即技术依据，提交图则委员会审议后报市规划委员会审批。城市规划委员会的法定图则委员会作为法定图则实施的监督者，对己经审批的法定图则范围内地块的修改申请和对违反法定图则的建设行为的申诉提出审议意见。以委员投票表决的形式决策，超过半数为同意。2、法定图则修编程序：法定图则的修订计划由深圳市规划与国土资源局负责制定与协调，报市规划委员会审议，统一纳入下年度法定图则编制计划，修订计划由分局执行，修订程序按照制定法定图则的程序执行。3．2．1．4深圳市法定图则的启示深圳市法定图则进入到地方法律体系，使得各个利益代表集团在编制规划的过程中有法可依，不论政府的行为，还是普通开发商的行为，都将受到法定图则的限制。这样不但有利于市场经济发展的稳定，同时也可以保障城市建设活动的完整性。在建设开发过程中，可以得到多方的建议，可以更好的平衡公众利益与私人利益关系，可以避免因为一个人、一个部门的独自决断，导致的规划失效现象。在法律层面保证了控规的实效性和可操作性。同时，我们也可以看出，作为新生事物，深圳法定图则难以在短期的社会 实践中完善自己。伴随着发展过程，越来越多的问题也随着建设与管理的提升不断暴露出来。如法律文件的严肃性所带来的灵活性不足，可能错过发展时机，如公众参与的人员组成，不能仅仅是形式主义，要真正的体现普通百姓的规划意识等等。图3-4深圳市法定图则编制与审批程序示意图资料来源：作者整理绘制3．2．2上海的规划单元管理3．2．2．1规划编制体系2002年以后，上海市地方规划层次由原来的5个规划层次的基础上，增加了规划编制单元，其是介于分区规划与控规的过渡层次，将二者更加紧密的进行衔接。《上海城市规划条例》第二十一条规定：“控制性编制单元规划根据本市中心城分区规划或者新城总体规划编制，是控规编制的依据。控制性编制单元规划确定的土地使用性质、建筑总量、建筑密度和高度、公共绿地、地下空间利用、主要市政基础设施和公用设施等内容"。3．2．2．2控制性编制单元的内容作为分区规划与控规的衔接层次规划，控制性编制单元提出具体要求和建议，包括：用地规模、开发强度、道路交通、配套设施等等。3．2．2．3上海的规划管理新增设的控制性编制单元规划，是上海城市规划体系的核心内容，也是实施新一轮城市总体规划的关键环节。按照规划编制程序，合理界定各级政府规22 划管理的职责分工，形成集宏观指导性、前瞻性规划编制为主导，各级政府实施监督，建立明确分工以及职能等操作规程。这种职责分配更加法规化、统一化，有利于把专业知识和社会资源以及基础设施有机联系起来。3．2．2．4上海的规划管理的启示上海市实施的规划控制单元是上海市规划编制结构中的一大创新，作为承上启下的规划层次，使上下联系紧密，相互衔接。规划控制单元以中心城分区规划为依据，将中心城用地划分成若干个控制单元进行规划，从而最大限度地使规划达到全覆盖。而且他们所包含的内容中，有对配套设施的具体开发策略规定，更好的保证了基础设施等的实施建议，体现了对普通百姓的关注。但是从规划控制单元在城市建设过程中的实施情况来看，也出现了不少问题，如：作为6大规划编制层次之一，衔接分区规划和控规，或多或少会在成内容上的重复，资源浪费等现象，这些问题还有待日后的完善和补充。3．3小结本章对比分析了控规直接借鉴的美国区划，分析了处于规划领先地位的英国规划体系，同时，对国内相对较好的深圳市法定图则和上海的规划控制单元进行分析，希望通过对上述各地的比较分析中，能为我国控规实践所用，主要有以下几方面：l、对于控规编制层次，就上述分析的国内外城市规划编制体系来说，基本上都包含有关于城市发展的宏观图景及长远的发展方向和具有可操作的微观层面两个层次，满足编制要求，使宏观与微观层次规划能与现实发展目标保持紧密衔接，有效地控制与引导城市建设行为。2、对于控规立法，现代西方城市规划的起源均是与立法联系在起的，相比较而言，国内城市控规的法律地位不够严肃，仅深圳市在规划立法方面提出控规的法定图则，并在一定程度上取得了成绩，但还远远达不到国外的立法程度，控制性不强，实施操作程序还有待于规范，规划的灵活性和应变能力也不足。这些都有待以后的实践过程中逐渐完善、补充。3、对于公众参与，我国近几年的规划实践工作虽然都在朝着这个方向努力，也有城市进行了有益的尝试，相比较而言，国内城市在进行规划编制的过程中公众参与还相对欠缺。4、对于衔接关系，在城市规划编制体系中，体现了规划的完整性以及规划意图的贯彻。即必须从上一层次规划当中提取某些关键的要素，来指导本规划，必须和同层次的周边规划的某些关键方面相互协调，必须未下层次规划提供某些关键性控制要素，并下层次规划留有创作余地。从而保证了上一层次规划的落实，加强与下一层次规划的衔接，给予控规更大的弹性发展空间。 第四章基于规划实效性的控制性详细规划编制问题分析控规通过对公众利益与私人利益平衡，实现对城乡建设的控制与引导，并将这种关注体现到具体的物质空间设计上。然而，实践检验的过程中，避免不了各种问题的出现，控规的实施效果大打折扣，这其中的原因有来自于外面的原因，也有来自于控规自身的问题。如控规的法律地位、城市规划管理机制、城市开发建设机制、经济社会等因素。除此之外，城市化快速发展，规划理论研究滞后，规划工作者自身的知识和技术储备不够，也直接导致控规的实效性差强人意。在此，论文仅从规划编制角度对影响控规实效性问题进行认真梳理和系统总结，这对处于快速城市化发展进程中的我国城市建设而言，无疑具有重要的理论和现实意义。4．1控制性详细规划编制前期资料调查与问题指认4．1．1控制性详细规划资料调查的不完备和低效一方面前期控规资料的收集工作，有助于我们从总体规划当中提取城乡建设的关键因素，用以指导控规编制工作，将城乡发展目标贯彻落实到下层次规划中去。然而，由于资料收集工作的繁杂，许多资料分散于各个政府部门，在具体手机操作的过程中，难免对有些基础资料忽略，从而导致编制过程中与城乡发展有关的重要信息不能完全的在编制工作中展现出来；另一方面，大量费时整理出来的基础资料，并没有全部实现其价值。面对迅猛发展的城市建设，许多规划师并没有注重对费时、费力收集而来的基础资料进行整理、解读，很多都是直接进行方案的设计，并没有考虑在发展过程中是否有必要完善和了解城乡建设的新情况。规划资料“多而不用、少而不新”的工作，均会造成控规编制工作在刚一开始就失效，从而对接下来的工作产生负面影响。4．1．2问题指认的非理性理性对待控规发展过程中存在的问题，就是要关注在实践过程中，存在哪些问题，这些问题中那些是必须马上解决，不然会造成严重后果，哪些问题是可以缓一缓在解决的。将这些问题之间的关系理顺后，提出解决问题的办法，但前提是对待问题的理性。但现实发展情况，很难做出理性的指认，非理性思维意思在现实操作过程中常常出现，并严重影响控规的实效性，这种非理性主要体现在：①各个专业人才的知识结构性差异，对存在问题的理解及问题之间的关系很难理顺；②不同利益集团关注的重点不同，不能整体考虑发展问题，使问题指认具有不全面性；③对发展过程中的信息掌握不全面，管理者与设计者沟通缺乏，往往是问题出了才充分认识到，导致前期规划的失效，问题指认具有滞后性的特点，这些都严重阻碍城市建设发展。 4．2控制性详细规划编制分析预测与目标确定问题4．2．1缺乏整体控制策略和宏观层面的有效引导城市总体规划是宏观层次的规划，是城市发展的长远目标和整体构想，发挥原则性指导作用，而控规必须从总体规划当中提取规划设计意图等关键要素，在实践中来指导控规的完成。控规是以城市总体规划为依据，落实总体规划所确定的各项日标，包括城市性质、城市规模、功能布局及各专业规划等，实现总体规划目标到控制的过渡。目前，大多数控规编制工作是依据上位总体规划的指导框架，对所规划地区进行具体设计，对各个编制单元提出控制与引导的规定。然而，这种控规编制工作中，仅仅从总规中继承有限的设计依据，如用地性质、道路交通组织等，而整体性的控制十分缺乏，经常出现各个编制单元混乱重复，各个编制地块之和大于整体开发总量的现象，这种整体性的贯彻并不彻底，只是一知半解的乱用，将是城乡建设活动缺乏整体性控制的同时也不能被有效引导。分析其原因，有规划编制的原因，也有规划管理的原因。但其根本原因还在于控规应该与城市总体规划进行有机衔接。控规核心作用不能发挥，总体规划意图不能贯彻落实，控规在实践中的控制与引导力度失效，影响规划整体实施。主要体现在规划发展目标与方向迷失、无法对城市总量进行把握以及对城市发展的宏观调控和引导不力。4．2．2缺乏地区差异性控制模式研究控规是为深入设计提供设计条件，为城市建设依法管理和依法行政提供依据。控规编制从本质上讲是对城市土地用途的控制，确定用地性质是规划编制中最为核心的内容，在控规阶段更是如此。如何在市场经济条件下做到用地既有规定性，又有灵活性，在实际工作中还有很多问题需要深入研究。我国目前在控规中的用地定性普遍是根据《城市用地分类与建设用地标准》进行，即一块用地只适用于一种性质，如甲地为R，乙地为M，丙地为G⋯。然而，现实操作中，不同区域都有其独特的性质，我们要利用好这种个性，深度挖掘并创造出具有地域特色的控规编制模式。如在旅游度假区内布置商业用地，其开发与控制要与城市的商业布置关注重点不同。这样，不同类别的规划控制区，采取相应的规划控制方式和不同的控制指标体系，以节省资源，突出地域特色，使规划更加具有实效性和更加深入。但在具体操作上，如何划定城市发展的不同片区、片区控制框架该怎么拟定等内容仍有待进～步研究。4．2．3缺乏控制性详细规划编制单元的合理性研究控规把地块作为规划管理的单元，以此加强对开发建设行为的控制力度，从而实现规划的法制化管理。但在实际控规编制过程中，地块被划分过大或过 小以及各个编制单元不能实现无缝拼接，都会导致控制指标的控制力度减弱，引起设施配套方面的问题。目前，不少设计者划分地块主要是依据以道路网分割为主的景观和环境来划分。原则是在保留有价值的现状基础上，追求空间体量和平面构图的美学关系和视觉效果(轴线、均衡、秩序等)，然后以此为依据来分割地块，指定建筑红线。这样的地块划分的方式往往会产生三点问题：第一，由于构图的需要，设计者主观把地块划分得大小不一，再加上当前不少地方的控规一味追求高速度、大面积的规划覆盖率，以致规划地块规模不断扩大，有的达到十几平方公里甚至数十平方公里。虽然规划编制单元规模过大，可以使控规编制在宏观分析、整体控制上游刃有余，但是会带来更多的负面作用。一方面，由于控规是通过指标体系，即各种规定性和指导性的控制数据对所划定的地块进行规划、建设和管理，而各项控制指标控制功能的强弱与地块大小成反比，地块愈大，指标体系对地块，特别是地块中心部位的影响力就愈小，从而失去控制力和指导意义。另一方面，地块被划分得过大，常常造成地块相邻外围道路网的地段由于交通条件优势容易开发，而地块内部则由于建设成本相对较高而难以开发，从而造成“一层皮、草肚皮"的开发局面，这样的情况在新区(如开发区)的建设中尤为突出。第二，由于把视觉美感效果作为控规的重要出发点，为了满足建筑群体轴线视廊和体量变化的美学要求，规划师人为把建筑规定得高低不一，对相邻地块，人为地规定了不同建筑密度和容积率。地块开发强度控制不仅与土地的投入产出和开发效益相关，而且与公众利益、环境效益息息相关。地块开发强度控制的主要指标是容积率和建筑密度，它们分别从空间和平面上控制建筑量，这个指标也是确定地价的重要参考依据。但是单纯依据以美学为出发点来划分地块，不仅丧失了统_的标准和公平的原则，而且违背了地价运作的经济规律7。第三，各个编制单元不能无缝衔接。当前的控规编制是大多是随着城市建设和城市政府意向进行的，这样常常会使控规的拼接出现问题，一部分城市建设用地被遗漏而有些地方则会被重复编制，这样不利于城市建设发展和规划管理工作。4．2．4缺乏控制指标内容科学性研究指标体系是控规的灵魂，目前存在的问题是千篇一律，反映不出城市的特色。指标体系应该根据具体控制需要自行确定，对于不同城市，不同用地功能、不同的地段的主要矛盾不同，指标体系内容的选择也应该有所不同，比如有些用地甚至开发强度指标并没有实际意义。因此，在控规编制开始之前，应该首先根据编制范围的具体情况，确定综合指标体系的内容和深度，并且规定那些是规定性指标，那些是指导性指标，提出依据并做出必要的解释。有时候这种7资料来源：郑海涛，城市土地利用规划控制研究，武汉大学硕士论文，200526 研究工作，对于一个城市而言应该上升到分区规划或者城市控规编制的统一标准和技术要求层面。控规在产生之初，其控制指标的科学性拟订就是一大问题，城市规划编制办法及其实施细则对控规的深度和内容作出了明确的规定，但最终未能根本解决其科学性问题，而控规指标拟订的科学与否直接关系到它的法律严肃性及其实施的有效性。分析其主要原因在于控规的表达方式趋于简洁明了，只注重规划结果关注规划的过程，因此许多控规在编制时出现大量的“拍脑袋”得出指标的现象。这样得出的结论往往没有足够的科学性。另外，对于一个地区的许多地段，确实也没有足够的理由对其做完整的指标限定，规划人员为达到编制的整体要求也不得不“拍脑袋”定指标。为此，特别需要从城市整体出发，依据总规或分区规划，研究密度分区，运用适宜的分级控制方法，将总规确定的人口容量与开发总量从整体到局部，先控制后碎部，由高级到低级，逐步落实到开发地块，最终达到对整个城市的控制和管理。这样，通过从城市整体控制出发“自上而下"式的指标推演与从地块自身出发“自下而上’’式的指标测算相校核，共同确定地块控制指标，以此增强控规指标制定的科学性。4．2．5缺乏规划管理层面的研究现行控规虽然解决了规划管理上无法可依的问题，但现实操作层面仍以物质形态设计为主导，追求空间布局的美学关系，对于实施层面问题的关注，对于与规划管理相衔接的研究有待进一步完善、发展。根据新版《城乡规划法》授权，对城市中的各项建设行使规划行政管理职能的一种行政行为，其目的就是使城市中各项建设都能在规划容许的范围内进行，从而使城市资源能够得到最有效的利用，以满足城市可持续发展的要求。而要进行有效的规划管理，就必须让规划编制工作于规划管理工作相互协调发展，并且在发展过程中，注重法制化与制度化建设，增加规划管理的科学性与实效性。但就目前实际情况来看，规划管理仍有许多问题有待进一步解决。首先、各地方政府为了谋求自身发展，对控规编制工作的要求是要快，只要有利于地区发展，就可以进行编制，同样，只要地区或国家层面的宏观调控有所改变，控规就要马上进行调整，甚至从新编制。这样的现象产生的背后是规划管理机制低效的体现，如对控规变更的研究，对奖惩办法的研究等等。不但浪费社会资源，也使得规划管理陷入混乱与无序。其次、城市控规是以片区为单位组织编制，而各片区的控规通常是采用各区(县)政府委托设计单位具体组织编制、由市级规划行政主管部门负责组织审批的流程模式。在这种模式下，由于设计单位与各地方政府存在经济上的合同关系，因此就存在部分设计人员以完成实现片区政府意图为最终设计目标， 而不是站在公共利益、全局利益、长远利益基础上，规划设计人员成为局部利益集团的代言人，从而失去规划应有的公信力，也同时失去了规划应有的公正力。再次、在控规维护和运行的机制方面，由于控规编制的成果不是一个终极规划，尤其是在城市快速发展的今天，控规的变化和调整极为频繁。而我们尚未建立一套行之有效的，能够及时发现问题、及时解决问题，并使控规不断完善的，适应社会快速发展需要的控规修订和调整工作机制，进而改变目前这种政府部门疲于应付各种调整的被动局面。因此，为适应现代城乡建设要求与规划管理的需要，控规编制工作在今后应着重解决编制工作与管理工作之间衔接问题，使二者统一、协调发展，促进城乡建设良好发展。4．3规划设计与方案评价的问题4．3．1规划设计的主观性控规方案编制设计展现了规划师对于城市(区域)发展目标相匹配的物质环境的理解与设想，在这过程中，美学的概念也融入到规划设计中。规划师本着极大的责任心，也为了使最终方案更加具有说服力，常常要设计多个备选方案，规划师通过自己的价值评判和寻求满意的方案一一而不～定是最优方案，因为规划师再多个方案中做了有限的探索，这就是规划设计的主观性体现。4．3．2方案评价的非理性方案评价的非理性，主要是因为规划设计方案的评价是由规划管理部门的决策人员和规划师共同参与的过程，由于规划管理部门的决策人员与规划师的专业知识的结构性差异，在评价过程中要求二者所代表的利益团体都能相互考虑、相互促进。然而事实并非如此，规划管理部门的“合理性"评价受到多因素限制以及规划师的方案评价的有限“合理性’’，这两方面都促使方案评价的非理性现象的存在。4．3．3法律支撑和公众参与4．3．3．1控制性详细规划的法律地位不明确我国的控规是为了解决总体规划与修建性详细规划衔接问题，借鉴国内外相关层面的优秀经验发展而来的，从其产生至今，已经成为规划管理的重要依据，但其法律地位并不明确。2008年新版《城乡规划法》出台后，很大程度上对控规所具有的法律地位给予规定和提上，希望在思想认识上转变控规单纯作为一种设计工具的认识，强化其必要的法律保障手段，增强控规的法律性质。4．3．3．2缺乏公众的参与我国规划公众参与主要表现为；公众的规划参与意识不强和规划内容公众难以理解两方面。公众参与体现了城市规划和公众切身利益的关系这样的一种 精神。城市规划是为公众利益获得有效保障的强有力手段，评f-0规划的得与失，从公众所得到的利益保障程度上看最具有说服性。同时，公众的评判也能够促进规划朝着更加科学j更加合理的方向发展，而且，我国的基本国情也有利于公众参与机制的发展建设。随着城乡建设的不断发展，对公众利益的保障，将会成为规划最直接的动力源泉。限于发展实际，公众参与在我国大多数控规编制过程中并没有起到一定的作用，主要是由于“程式化"设计方式和复杂的调整、审批等规划程序，这些都导致了公众参与规划编制的隔阂，多数控规编制工作仍是政府带头，专家参与的过程。4．4小结影响控规编制实效性的因素涉及到方方面面，本章主要是按照控规编制工作的时间顺序，从实效性角度对控规编制存在的问题展开分析。这些问题涉及基础资料的调查与问题指认、规划分析预测与目标确认和规划设计与方案评价三方面。为了提升规划编制的实效性，首先，应从规划学科理论上进行研究，并在实践中不断完善和补充规划理论，用来指导实践的良性发展；其次，建立灵活有效的规划管理机制，鼓励并实施公众参与规划，为适应现代市场经济发展，谋求长远效益为根本出发目的；最后，要关注和不断提高规划从业人员的个人素养与专业知识。因为规划参与者在规划从无到有的过程中，起到关键作用，影响整个规划的运作。因此，本章针对现行问题的分析及简略建议，为后文的研究埋下伏笔，并提供策略生成的可能性。29 第五章基于实效性的控制性详细规划编制方法探索——以《安徽省城市控制性详细规划编制规范》8为例5．1《规范》的框架和主要内容5．1．1《规范》的思路确立控规的实践性决定了其在我国城市规划体系中的重要地位，同时，客观上也要求控规具有较强的实效性。控规编制前述问题的产生，概括起来是控规编制在不同阶段所产生的，但从问题产生的本质来看：市场经济体制在不断完善的过程中，对于规划技术变革的冲击，对于规划制度建设环境的客观影响和对于规划体系建设的左右等等，以及过于注重物质层面的规划设计，忽视对规划管理机制研究所造成。因此，控规实效性的改革与探索应确立以解决控规在实践运用中的现实问题为导向，以新形势下城市建设需求为基本出发点，以满足于化规划管理需要为根本的研究思路，不断提升控规在实践运用中的实效性，解决城市发展过程中的不足，更好地调控城市发展。5．1．1．1新背景下对控制性详细规划的再理解l、政府职能转变促进控制性详细规划地位提升政府部门的职能转变主要是因为市场经济发展趋于成熟、稳定，从而带动在政治体制上的改良。主要体现在，政府部门间接接管市场管理，以宏观层面的调控政策逐渐取代微观层面的管理体制，并逐步实现和满足公共利益服务政策的间接管理。从规划体系来讲，处于上位的总体规划，其基础性越来越明显，控规核心作用和实践中的可操作性决定了控规在规划体系中的重要位置。因此，控规地位必然会随着政府职能部门的转变而不断提升。2、新的发展背景对控制性详细规划变革的需要当前，我国城市化进程不断深化、完善，以市场经济主导城市建设开发活动与日俱增，城市建设活动的不断增加、市场经济环境的复杂性、代表不同利益的群体出现以及城市规划在制度层面的改革等城市发展建设的新背景、新环境，迫切需求城市规划的实效管理与运作，推动规划特别是控规的改革，以适应发展的需求。所以，各级政府可以根据现实发展情况，适时对控规进行调整，并在与时俱进的发展过程中进行创新性探索。这样既可以改进各级政府的规划管理方法，又可以实现建设活动的需求，更可以为在宏观层面的创新提供经验。5．1．1．2强化控制性详细规划“承上启下”的作用，迈向有效的整体性控制强化控规“承上启下’’的作用，主要是加强控规与城市总体规划的衔接，针对城市不同发展地区实施有侧重的控制与引导，主要体现在三个方面：一方面，在组织控规编制之前，应深入分析编制控规区域的特点和发展需求，必须8《安徽省城市控制性详细规划编制规范》以下简称《规范》30 依据上一层次规划(总体规划或分区规划)并从中提取某些关键要素，来指导该区域编制控规方案。另一方面，为实施有效的整体性控规编制工作，规划师必须与同层次的周边控规在某些关键方面相互协调，避免在控规编制过程中各自独立编制的局面，需要对规划地区进行整体层面的控制和引导；最后，实效性的控规编制要求控规方案从开始到最后实施的整个过程中，必须为接下来的修建性详细规划提供某些关键性的控制要素，同时要给予修建性详细规划留有创造余地。5．1．1．3适应市场经济需要，面向规划管理，改革控制性详细规划的编制技术我国的控规是在借鉴美国区划(zoning)，英国规划许可制度等国内外相关层面的规划基础上发展而成，具有调控土地建设开发、面向规划管理的功能，是中国特色规划编制层次之一。目前，随着我国GDP不断增加，以市场经济为主体的经济体制不断完善，市场经济在城市开发建设活动过程中所扮演的角色越来越重要，随之而来的不确定性与复杂性进一步加剧，在这样的情况下，实效性的控规编制技术就要研究市场经济发展规律，适应市场经济需要，并按照市场经济规律调控、引导城市建设；其次，控规作为城市建设以及规划管理部门管理城市开发的重要依据，为避免造成控规编制工作与规划管理相脱节，要确实掌握规划管理的原理和运行机制，促进二者的协调发展，因而，控规的编制技术得革新，也须要面向规划管理实践。5．1．2《规范》的框架及主要内容为适应安徽省城市建设发展，提高城市规划的整体水平，更好地指导与规范城市规划编制工作，满足城市规划管理和城市建设工作的需要，统一安徽省控规编制的内容和深度，增强控规编制的实效性，依据《中华人民共和国城市规划法》、《城市规划编制办法》、《城市规划编制办法实施细则》、《安徽省城市控制性详细规划管理办法》等有关的法律、法规的规定，经广泛的调查研究，认真总结安徽省控规新的研究成果，经反复讨论，修改、充实，与2005年11月颁布实施了《安徽省城市控制性详细规划编制规范》，用以指导全省的控规编制工作。《规范》共有6章2个附录，其编制框架如图5-1所示。31 图5—1《安徽省城市控制详细规划编制规范》框架资料来源：作者整理绘制5．1．3《规范》的探索《规范》在衔接《城乡规划法》和《城市规划编制办法》等规范标准基础上，其自身内容进行了发展和创新。5．1．3．1建立层次清晰的控制体系宏观层次：整体性控制。依据城市总体规划、分区规划及其他相关规划为依据，对规划地区内的土地利用的整体布局、总量构成与总量平衡、强制性控制，建设开发的总容量、建设高度分区、建设开发强度等六个方面进行整体控制研究。其目标是制定规划区整体层面的土地利用与建设开发，在规划区整体控制研究基础上，为确定中观层次提供建设开发的控制指标与控制要求。同时，通过对地区内道路红线、绿化绿线、河道蓝线、文保紫线和电力黑线等五种控制，对建设项目规模、用地等情况实行强制控制。中观层次：街区控制。街区是指城市支路和河流自然界线划分而成的城市建设用地。街区控制，依据宏观层次控制，制定规划区建设开发的控制要求和控制指标，并用于指导微观层次控制。《规范》中关于街区控制指标比地块控制 略简化，见表5—1：表5一l：街区控制指标一览表控制指标街区用地最大备面积用地建筑容绿地建筑居住人可兼兼容注编号密度积窒限高口总量容用量(公(公性质(％)室(％)(米)(人)地顷)XX街区R1其C3中M2资料来源：《安徽省城市控制性详细规划编制规范》从表5-1中可以看出，街区编号为：R1、C3、M2⋯，是以土地细分为种类标准进行划分，但在有些街区中，《规范》创造性的提出用地性质的兼容性，即用地性质可以包含两种以上性质的土地。微观层次：地块控制是根据中观层次控制要求，深化其要素控制体系。《规范》中强调对地性质、用地界线、用地面积、建筑高度、建筑密度、建筑形态、设备配套、交通行为、城市设计和环境保护等进行具体控制，作为城市建设和规划管理的依据。5．1．3．2地块控制的创新从整体性控制、街区控制的强制控制到地块控制的具体落实，展现了控规编制的科学性与实效性，在此基础上，《规范》对地块控制进行创新，增加了新的方法与内容：1、构建“地域化的控制体系"《规范》提出，控规对规划区内土地利用和开发建设进行有效的控制引导，根据规划区不同地块的控制要求，制定不同的控制指标、控制要素和控制重点，以及更具规划区的特点，构建反映本地区规划特色的地域性控制体系，即“地域化的控制体系”，以突出规划区的特色和明确控制重点，增强控规编制的科学性、实效性和可操作性。2、指标上、下限值选取，强制性与引导性相结合《规范》要求应根据区位特征和控制对象特点，选取合理的上限值，下限值或上、下幅度值进行控制与引导性相结合控制的方法。(1)指标上、下限值控制 控制指标应根据区位特点以及规划控制对象的自身特点，选取合理的上限值、下限值或上、下限幅度值进行控制，应遵循集约化土地利用原则，保证基本环境和景观营造原则，遵循规划地块的地域性特点原则，符合街区控制要求及符合相关规范标准的原则(如《规范》新区～般地区中工业用地最低建筑密度的控制)。同样，对于容积率等根据需要也可从提出上、下限控制值，以确保建成环境质量及避免土地的浪费等等。(2)强制性与引导性相结合即强制性指标要素和引导性指标要素相结合控制。强制性指标要素反应强制性控制内容，必须严格遵照执行，其内容从土地使用、建设开发总量到基础设施和公共设施都有具体要求；引导性指标要素则是建议执行内容，鼓励执行，其内容从城市设计内容到土地经济产出都有相应包含。根据规划区内的具体区位特色和规划编制的控制重点不同，在一定条件下，强制性与引导性可以相互转化。即根据每个地块特点，有时引导性指标、要素可转化为强制性指标、要素进行控制，有时也可将部分指标、要素相互转化。3、用地利用的兼容性为改变以往对土地利用兼容性研究不足，《规范》规定在规划区内适时进行用地兼容性研究，并确定其原则，在符合兼容原则时，允许拟建地块在一定范围内和一定条件下更改用地性质。在规划地块用地性质的兼容范围内，按照公益性设施建设优先、利于整体环境品质提升的原则进行兼容；而对于不符合兼容原则的用地性质，应严格禁止其兼容。4、规划管理技术创新(1)地块变更控制为适应城市发展变化，保持控规的弹性与有效性，满足高效管理的现实需要，《规范》提出控规编制中应对不同类型地块变更程序进行设计，作为规划控制管理的依据。地块变更一般包括用地性质调整、用地界线变化、控制指标和控制要素(包括强制性控制和引导性控制)变更等，均属地块变更范围。(2)奖励和惩罚《规范》在第五章明确规定了奖惩办法，规定如下：①控规应对规划区内的建设项目，为社会提供开放空间的给予奖励；②为鼓励街区整体性控制，做出一定贡献的给予奖励：③对规划范围内违反规定的建设，则按照有关的处罚规定进行处罚。5．2《规范》在城市规划编制和实践运用存在的问题与思考5．2．1城市规划实效性对于《规范》在实践中的控甫0性要求城市规划的实效性对于《规范》在实践运用中的控制性要求就是要求控规在编制过程中，对规划地区的发展方向及方式、开发建设强度等方面的内容作 出种种具体而确切的规定。例如，在《规范》中，确定规划地区发展成市级或区级的商业文化活动中心，严格控制污染量、交通量大的工业和仓库等项目的建设，同时规定采用统一规划、综合开发的建设方式，并对容积率、建筑密度、建筑最大高度等给出具体控制指标。正是有了这种控制性要求，控规才能将总体规划的内容加以具体化，才能为修建性详细规划提供具体的实际操作建议，从规划实施效果和规划管理角度来看，控规的控制性要求显得更为重要，是控规的本质特征。’从目前编制控规的实践来看，指标体系的控制性已得到充分的认识和重视，《规范》中通过明确的指标体系来控制城市开发建设活动的方法越来越为人们所接受，但是，问题不仅仅在于此。如前所述，控规中的控制性要求是很广泛的，除了土地使用规划方面以外，规划地区的功能定位、发展目标、布局结构等各方面都有许多必须通过控规加以明确规定的内容，这些方面内容的控制性要求，在目前的《规范》中往往得不到应有的重视，如果不加以改变，将在实践中削弱控规的地位与作用，同时也彰显《规范》在控制性要求这方面的缺陷与不足，还有待继续深入探讨并接受实践检验。5．2．2城市规划实效性对于《规范》在实践中的灵活性要求城市规划实效性对于《规范》在实践中的灵活性要求是，为了适应市场经济条件下城市建设快速发展的需要，进而实现动态的规划管理。《规范》中的灵活性主要是针对控规编制过程中的不确定性，它体现在规划目标的活性与具体方法的弹性两个方面。前者主要是考虑到未来发展在宏观上的多种可能性，从而在规划地区发展方向和规划结构等方面保证多种选择的可能性；后者则主要是针对于发展过程中的某些不确定因素而言的，如建设规模的波动、具体项目的变化等。这些因素不会引起规划地区性质和总体方向的改变，但对具体的开发建设活动来说影响却是非常显著的。比如《规范》中土地使用性质兼容与相互替代、控制指标值的变化幅度等等。5．2．3《规范》在城市控制性详细规划编制实践中实效性分析《规范》自实施以来在城市规划管理过程中发挥了重要作用，与此同时，也暴露出一些缺陷和不足，仍存在进一步改进的空间，因此有必要对其进行及时的检讨。5．2．3．1控规编制单元划分需要有相应的控规编制组织管理办法《规范》中提出根据城市不同编制单元和发展地块，按照不同地区的特性和管理需要，制定不同侧重、不同深度控规编制，创造性提出，建设适合编制主体的“地域化的控制体系”，根据具体发展需求，有重点的控制与引导建设。然而，现实中很多城市并未划定控制编制单元，在编制局部地区控规时，是不 可能要求编制单位在总体规划(或分区规划)中划分的，所以，设想建立的“地域化的控制体系"也就没有充分的依据与相关建议。由于《规范》的约束力主要是针对规划设计单位，是指导和规范控规编制的技术标准，它不能要求和实施统一的编制分区划分，因此，在这个问题的解决过程中，需要有相应的管理办法进行规定，指导“地域化的控制体系"建设。5．2．3．2兼容性控制导致控规总量失去平衡《规范》提出的整体性控制为能够与城市总体规划进行有效衔接建立了平台。同时为保持控规的弹性与实效性，其对于规划区土地利用要进行总量平衡控制，要确立编制分区内的土地见容量与兼容比例的研究，以便在编制过程中避免由于各个地块兼容量的总和大于整个规划区的发展目标，或者是兼容比例的失调，使整个规划区的有地结构不平衡，同时，还可以避免造成基础设施和公共设施的浪费。但是，由于城市发展过程中充满了不确定性，在这样不断变化的情况下，实际操作中并不确定那里需要兼容调整，哪里不需要调整，所以，在规划过程中，不可能对兼容总量进行控制预分配，只要符合兼容的原则，均允许兼容，避免造成一些问题。5．2．3．3控规指标确定的科学性是影响规划实效性的重要因素城市规划作为政府控制与引导城市建设的重要工具，其作用随着城市化快速发展过程和市场的发展变化极其迅速，控规在这个过程中也扮演重要角色。实施《城乡规划法》后，控规地位与作用加强的同时，对其实施的效果与编制的科学性问题，提出了更为严格的要求。由于现行控规编制方法的局限性，尤其是控规指标确定方法的有限，科学、合理的制定编制单元控制指标成为控规研究的一大难题。因此，为保证指标确定的科学性，《规范》中给出各项控规指标参考的取值原则、考虑因素等，一定程度上保证了指标确定的科学性；但是，缺乏具体、科学的指标计算方法以及新技术领域的研究工作，控规指标确定的科学和实效性的确定仍存在诸多问题和争议，还需进一步研究解决办法。5．2．3．4封闭、缺乏公众参与的控规编制降低了规划实效性我国的《城乡规划法》中规定：“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布”。《规范》也提出控规编制中应有公众参与的要求。但就目前的实践来看，规划编制中公众参与还缺乏操作性的法定程序。公众参与的主要作用体现在：一是在公众参组织与引导，公正性和代表性公众意见参与到控规决策之中；二是控规的公众参与到规划各个环节，有利于整体性落实规划目标。然而，《规范》中并未对控规编制如何进行公众参与作出明确的指导性意见，这些都将在以后的研究中逐渐补充完善。5．2．3．5与新法衔接不够严密是规划难以有效实施的重要原因2005年《规范》出台实施后，国家层面新的法律和技术规定相继颁布、实施，如2006年出台的《城市规划编制办法》以及2008年《中华人民共和国城36 乡规划法》。由于多数规范的出台时间不一致，造成了《规范》的某些内容与国家层面的先关规定产生矛盾，衔接不一致等问题。尽管《规范》在某些方面的探索虽具有重要的现实意义和实践意义，但基于地方规定不应与国家层面的技术规定及法律、法规相抵触的原则，《规范》也还需要与时俱进，进行相应的调整和修改，更好的指导控规实践，切实与国家层面的技术规定及法律、法规等形成有机衔接。5．3基于实效性的控制性详细规划编制方法探索‘5．3．1加深规划实效性认识首先应充分认识到由于城市系统的复杂性，编制规划行为者之间的知识结构性差异性，致使规划不能在实践中按照原样实现是必然的。控规作为规划体系的一个层次，体现了规划对城市未来发展不确定性的预测与判断。人们思维观念的转变以及城乡建设的发展随着时间的变化不断丰富，并使人们对原来的规划进行重新思考与认识。在这个过程中，人们对新的市场需求和规划管理行为的理解，必然要求对原有的控规进行调整、修改和完善。其次，未来发展的不确定性给城乡建设带来了多种可能，而如何对发展过程中的不断变化和不确定因素进行适时调整，是建设活动依据既定的规划方案并允许规划在实施过程中适度偏离既定的规划方案。城乡建设的过程中，对控规确定的土地利用性质、指标调整等应该被理解为市场经济的适时反应，只要能够有效地防止其负效应发生，就应该是合理的并得到支持。所以控规在实施的过程中出现的规划调整与修改，并不代表控规的失效，更不能认为控规的无用。从这方面就可以理解增强控规的实效性，并不意味着以控规一成不变地被实施为出发点，而应该是力求其能应变城乡发展过程中的不确定性，充分发挥其控制与引导功能，使城市空间环境和谐发展。只有这样，寻找提高控规编制的实效性规划编制方法探索才具有意义。5．3．2改善规划编制方法5．3．2．1在控规编制时机把握方面准确的把握控规编制时机，发挥控规作为规划管理的重要依据，才能充分发挥作用，体现规划的实效性。最初，要将城乡建设与控规编制保持同步，不能为了控规覆盖，而不管发展实际情况和规划编制时机就搞控规的编制运动。另外，控规编制工作是针对城市近期建设发展需要进行的规划编制层次，应当预测和判断某一地区的建设情况，适时地编制控规，及时为城市开发管理提供依据。为了维持控制系统的平衡，不至于出现过多的规划偏离现象而失去控制，应该根据城市发展的新问题、新情况，及时对控规内容进行调整。保证控规本身的灵活性与完善性，同时与总体规划编制年限统一，便于控规调整、37 重新修编，并且在控规年限内，可以针对局部问题进行渐进式的小幅度调整与修改。5．3．2．2在控规编制内容方面控规编制内容包含众多，以下仅简要地探讨如何增强控规基本地块划分的合理性研究、用地性质的控制性与灵活性研究以及指标确定科学性研究等，以便更好的指导控规编制。1、基本地块合理划分研究地块划分作为控规编制单元的最基本单位，是控规的重要内容。地块划分的合理，可以加强开发建设的控制力度，增强控规的法制化管理。因为地块的过大或者过小，均会造成社会资源的浪费，引起多方面的问题，所以有必要对基本地块的规模进行研究和限定。控规地块划分研究，应着重研究用地现状条件和土地发展方向，研究开发建设过程中的引导政策，以宏观规划布局结构为依托，兼顾社会公众利益与私人利益在发展过程中的平衡要求；要着重研究不同等级区位的土地市场价值，由于其差异性会给建设带来的机遇与挑战；研究建筑空间布局与景观设计要求，以及基础设施和公共设施建设等几大方面。从这些重点问题出发，找到解决地块划分的合理性方法与策略。2、土地使用性质的控制性与灵活性研究对城市土地开发的控制是规划工作的本质属性。控规编制过程中对所有内容的控制与引导都建立在土地使用基础上，从实际情况来看，城市土地使用的变化，也会引起相关内容的变更，如土地使用性质改变，引起很多地块规划容积率等的指标的改变。所以，准确的定位城市土地使用性质，对控规编制的实效性起到十分重大的作用。土地使用性质的确定应该建立在合理的用地分类的基础上。而我国目前现行的规划技术标准中，有关土地使用分类的标准并不能涵盖所有的建设类型，不能适合控规的实施特点，因此，许多城市在编制控规时应该借鉴深圳等城市的经验，在我国现有的士地使用分类标准的基础上，根据各自开发建设的特点和需要编制适合控规管理的用地分类标准。规定地块的用地性质的目的是为了避免性质排斥的用地之间产生的不良影响，而对于性质互补的用地，混合使用则是明显的趋势，由此带来的复杂多样性乃是城市丰富生活的源泉。这样的控制要求可以提高土地利用效率并激发城市活力。城市土地性质因市场经济发展带来的不确定性，要求控规加强士地使用兼容性研究，使其对土地使用性质的规划控制更加具有灵活性。在规划过程中，除了要制定“土地利用兼容性表"外，还应该把土地使用性质的兼容性细化到具体的地块中，并且应该规定兼容性质的容积率、绿地率等开发强度指标。对 用地兼容性的控制，可以借鉴国内先进城市发展经验，不断完善有关灵活性控制的规范标准，使土地控制更加科学合理。3、控制性详细规划指标的科学性对控规的指标体系，尤其是法定的规定性指标必须改变凭经验“拍脑袋顶指标”的方式，实践证明，传统控规指标确定采用的比较科学的方法如：环境容量推算法、人口推算法、典型实验法、经济推算法和类比法等，因未能充分考虑当地的社会、经济发展条件和自然地形特征，指标的科学性不足，不利于规划的实施。在新的控规编制方法中，特别是涉及到控规的核心一～指标体系的确定过程中，要全面引入GIS等最新技术，利用其强大的空间数据处理能力，科学、有效的进行规划结论的推导，不但有利于指标确定的权威性，也大大提高了控规编制的实效性，为规划结论的形成提供坚实的技术支撑。5．3．2．3在编制成果方面控规编制成果不仅要反映规划区发展的最终目标，更要注重在发展过程中的阶段性目标、阶段性成果及其实现途径。要时刻关注在发展过程中可能存在的变化条件，进行及时、相应的对策调整。5．3．2．4在与相关规划加强衔接方面加强控规与相关规划的衔接，主要是加强控规与上位规划、下为规划及同位规划的衔接。在加强衔接的过程中，主要是按照控规发生、发展的“时空”顺序，分别从编制前期，编制中期和编制后期三方面与相关规划进行衔接。在这过程中，合理、有效的总体规划、分区规划以及相关专业规划的指导是控规有效实施的保证，因为上位规划是从宏观层次制定了控规的合理性定位，并制定了控规编制单元的整体性以及与城市其他发展地区的协调性。在控规编制前期，主要是收集基础资料调研和上位规划解读，要与规划编制管理部门积极配合，将上位规划及各类专项规划中对规划范围内的所有要求进行逐一梳理，认真解读，明确关键性规划因素，哪些是必须遵照执行，哪些要求还要进一步深化研究，从而保证城市规划体系的整体性与延续性。在控规的编制中期，主要从两方面做好控规编制。一方面，在制定控规目标时，主要依据前期的归纳总结，进一步提升规划目标，并逐步将其细化、升华，从而转变为自身发展的目标。另一方面，在控规的内容确定要与相关规划保持一致，在编制过程中要考虑、调查、分析其他规划，对于相关规划己经涉及到的内容，都要在规划地块内落实。后期编制控规成果时，要与各类规划相互整合，实现规划图纸的统一性控制管理。控规要全面整合上下位规划、周边规划、专项规划、等，将所有对控规的需求的规划控制要素全面纳入控规图则，个别不能表达的内容如深化城市设计等，也有文字要求和提示。39 5．3．2．5在公众参与规划编制方面控规面向微观的规划管理，直接与公众利益和私人利益相关。控规要更好地为城市发展服务，成为公众更为关心的规划层次，就必须在规划编制等方面的各个环节，促进公众对规划的参与和了解，使规划真正代表公众的利益。借鉴西方发达国家的经验，促进公众参与，重点加强六个环节9：一是规划正式委托编制时，应在主要媒体上发布公告，向公众阐明规划的名称、范围、目的、规划编制单位的名称、联系方式；二是规划的编制过程中，要求规划编制单位必须征求相关部门、企业和公众的建议，并将规划建议作为局内部方案审查的一项内容；三是规划草案审批前的公示，规划方案通过初步审查准备报批前，必须进行公示，公示的时间和次数视各类规划的具体情况而定；四是规划的批准和废止应在主要媒体上发布公告；五是已批准规划的信息共享，规划经审批后，其规划成果除保密内容外，均应对外公开，公众可免费查阅；六是编制规划工作年度报告，对一年的规划工作成果进行总结，并向社会公开发布。5．3．3完善控规技术标准5．3．3．1补充完善《规范》《规范》是城市控规编制质量的决定性因素，规划管理部门应针对《规范》已存在或者未来可能出现的缺陷及时补充完善。一方面要跟踪检讨《规范》的适用性，参照香港的做法，安排专责部门负责跟踪检讨《规范》的适用性；另一方面，改变《规范》的修订方式，专责部门根据反馈意见组织专业机构开展专题研究，及时提出修订建议，审批部门也应改变决策方式，能够就局部的修订进行快速决策。5．3．3．2进一步规范编制技术规定从近期城市建设和规划管理需求来看，规划编制的技术规定仅对常规性的规划项目做了要求，对于非常规性的专项规划等项目则缺少明确的内容和深度要求。即便是针对常规性的项目，随着标准的完善和体系结构的调整，各类规划的编制要求也需要不断进行调整完善。以安徽省《规范》为例，在最近一次修订后，已表现出一定的不适应性，仍需进一步检讨。5．4小结本章对应于上一章的分析与界定，选取《规范》进行实证分析，剖析了《规范》的框架和主要内容，总结其在规划实践中的问题及对其进行实效性的评价分析，最后从规划编制的角度提出了增强控规实效性的初步建议，即在加深探讨控规实效性认识的基础上，从控规编制方法着手，通过对控规编制和修编时9资料来源：香港规划年报，香港规划署，2004． 机的准确把握，合理划分基本地块，灵活掌握用地的规定性与灵活性要求，科学确定各项控制指标，加强与相关规划的衔接，加强公众参与规划编制全过程的实施机制，以及完善技术标准，为控规编制搭建提供可靠的技术保障等途径，来增强控规的实效性，使其能更好地适应开发建设与规划管理的需要，从而提高其被遵照实施的可能性，以获得实效的控规编制方法来指导城乡建设。41 ．第六章结论弟／、旱鳓佑我国计划经济体制因其不能适应时代发展需求，已逐渐退出舞台中央，取而代之的则是更加具有生命力和活力的市场经济体制。在市场经济迅猛发展的带动下，城乡建设也越加频繁，并取得了可喜的成果，在这一个过程中，控规实践所起到的作用也越来越大，尤其是新版《城乡规划法》出台后，控规“承上启下”的作用更具有法律效力。但控规所表现的问题也日益突出，如规划编制环节存在的诸多问题，如控规自身属性过强，导致的操作过程中不能灵活变动以及控规指标体系的科学性与合理性研究等现象。在实践中表现为控规实效性差，如有学者认为控规的失效主要原因是规划的弹性不足，不能适应城市经济社会的快速发展，同时也不能对未来的种种不可预见性情况留下足够的应变机制。但同时也有学者认为控规的失效主要原因是其刚性要求不够，缺乏相关法律保障，这就要求控规必须走法制化道路，把规划设计的内容转化为法规、条例，通过一定的法律程序确定其法律地位，确保规划的实施，推进规划体制的改革。本论文的研究工作正是基于目前我国控规编制工作中日益凸显的问题，结合规划实效性理论，批判性的借鉴国内外相关层面的规划编制研究工作，希望从他处获得指导实践的经验，为我所使用，适应现今控规编制实际情况，改良规划编制办法。本论文研究主要从控规编制资料调查与问题指认、控规编制分析预测与目标确定问题和规划设计与方案评价问题三方面进行分析，其具体内容包括：1、前期一一控规编制资料调查与问题指认的问题：(1)控规资料调查的不完备和低效。规划编制前期的资料调研对规划编制的实施效果起到举足轻重的作用。规划资料的“太多’’或“太少”均使规划编制的实效性在第一环节就受到影响与限制。(2)问题指认的非理性。控规编制是将城市发展的一系列问题通过客观分析揭示出来，从而整体上提出解决问题方案。然而由于规划决策者与规划师对待问题的立场、角度不同，难免在问题确认的过程中理性缺乏，不能全面考虑问题。2、中期一一控规编制分析预测与目标确定问题(1)缺乏整体控制策略和宏观层面的有效引导。整体性是城市规划的基本特性。控规处于规划体系的中间层次，要遵循上位规划，并从中提取关键因素；控规要对下为规划提出具体指导意见，为具体建设使用；同时，控规还要与周边同等规划相互协调发展。只有这样，才能创造宏观层面、中观层面和微观层面的整体性控制策略。(2)缺乏地区差异性控制模式研究。差异性体现事物自身发展特色，体现一42 种存在。控规编制工作要根据具体区域的特点，通过深层次的分析，规划设计出只属于该地区的编制方案。只有差异性工作的深入展开，才能从根本上保障编制工作的实效性、合理性，并将持续的在编制区域内产生影响，带来良性循环。(3)缺乏规划指标内容科学性研究。控规编制单元的合理性研究不足，地块控制体系研究缺乏现实依据等等，都将会给控规指标的科学性和合理性研究带来问题，并最终导致指标确定的不合理、伪科学，从而控规实效性大打折扣，并将影响下为规划。(4)缺乏规划管理层面的研究。控规的法律地位虽有改善但并不明确，在实践中，控规开展的随意性较强，随意改动变更各项控制指标的现象和情况较为普遍，编制与规划管理之间相脱节的现实问题严重制约控规编制实施的效果。3、后期一一规划设计与方案评价的问题(1)规划设计的主观性与方案评价的非理性现象存在，致使控规编制方案的取舍存在主观评判现象严重，规划管理部门的决策者与规划师的知识结构差异、对不同利益的客观对待，导致规划方案的有限“合理性”。(2)控规编制过程中的法律支撑和公众参与的不完善、不合理，导致了许多公众与政府诉讼案件的产生，以及在控规的审查过程只是由主管部门和规划专家参加，相关利益人没有机会参与相关的讨论和决策过程。针对当前控规编制存在的主要问题的分析，论文以《安徽省城市控制性详细规划编制规范》为实例进行分析，剖析了《规范》的框架和主要内容，总结了其规划实践中的问题及对其进行实效性的评价，最后从规划编制的角度提出了～些适应规划管理，提高控规实效性的编制方法：1、前期一一加深对控规编制实效性的理解。规划实效性的内涵体现出，在市场经济占据主导地位的城乡建设过程中，控规编制工作要适应目前城乡建设发展需求，并满足规划管理部门的要求。对规划实效性的理解要上升到思想意识高度，从而保障规划的可持续性和科学性。2、中期一一改善规划编制方法(1)控规编制与修编的时机把握。落后于建设或超前于建设的错位现象是导致建设项目与规划相脱节的主要原因，会造成规划编制的失效，在城乡建设发展过程中，作为可以预测未来的规划编制工作，可以根据具体建设开发情况，在控规时限内，适时进行局部调整与修改。(2)控规编制成果的科学性研究。从控规基本编制地块划分、土地利用情况研究、指标内容和编制工作时间四方面加强控规编制内容的科学性。(3)从控规编制成果方面。注重发展过程及其实现途径的意义远胜于关注“终极蓝图”，关注发展中伴随的变化，并及时的调整，才能保证控规的实效性。(4)与相关加强规划相衔接。要保证从上位规划中提取某些关键要素，来指 导本规划、要保证和同层次的规划在某些关键方面相互协调、要保证为下层次规划提供某些关键性控制要素，并为他们的创作留有发展余地。(5)公众参与规划的全过程。我们经常采用的是由规划师的知识和政府官员的想法或规划师与开发商的意图相结合的办法来规划我们的城市，并未让城市市民(使用者)感受到这是属于他们的规划。因而，我们努力实行公众参与到规划编制工作的各阶段，并在其中起到～定的作用，贡献他们的力量。3、后期一～完善技术标准，为平台搭建提供可靠的技术保障。补充完善《规范》就是要跟踪检讨《规范》的适用性，改变《规范》的修订方式，这样就能够使局部的修订进行快速决策。进一步规范编制技术规定就是要针对非常规性的专项规划项目给予明确的内容和深度要求。当然，新的方法手段也有待于在中国今后的城市控规编制实践中获得进一步的提升。本论文中还存在其他方面未能深入研究，主要体现在：1、城市设计在控规中的地位如何体现的问题；2、旧城区控规编制方法的研究与探索的问题；3、控规实效性的评价研究等等。因个人研究能力不足与研究时间有限，且控规课题还远远不止于此，在写作过程中难免存在局限性，会产生一定的问题，请各位专家、评审老师指正。 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