国家标准新型城镇化建设多规合一实施编制规范

'国家标准《新型城镇化建设多规合一实施编制规范》（征求意见稿）编制说明标准起草组2018年7月2828 国家标准《新型城镇化建设多规合一实施编制规范》（征求意见稿）编制说明一、工作简况（一）背景1、国家政策要求从世界城市发展经验来看，城市发展进入工业化后期阶段，建立健全统一衔接的空间规划体系，是城市治理体系之纲；提升国土空间治理能力和效率，是城市发展效率之源。国家层面已经将统筹各类空间性规划、推进“多规合一”提升到战略高度，2013年年底，习近平总书记在中央城镇化工作会议要求在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实。随后，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》、《生态文明体制改革总体方案》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、党的十八届五中全会、中央城市工作会议中也明确开展相关工作的要求。2014年8月，国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部四部委联合发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，推进28个地市开展“多规合一”试点。2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级空间规划试点方案》，在总结市县“多规合一”28 试点工作基础上，按照“先布棋盘、后落棋子”的技术路线，明确提出要完成“四个一”的具体目标，即完成“形成一套规划成果、研究一套技术规程、设计一个信息平台、提出一套改革建议”。2017年2月，国务院发布《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，标志着社会主义市场经济体制下的空间规划架构基本形成，纲要要求以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，编制国家级、省级国土规划，并与城乡建设、区域发展、环境保护等规划相协调，推动市县层面经济社会发展、城乡建设、土地利用、生态环境保护等“多规合一”。纲要还要求发挥北京、上海、广州等超大城市和特大城市服务全国、面向世界的综合功能，提高国际影响力和竞争力，引领全国经济发展；提高大城市的经济社会活动组织能力，强化区域服务功能，带动周边地区发展。2、多规现状长久以来，因政府管理需要，我国各部门、各行业所编制的空间类规划众多。据不完全统计，经法律授权编制的规划至少83种，这些规划依循各自部门要求或行业标准编制，诸多规划之间基础数据无法共享共用，规划编制内容、编制期限、技术标准存在大量雷同、排斥、难以衔接，导致规划间打架问题突出，进一步使得建设项目选址难、行政审批效率低下、建设用地利用粗放、生态环境保护失序。28 （二）任务来源2014年，国家标准委、发展改革委根据《国家新型城镇化规划2014～2020年)》要求，启动了新型城镇化标准体系建设工作。新型城镇化标准体系建设涵盖4个方面内容：一是农业转移人口市民化、城镇化布局和形态、城市可持续发展、城市治理、城镇土地集约利用等社会管理和公共服务标准；二是绿色建筑建材相关标准，市政基础设施建设相关标准，战略性新兴产业相关标准；三是城市能源基础设施相关标准，安全防范基础设施建设相关标准，智慧城市建设相关标准；四是新农村建设相关标准，现代农业相关标准。为落实新型城镇化发展要求，提高城市治理水平，贯彻落实习近平总书记提出的空间规划改革工作要求，广州市标准化研究院、广州市城市规划勘测设计研究院、广州市国土资源和规划委员会等单位于2015年11月联合向国家标准化管理委员会申请开展“多规合一”国家标准制定工作，2016年11月，国家标准化管理委员下达《新型城镇化建设多规合一实施编制规范》（20161932-T-424）（简称《多规合一国标》）国家标准制修订计划。《多规合一国标》作为新型城镇化标准体系建设系列标准中的子标准，将落实国家政策要求，把握新型城镇化建设对规划改革的要求，研究“多规合一”发展趋势，从易于引导和规范全国“多规合一”工作的角度，明确“多规合一”工作程序、核心内容和技术要求，形成《多规合一国标》。28 （三）主要参加单位广州市标准化研究院、广州市城市规划勘测设计研究院、浙江省标准化研究院、广州市国土资源和规划委员会、宁夏回族自治区规划管理委员会办公室、中国科学院建筑设计研究院有限公司。（四）主要工作过程1、成立工作组2016年12月，在广州市标准化研究院、广州市城市规划勘测设计研究院、浙江省标准化研究院、广州市国土资源和规划委员会等单位的基础上，增加宁夏回族自治区规划管理委员会办公室（省级空间规划试点）和中国科学院建筑设计研究院有限公司（国家级科研单位）共同成立了《新型城镇化建设多规合一实施编制规范》（以下简称《多规合一国标》）工作组，形成了涵盖国家、省、市“多规合一”标准化专业团队。2、制定项目工作方案2017年1月-3月，工作组编制了《多规合一国标》工作方案。从指导思想、目标任务、工作计划、工作分工和经费预算等方面作了总体部署和要求，其中工作计划从项目调研、确定标准框架、标准起草、标准征求意见、标准送审等阶段对工作任务进行了细分，确保《多规合一国标》按时按质完成。3、开展项目调研28 工作组开展了全国范围内的调研工作，目前已收集整理了广东省佛山市南海区、汕头市，福建省厦门市、福州市、漳州市，云南省昆明市、玉溪市、安徽省合肥市、陕西省榆林市、宁夏回族自治区、浙江省德清县、江苏省徐州市、湖南省临湘市、四川省宜宾市南溪区、青海省海东市、广西壮族自治区南宁市等多个省、市、县（区）的“多规合一”编制成果，总结试点地区和非试点地区的共识性做法和差异性内容，为制定《多规合一国标》提供基础参考。4、编制完成标准初稿2017年4月-5月，工作组在深入研究现有法律法规条例、国标、行标和地标和全国范围内开展省、市、县（区）的“多规合一”项目调研的基础上，明确了本次标准制定的整体思路，并在梳理“多规”行业标准存在的差异、当前各省、市（县）在多规合一探索中的经验，编制完成了《新型城镇化建设多规合一实施编制规范》初稿，并组织召开了2次工作组会议，对标准初稿进行研讨、修改和完善。5、组织专家研讨会2017年6月，工作组在广州组织召开了《多规合一国标》专家研讨会，专家研讨会邀请了中国住房和城乡建设部、中国城市和小城镇改革发展中心、北京科技大学、中国科学院地理科学与资源研究所、广东省土地调查规划院、广东省岭南综合勘察设计院、广州市法制办等单位的权威专家对标准进行了充分的研究与讨论，为标准的持续改进工作提出了很多建议性的意见。同时，工作组根据专家组意见，修改完成了《多规合一国标》标准和《多规合一国标》编制说明，进一步提高了标准的科学性与适用性。28 6、国家标准委对接沟通2017年7月，工作组向国家标准委汇报了《多规合一国标》项目进展情况，并提出了《多规合一国标》专家研讨会方案，由国家标准委、发改委发起组织，由工作组具体承办《多规合一国标》专家研讨会，以保证《多规合一国标》专家研讨会的权威性。国家标准委对《多规合一国标》专家研讨会方案表示认可和支持，并积极组织由发改、国土、环保、住建、水利、农业、林业、海洋、测绘地理等部门相关权威专家组成的专家组参加《多规合一国标》专家研讨会。7、标准修改完善，形成国家标准委组织的专家研讨会稿2017年8月-10月，工作组根据国家标准委的指导意见，结合国家、省、市新型城镇化等政策文件，对《多规合一国标》进行了多次的修改和完善，形成了国家标准委组织的专家研讨会稿。其中，（1）2017年8月中上旬，工作组组织了两次《多规合一国标》内部研讨会。其中，广州市标准化研究院和广州市城市规划勘测设计研究院结合《多规合一国标》的工作实际，运用综合标准化理论对《多规合一国标》进行了深入研讨和修改完善，形成了《多规合一国标》标准修改稿和《多规合一国标》编制说明修改稿，进一步提高了标准的科学性与适用性。（2）2017年8月下旬，工作组在北京组织召开了《多规合一国标》工作组第三次会议。同时，工作组向国家标准委汇报了《多规合一国标》项目工作情况，国家标准委也对标准提出了建议。28 （3）2017年9月-10月，工作组根据第三次会议意见和国家标准委的指导意见，组织了两次内部研讨会和工作组第四次会议，对《多规合一国标》进行了进一步的修改和完善。8、组织专家研讨会2017年11月，由国家标准化管理委员会召集、工作组在广州组织召开了《多规合一国标》专家研讨会，专家研讨会邀请了国家林业局资源司、国家林业局科技司、国土资源部规划司、中国土地勘测规划院、珠江水利委员会珠江水利科学研究院等部门专家对标准进行了充分的研究与讨论，为标准的持续改进工作提出了很多建议性的意见。9、标准修改完善，形成工作组会议讨论稿2017年12月--2018年3月，工作组根据专家研讨会专家组意见和工作组内部研讨会意见，对《多规合一国标》进行了修改和完善，形成了工作组会议讨论稿。其中，2017年12月，工作组在宁夏银川组织召开了《多规合一国标》工作组内部研讨会，根据专家研讨会专家组意见，讨论确定了标准修改思路。10、标准修改完善，形成征求意见稿2018年4月--7月，工作组在杭州召开了《多规合一国标》工作组会议，就《多规合一国标》的标准内容进行了充分的研究与讨论。根据工作组会议意见，对《多规合一国标》进行了多次修改和完善，形成了《多规合一国标》征求意见稿。二、标准编制原则（一）科学性标准编制过程中采用资料搜集分析、项目调研、专家研讨论证等多种研究方法，为标准内容的科学性提供了有力保障。28 （二）适用性标准内容根据国家政策要求，把握新型城镇化建设对规划改革的要求和“多规合一”发展趋势，从易于引导和规范全国“多规合一”工作的角度，引领“多规合一”工作。（三）协调和统一原则与已有的相关法律、法规、规章、强制性标准、推荐性标准兼容并保持一致性。（四）协商一致原则起草单位向多规合一工作相关的政府部门、高校、科研机构等征集意见，保证标准的权威性、科学性与适用性。（五）广泛参与、公开透明原则起草单位广泛充分听取社会各界包括政府相关部门、高校、科研机构等单位的意见，保证标准的成果质量，提高本标准的参与度与认可度。三、主要研究分析（一）编制思路1、理论与实践结合，明确思路与定位深入研究现有法律法规条例、国标、行标和地标，并在全国范围内开展省、市、县（区）的“多规合一”调研工作，归纳总结本次标准制定的整体思路，即通过国标的制定，寻求各部门对“多规合一”工作认识的最大公约数，形成共识，引领“多规合一”工作。28 2、突出重点，预留接口明确国标在“多规合一”中需重点协调解决的问题，并在尽量少触动或不触动行业标准的基础上，构建可以与之衔接的技术接口。3、规范内容，指导编制规范“多规”协调工作，指导当前国家推进“多规合一”改革相关规划编制。标准主要从协调原则、协调基础、方法与要求等方面进行编写，形成对上可落实国家政策要求、对下可衔接各行业、地方标准，凸显国标在“多规合一”工作中的重要地位。（二）技术路线标准研制技术路线如图所示：图1标准研制技术路线28 （三）标准条文和主要技术指标说明1范围本标准主要从多规合一内容成果要求和信息平台建设要求等确定多规合一标准的内容，适用于多规合一空间规划的编制与实施工作。3术语和定义本章对“多规合一”的术语进行解释，统一各部门对相关术语的认识，包括：多规、多规合一、功能片区、发展单元、资源环境承载能力、国土空间开发适宜性、生态空间、农业空间、城镇空间、生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、生态控制线、建设用地规模控制线、体征监测指标、建设项目生成、一张表。3.1多规《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(发改规划〔2014〕1971号)提出开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。海南省“多规合一”按照全省整体“一盘棋”28 的思路，统筹整合主体功能区规划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划六类空间性规划，编制完成了《海南省总体规划（空间类2015-2030）》和六个规划专篇。《国务院办公厅关于同意建立省级空间规划试点工作部际联席会议制度的函》（国办函〔2017〕34号）确定省级空间规划试点工作部际联席会议由9个成员单位组成：联席会议由发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、林业局、海洋局、测绘地信局组成。根据工作需要，经联席会议研究确定，可增加成员单位。多规主要涉及这9个部门的空间性规划。3.2多规合一为促进新型城镇化建设，中央提出“多规合一”的要求。在2013年12月12-13日举行的中央城镇化工作会议上，习近平总书记指出：“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中提出：“加强城市规划与经济社会发展规划、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。《生态文明体制改革总体方案》中提出“支持市县推进“多规合一”，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图”。中央城市工作会议、国家“十三五”规划纲要中均提出开展市县“三规合一”或“多规合一”工作的要求。《住房和城乡建设部办公厅关于做好新时期城市总体规划编制工作的通知》指出坚持城乡统筹、全域覆盖，落实“多规合一”28 ，统筹生产、生活、生态，着力解决城市病等突出问题。《省级空间规划试点方案》中将省级层面的“多规合一”定义为空间规划，并基于此提出指导省级空间规划的要求。相关学者提出“多规合一”定义。《推动政府职能转变，实现城乡区域资源环境统筹发展——厦门市开展“多规合一”改革的思考与实践》（《城市规划》2015.06）（王蒙徽）将“多规合一”是利用信息化手段建立统一的城市空间规划体系，实现统筹发展的方法和平台。《“三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力》（《城市规划》2015.01）（朱江）提出“三规合一”具体指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划基于城乡空间的衔接与协调，是合理布局城乡空间、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用、提高政府行政效能的手段。四部委28个试点也对“多规合一”概念进行了界定。如开化提出“多规合一”的定义，是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。基于以上分析，本标准提出“多规合一”定义。3.3功能片区市域层次之下的、编制功能片区规划的空间单元。向上承接城市总体规划，向下指导控制性详细规划编制。3.4发展单元功能片区层次之下的、编制控制性详细规划的空间单元。28 3.5资源环境承载能力资源环境承载能力评价定义引用自《资源环境承载能力监测预警技术方法（试行）》。3.6国土空间开发适宜性唐常春等(2012)认为，国土空间开发适宜性是指一定地域范围的国土空间承载工业化和城镇化的适宜程度；喻忠磊（2015）国土空间开发适宜性是指由一定地域空间的资源环境承载力、经济发展基础与潜力所决定的、其承载城镇化和工业化发展的适宜程度”。刘丰有（2014）国土空间开发适宜性是指特定国土空间承载工业化和城镇化的适宜程度，是根据国土空间的自然和社会经济属性，研究国土空间对预定用途适宜与否、适宜程度以及限制状况。3.7生态空间三区三线。2014年8月国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合下发“关于开展市县‘多规合一’试点工作的通知”中要求市县“多规合一”划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线。2014年12月，国家发改委和环保部在“国家发展改革委环境保护部关于进一步推动市县‘多规合一’试点工作的通知”28 中要求在市域范围划分生态、农业、城镇三个空间。2015年9月21日中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出：市县空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界。2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，提出：以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析城乡空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（称“三区三线”）。以上两个文件由“生产空间、生活空间、生态空间”演进为“城镇、农业、生态空间”，突出了农业的重要作用，本规范采用最新的“三区三线”提法。《新时期城市总体规划编制要点和要求》（暂行）提出“在市域层次规划中，合理确定生态、农业、城镇三类空间比例与布局”的要求。生态保护红线。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》提出：生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的城乡空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见（发改规划〔2014〕2477号）指出：生态空间是主要承担生态服务和生态系统维护功能的地域,以自然生态为主,包含一些零散分布的村落。本规范采用较新文件《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》的提法。28 3.8农业空间国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见（发改规划〔2014〕2477号）指出：农业空间,是主要承担农产品生产和农村生活功能的地域,以田园风光为主,分布着一定数量的集镇和村庄。3.9城镇空间《国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》（发改规划〔2014〕2477号）指出：城镇空间是重点进行城镇建设和发展城镇经济的地域,包括已经形成的城镇建成区和规划的城镇建设区以及一定规模的开发园区。3.10生态保护红线通过红线(控制线)的划定保护重要的生态功能，促进保护空间的多规合一全国各地进行了探索。广州市“三规合一”、厦门市多规合一中在市域范围划定了生态控制线，统一了保护要素和保护空间。市县“多规合一”28个试点也划定了生态控制线或者生态保护红线。对生态保护红线相关概念，地方层面也有较多研究。其中《广东省生态控制线管理条例》中生态控制线是指为了保障生态安全，维护生态系统的完整性和连续性，防止城市建设无序蔓延，在适应合理环境承载力的前提下，根据有关法律、法规和本条例的规定划定并公布的生态保护范围界限。28 在国家层面，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》提出：生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。环保部《生态保护红线划定技术指南》提出生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是国家和区域生态安全的底线。3.11永久基本农田28 根据《基本农田保护条例》的规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求以及对建设用地的预测，根据土地利用总体规划而确定的不得占用的耕地。根据《国土资源部农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号）提出：结合土地利用总体规划调整完善、城市开发边界划定，抓紧开展调查摸底、核实举证，要确保城市周边优质耕地、已建成的高标准农田全部纳入永久基本农田划定任务。国土资源部、农业部《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号）提出：切实将优质耕地划为永久基本农田，实行严格特殊保护，夯实国家粮食安全基础。最新的文件突出将优质耕地切实纳入永久基本农田划定范围。3.12城镇开发边界（1）概念起源和国际经验。开发边界思想最早起源于19世纪英国的绿带政策，即在中心城区外围设立永久性绿带以限制城市的发展；20世纪中期，为应对城市蔓延现象所带来的社会、经济和环境问题，美国塞勒姆市首次提出了城市增长边界（UrbanGrowthBoundary）的概念，是指划定城市与农村地区之间的界线，用于限制城市地区的增长。（2）政策要求和实践探索。2013年中央城镇化工作会议要求“根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快划定每个城市特别是特大城市开发边界”，并明确划定城市开发边界的重要目的之一是促进“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”28 ；2014年7月，住建部和国土部开展北京、上海等14个城市开发边界划定试点工作。根据14个试点城市的经验分析，北京、上海、南京认为城市开发边界是城市集中建设区范围边界，深圳、厦门认为城市开发边界是城镇建设区扩展的极限边界，郑州市认为城市开发边界是随着城市发展阶段不同而动态调整的弹性管控边界；在管控对象上，有8个城市划定了城镇开发边界，包括中心城、新城、镇以及独立建设用地边界，5个城市划定城市开发边界，包括中心城区及组团的开发边界，1个城市划定了城乡开发边界，包括城市、城镇和村庄建设用地边界。综合上述实践，14个试点城市的共识包括两点：一是全域划定，在概念上明确为城镇开发边界，重点划定中心城、新城、区县政府驻地、镇以及独立建设用地边界；二是开发边界聚焦建设与非建设的管理边界，兼具保护和引导功能，是控制城市空间蔓延、提高土地集约利用水平、保护资源生态环境、引导城市合理有序发展的公共政策工具，是城市建设与非建设的重要控制性边界线。（3）相关概念。目前我国空间规划体系中的边界管理类工具有土地利用规划的“三界四区”、城乡规划的“三区四线”等，其中与开发边界比较接近的概念有两个：一是土地利用规划的扩展边界，2008年国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》要求“实施城乡建设用地扩展边界控制”，是为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定城、镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界，是允许建设区和有条件建设区合集的边界。二是城乡规划的空间增长边界，2006年原建设部颁布的《城市规划编制办法》首次提出“研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围”，其空间增长边界是指中心城区规划期内的建设用地范围。（4）28 文献研究。林坚、刘乌兰（2014年）对城市开发边界类似的概念进行了梳理，将其分为四类：一是城市形态控制线，划定城市建设空间集中开发区域的边界，例如英国伦敦绿带、我国城市总体规划建设用地边界、土地利用总体规划的规模边界；二是城市发展弹性边界，划定城市未来一定年限潜在发展空间边界，例如美国波特兰城市增长边界、我国土地利用总体规划中的扩展边界；三是城乡地域分界，划定城市区域与乡村区域的边界，例如台湾都市计划区边界、早期的美国城市增长边界、日本城市化地区边界；四是城市建设底线，划定城市建设开发活动的绝对禁建区域，例如深圳基本生态控制线、北京限建区规划的禁建区。并在此基础上提出开发边界的本质是用以控制城市蔓延的技术手段和政策工具，中国特色的城市开发边界可以理解为城市（中心城区）、镇总体规划控制范围内各类城乡居民点建设用地开发边界，它具有两方面的属性，既要保证生态安全和自然环境的良好，控制城市的发展规模，也要满足一定时期内城市建设的发展要求，为城市发展预留出“拟发展区”。董祚继（2014年）认为城市开发边界的主要目的是控规模、调结构、优布局，促进城市转型发展。殷会良等（2017年）认为城市开发边界是一定时期内可以进行城镇开发和集中建设的地域空间边界。综合上述分析，城镇开发边界的定义应当包含以下要求：一是重点限定城镇集中建设的区域边界；二是兼具保护和引导功能；三是满足一定时期内城市建设的发展要求。4总则4.1工作目标28 以信息平台为支撑，通过统筹规划和规划统筹，理顺空间事权关系，促进构建统一的空间规划体系，为实现十九大提出的“自然资源资产所有者职责、国土空间用途管制和生态保护修复职责、城乡污染排放监管和行政执法职责相统一”，推进国家治理体系和治理能力现代化奠定基础。4.2工作任务通过规划编制形成一本规划、一张蓝图，通过规划实施推进实施监督，以信息平台支撑规划管理，实现编制、实施、管理全流程的“多规合一”。规划编制。在保障坐标体系、分类标准一致的基础上，通过协调现状和规划差异，统一现状、目标指标和空间布局，形成城乡统筹、全域覆盖、要素叠加的一本规划、一张蓝图和可量化、可考核的指标体系。规划实施。以一本规划、一张蓝图和一套指标体系为依托，建立实施监督体系，在空间和时间上统筹引导建设、交通、水利、农业、林业、环保等部门建设、利用和保护行为，以系统思维推动经济与社会发展，促进城市和谐发展。信息平台支撑。整合空间资源和要素，建设互联互通、数据共享、协同管控、并联审批、智慧管理、监督考核和动态更新的信息管理平台，支撑统筹规划和规划统筹工作。4.3编制原则4.3.1政府统筹，多方协同28 多规合一工作涉及对各部门规划编制、管理、维护等方面内容的协调，在工作组织上应突出政府的总体统筹作用，推进各部门的高效合作。此外，从已有的地方标准和地方实践看，多规合一工作顺利开展的关键在于地方政府进行充分的组织保障，成立由政府主要领导任组长，多规各部门参与的工作领导小组。如国家四部委28个市县多规合一试点中，南海、临湘、榆林等市县均普遍成立了市、区政府层面的工作领导小组，对多规合一进行高度统筹，并由发改、国土、规划、环保等专业部门共同参与，紧密协作。因此，本标准制定原则应突出政府统筹，多方协同。4.3.2综合评价，战略引领根据《生态文明体制改革总体方案》、《省级空间规划试点方案》要求，空间规划（多规合一）编制前应当进行资源环境承载能力评价以及国土空间开发适宜性评价，在规划内容上明确了空间规划编制首先应确定发展战略定位。因此，在多规合一编制过程中应强化科学评价、战略先行的原则。此外，多规合一应当竖立统一的战略目标，作为引导多规合一的重要方向。另外从地方实践看，厦门市、宁夏自治区等地区均采取战略为引领，并形成了相对成熟的经验。厦门市以共识性的“美丽厦门”为战略引领，相继开展了三规合一与多规融合工作。宁夏自治区空间规划试点编制中充分重视“双评价”和“空间战略”28 的制定，并通过自治区、市县两级多轮互动，实现对空间资源配置要求的统一落实。因此，本原则制定考虑了国家政策与地方实践的衔接。4.3.3坚守底线，全域管控《生态文明体制改革总体方案》提出制定各类空间要素管控的边界是开展多规合一、形成“一张蓝图”的重要体现。国家四部委28个市县试点中，在处理多规空间差异、制定管制规则方面均提出强调对生态底线、发展上限的强化管控原则。如湖南临湘市试点提出以环境功能分区和控制线为空间管控的框架，引领多规合一。根据《省级空间规划试点方案》要求，“坚守底线”是重要的工作原则，包括坚持国家利益和公共利益优先，把国家经济安全、粮食安全、生态安全、环境安全等放在优先位置几方面。此外，因此，基于底线思维强化对空间要素资源的管控是多规合一核心的原则和技术手段。4.3.4统筹实施，有效传导根据《生态文明体制改革总体方案》要求，应合理划分中央地方事权和监管职责。按照《省级空间规划试点方案》，多规合一应按照统筹推进原则，充分发挥省级空间规划承上启下作用，综合考虑省级宏观管理和市县微观管控的需求，强化部门协作和上下联动，坚持陆海统筹，形成改革合力。因此，本标准规定工作原则应体现理顺事权、联动实施。4.3.5问题导向、体现特色28 坚持问题导向，针对地方实际，重点解决规划编制、管理过程存在的矛盾和问题，提出解决方案，因地制宜，满足地方规划改革需求，体现地方特色。5规划编制2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，明确省级空间规划编制任务主要包括明晰规划思路、统一规划基础、开展基础评价、绘制规划底图、编制空间规划、搭建信息平台六个方面，从编制内容对省级空间规划提出了相关要求：重点围绕基础设施互联互通、生态环境共治共保、城镇密集地区协同规划建设、公共服务设施均衡配置等方面的发展要求，统筹协调平衡跨行政区域的空间布局安排，并在空间规划底图上进行有机叠加，形成空间布局总图。在空间布局总图基础上，系统整合各类空间性规划核心内容，编制省级空间规划，主要内容包括：省级空间发展战略定位、目标和格局，需要分解到市县的三类空间比例、开发强度等控制指标，“三区三线”空间划分和管控重点，基础设施、城镇体系、产业发展、公共服务、资源能源、生态环境保护等主要空间开发利用布局和重点任务，各类空间差异化管控措施，规划实施保障措施等。涉及国家安全和军事设施的空间规划项目等，应征求有关部门和军队意见。根据《省级空间规划试点方案》的规定，提出省级多规合一的编制内容为“28 开展资源环境承载能力评价和空间开发适宜性评价，以主体功能区为基础，重点统一全省发展战略，对生态保护、城乡建设、产业发展、基础设施、公共服务等规划要素进行空间布局，开展资源统筹配置，安排重大建设项目与工程，提出规划实施保障措施”。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出“支持市县推进多规合一，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。市县空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划。”2014年8月26日，国家四部委《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号）提出市县“多规合一”试点工作要合理确定规划任务，按照资源环境承载能力，合理规划引导人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境、社会管理等方面的发展方向与布局重点；探索整合相关规划的空间管制分区，划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局，探索完善经济社会、资源环境政策和空间管控措施。28 通过系统总结国家四部委28个市县多规合一试点成果，基本涵盖了战略目标、指标体系、空间布局、管控规则、实施保障等规划内容。如湖南临湘多规合一成果主要以战略规划为引领，建立多规共遵的目标和指标体系，制定多规统一的环境功能分区和5条控制线，实行分区环境管控和考核制度；佛山南海多规合一的成果包括了发展目标与战略、空间格局与管控、专项发展引导与控制、实施保障与建议等主要内容，其中空间管控深化了四级地类用途管控；浙江德清多规合一成果主要以“战略纲领+法定控制线”为核心，三统一（目标指标、控制线、项目库），“四类三级”的控制线体系。根据以上分析，“多规合一”规划编制的主要任务包括差异分析（现状差异、规划差异等）、基础研究（开展现状分析、资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价等基础性研究工作）、目标指标（战略目标、指标体系）、空间布局（三区三线）、要素配置（资源统筹、要素布局）等，形成相关规划成果，包括省级和市县级。省级“多规合一”规划成果包括：规划文本。应包括基础评价、发展战略、目标指标、三区三线划定与管控、要素布局、资源统筹、规划实施保障等内容。说明书。对文本成果相关内容进行说明，重点说明内容包括资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价、战略目标制定、三区三线划定过程、省域生态保护、城乡建设、产业发展和基础设施等规划要素布局、省域关键性资源统筹配置。规划图件。应包含以区县为单元的资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价、三区三线布局图等必备图件。规划数据库。重点包含资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价和三区三线划定等空间矢量数据。28 市县“多规合一”规划成果包括：规划文本。应包括基础评价、发展战略、目标指标、三区三线划定与管控、功能分区布局方案、资源统筹、生态修复与治理、规划实施保障等内容。说明书。对文本成果相关内容进行说明，重点说明内容包括资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价、战略目标制定、三区三线划定过程、市县城镇、产业、生态、基础设施、公共服务设施等功能布局方案、市县关键性资源的统筹配置、功能片区划分方案。规划图件。应包含市县资源环境承载能力评价图、国土空间开发适宜性评价图、三区三线划定图、功能分区布局图等必备图件。规划数据库。数据库应包括三种类型数据：一是基础空间数据，包括地形、行政边界、遥感影像等。二是核心数据，包括各类规划控制线数据、主要规划要素的空间布局、土地利用功能布局及上述其他各项核心图纸矢量管控数据。三是规划编制中收集的相关规划数据。数据库建设应严格遵照规划数据信息入库标准的内容和要求，并按照一定的组织格式将规划文本、规划图件等一并纳入，为形成省级规划“一张蓝图”信息联动平台提供基础。6规划实施6.1完善规划实施体系28 明确规划实施的协调管理机构，发挥规划的统筹指导作用，建立规划统筹实施、层级监管和动态反馈调整机制。6.2建立规划实施机制通过建立部门事权对应、“五年-年度”的规划实施制度和完善建设项目生成机制、推进建设项目审批制度改革以及完善规划实施监管体系和反馈调整机制，推进规划的顺利实施。7信息平台建设要求参考国家四部委28个市县多规合一试点，以及宁夏、广州、武汉、沈阳等地多规合一实践均建立了信息平台，作为全过程支撑手段。四、采用国际标准和国外先进标准情况，与国际、国外同类标准水平的对比情况，国内外关键指标对比分析或与测试的国外样品、样机的相关数据对比情况通过对国家、省市标准信息服务平台的文献检索，无此类国际、国外标准。五、与有关的现行法律、法规和强制性国家标准的关系本标准与现行相关法律、法规、规章和强制性国家标准没有冲突。六、重大分歧意见的处理经过和依据暂无。七、国家标准作为强制性国家标准或推荐性国家标准的建议）建议以推荐性国家标准发布。28 八、贯彻国家标准的要求和措施建议各省市应以本标准作为“多规合一”工作的总体指导，结合本省市的地方特点和实际情况，贯彻执行并完成本标准要求的工作成果。九、废止现行有关标准的建议无。十、其他应予说明的事项推广应用建议。一是应在本次国标基础上，由涉及“多规合一”的发改、国土、环保、住建、水利、农业、林业、海洋等行政主管部门，会同国家标准化管理机构，研究制定行业标准（各行业统一的用地分类标准、基础数据标准以及规划数据互联互通等问题），提出行业内细化的“多规合一”接口和技术规定，推进国标在行业范围内的大力应用。二是各省区市等应在本次国标基础上，由地方相关行政主管部门会同地方标准化部门，研究制定省市地方标准，提出适合地方区情的“多规合一”标准，推行国标的细化工作。三是各省市县应按照国家要求，根据本次国标规定的工作流程和技术要求，积极开展“多规合一”工作，推进提升空间治理能力、完善治理体系。28'