论物权法的生物多样性保护制度功能

　　论物权法的生物多样性保护制度功能关键词:物权法/生物多样性/制度功能内容提要:《物权法》的准物权制度将生物资源纳入了物权制度框架,这对于生物多样性保护具有一定的积极意义。物权法所具有的权利配置功能和权利实现机制为厘清现有相关法律中的生物资源的权属与权利实现中存在的问题提供了上位法指引;但生物多样性保护是一个涉及多个法律领域的“大”课题,物权法不能也不该解决生物多样性保护的所有问题,还需要从不同角度加以研究并形成合理的、相互沟通与协调的制度安排。于当下中国的法治进程而言,《物权法》的颁布与实施无疑是最引人瞩目的标志性事件之一。在民法眼中,作为市场经济法律体系的基石,《物权法》通过“定分止争”,明晰各种类型的财产权利,奠定市场交易的财产基础;通过物尽其用,最大化地利用稀缺财物,促进社会财富的累积,并使个人得享有自主形成其生活的自由空间[1]。我们发现,生物资源已经被纳入了《物权法》的保护框架之内,并做出了相应的制度安排。但是,生物资源兼具经济价值与生态价值,生物多样性保护是当今人类生存和发展的巨大现实需求,这种需求的满足一方面需要借助于民法制度,另一方面也必须拓展民法制度。为此,我们必须从环境资源法的角度做详细而科学的考察与评估:《物权法》对生物资源权属的确认,与既有的法律制度规定有何不同?《物权法》的颁布与实施,可能给生物多样性保护带来怎样的“间接驱动力”[2]与制度变迁?一、生物多样性保护视野下《物权法》制度功能的考量生物多样性是描述地球上生命的变化及其形成的自然格局的术语,包括物种多样性、遗传多样性和生态系统多样性三个组成部分,其在生态、遗传、社会、经济、科学、教育、文化、娱乐和美学等方面具有广泛的价值,对生物圈维持系统的进化和保持具有极其重要的意义,是人类社会赖以生存、不可或缺的基础。由于生物多样性的复杂性与广泛性,其关系到社会经济发展诸多方面的问题,涉及的时空范围极其广泛,[3]使得对其单一保护几乎不可能。在实践中,各国均整合自然科学与社会科学多学科的知识,寻求一种综合性的政策体系加以保护。其中,法律具有特别重要的地位,它是生物多样性保护政策的核心,是政策体系的骨架。 作为一个跨学科、综合性的法律命题,生物多样性保护需要有机地融合各个法律领域、各种法律调整机制与手段,以解决面临的现实问题。目前,我国涉及生物多样性保护的法律法规从宪法到有关环境资源保护的法律法规都有所规定,并制定了一些专门的法律法规。2007年颁布的《物权法》,则是第一次从财产基本法律规范的高度对相关问题有所涉猎、予以规定。《物权法》对于生物多样性保护可能的制度空间何在?两者如何在我国基本的现实国情与体制约束之下予以沟通与协调?为研究该问题,我们可从物权法的制度功能开始梳理。(一)权利配置功能1.权利性质:物权体系之内抑或物权体系之外在物权法的权利形态中,存在一种未曾定论的权利形态———准物权。[4]准物权不是属性相同的单一权利的称谓,而是一组性质有别的权利的总称。按照通说,其由矿业权、水权、渔业权和狩猎权等组成。依上述定义,准物权制度与自然资源法的关系甚为密切。[5]以我国为例,这些自然资源法包括:《矿产资源法》、《水法》、《渔业法》、《野生动物保护法》与《野生植物保护条例》等。在不同领域,准物权制度各有其能。例如,由于野生动物资源具有不可替代的重要的生态价值和精神价值,国家就需对之进行严格管理,以社会公共事务管理者的身份对权利取得、设定予以许可。依据物权法的基本原理,准物权在诸多方面如权利客体、权利构成、权利创设、权能、效力以及保护方式上均不同于一般物权[6]。国外立法例也都将这些物权类型规定在物权法定模式下。提倡物权类型的多样性,并不是要求立法者在进行基本物权立法时,包揽一切,罗列所有可能的物权类型。由此,准物权制度通过一系列的内容安排,包括对权利人之间权利义务的明确界定、权利行使的边界、权利的移转等等,事先妥善安排好错综复杂的资源关系,保证各权利人(义务人)各安其位,预防资源纠纷的发生,并实现自然资源的有效配置和利用,保护生态环境以及自然资源的可持续发展。2.权利界定:生物多样性资源的产权特点产权是一个包括“归属清晰、权责明确、流转顺畅”等许多内涵在内的一个权利概念[7]。作为一种特殊的产权形式,对生物多样性产权的界定实际是对公众所拥有的生物多样性资源及对这些资源使用程度的界定。从产权主体看,它理当归属于公众和社会,每个社会成员在生物多样性产权的占有上具有同等的权利,但从其可支配性看,生物多样性产权的拥有者和使用者又具有绝对的权利不对等,有如公有产权的支配性一般,愈是广泛的公众性,愈显得“可感觉而又超感觉”,公众无法将属于自己的这份产权独立出来,也无法拿去交易,只能将对环境产权支配的奢望寄托于一定的社会机构,要求政府通过各种经济的、非经济的手段,强制环境使用者做出理性选择。[8]产权问题是我国生物多样性保护及保护政策问题的本源,产权公有和不清是生物多样性保护外部性存在的根源,也是各类生物多样性保护经济政策难以收到实效的主要原因。3.权利范围:从绝对到相对———以《野生动物保护法》为例 我国《野生动物保护法》制定于计划经济体制之下,对野生动物资源产权的界定,在时空的变迁下,已远远不能适应社会主义市场经济体制下野生动物保护管理事业的发展。《野生动物保护法》明确规定:野生动物资源属于国家所有。这种所有权不因野生动物资源所依存的土地或水体的所有权而改变。实践证明,权利范围的绝对化已与目前现实生活严重脱节。例如,在当前的形式下,很多时候野生动物的国家所有权被分放在各个集体的手中,由集体来代表国家行使所有权;又如,野生动物圈养繁殖业经过几十年的发展,总体规模逐渐扩大,并在此基础上逐步形成了野生动物加工业、野生动物贸易业等相关产业。野生动物圈养繁殖业的发展,不仅保护了一些濒危物种,而且所提供的野生动物及其产品不断满足人们的生活需求。但是,人工圈养条件下繁育出的子一代或子二代以后的动物,其产权归属已不仅仅是《野生动物保护法》所能解决的问题。如果该类野生动物也归国家所有,那么养殖单位或个人并不享有该类野生动物资源的所有权,自然也不能充分行使所有权的各项权能。随着野生动物驯养繁殖业的发展,野生动物资源产权问题越来越突出。鉴于上述规定的僵化和不合时宜,《物权法》在具体制度的构建上进行了细微的变更。《物权法》第49条规定,野生动植物资源属于国家所有,在《物权法》层次上第一次宣告为国有。顾及到现实生活中,野生动植物的范围非常宽泛,《物权法》就在第49条加了一个限定词:“法律规定为国家所有的”[9],此即意味着野生动植物归国家所有的范围是要由法律加以明确规定的,这就为解决野生动物资源的产权归属与利益实现的具体制度安排留下了一定的空间。(二)权利的实现机制于我国而言,我国生物多样性保护由对自然保护区的资源保护和对野生动植物资源的保护两个方面组成。在差别的背景之下,二者保护的方式与权利的实现机制有所侧重:1．从国家利益至上到各利益形态的平衡自然保护区的产权界定是以特定范围内土地、动植物资源和生态环境为产权界定客体,其特点是保护区范围之内的所有资源必须产权明晰。在我国,保护区的资源主要以国有为主,但也有部分集体土地和林木资源划归保护区管理。我国《野生动物保护法》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《自然保护区条例》对自然保护区的划定原则和程序做出了规定。但是,这些规定沿袭至今,在成绩显著的同时,也暴露出诸多的问题,在相当程度上制约了自然保护区制度的合理发展: 其一,国家利益至上对其他利益主体的侵蚀与损害。现行的政策目标主要是保护,忽视了社会经济发展对生物多样性保护的其他经济需求,强制性保护不仅割裂了保护与发展的关联,也激化了保护与受保护地区社会经济发展的矛盾,使保护和发展都受到损害。经验证明,贫困是环境和生物多样性保护的最大敌人。我国的自然保护区和重要的野生动植物栖息地都位于偏远的贫困地区,丰富的生物多样性资源不仅没有成为他们经济发展的资源,反而成为限制其经济发展的制约因素,而贫困和经济发展过分依赖自然资源反过来还将对生物多样性保护造成更大的危害。其二,产权不明引发的权利冲突。权属是事关保护区存在和发展的核心。权属不明,成为保护区不得不承受的压力来源。法律纠纷的产生,一系列不稳定因素的引发,最终只能导致保护区资源被严重破坏的结果。2.从权利的静态确认到多元化权利的动态配置在静态角度,野生动物产权就是以野生动物所有权为主体的一系列财产权利,具体包括野生动物所有权、经营利用权和管理权;在动态角度,野生动物产权是一种权利的流转关系,正是这两种不同意义上的产权关系共同建构了野生动物产权法律制度的基本框架。现代产权经济学认为,随着经济的发展,资源稀缺性和需求无限增长的矛盾日益突出,争夺稀缺资源已成为必然,由此而产生的冲突是不可避免的。作为野生动物资源合理配置的关键因素,合理的野生动物产权制度亟需明确界定资源的所有权和使用权,以及在利用野生动物资源的过程中获益、受益、受损的边界和补偿原则。但《野生动物保护法》没有考虑野生动物资源与野生动物个体、不同来源和不同目的利用野生动物的权属特点,以及社会对野生动物及其制品不断增长的需求,导致单一国家所有制下权责不明,不但使野生动物合法驯养和开发利用者的法律地位得不到保障,损害了所有者和经营者的利益,制约了社会投入机制的形成以及野生动物开发利用市场化和产业化发展的进程;同时,由于产权不清也致使管理者责权划分混乱,管理者变相参与利益分配,难以形成野生动物资源保护、驯养和开发利用的协调机制,极大地影响了野生动物保护事业的发展。因此,单纯野生动物资源权利的静态确认已不能适应社会经济发展的客观需要,通过向多元化权利动态配置的转型,明晰产权,才能理顺各种利益关系和管理权限,处理好利用市场机制促进野生动物资源产业的发展与保护野生动物资源的关系。3.所有权:从理论宣示到具体实现 生物多样性资源在产权权利构成上,具有多样性和层次性,主要由生物资源产权、土地和水体资源产权、基因资源产权和景观资源产权等部分组成。生物多样性资源产权的特点决定了作为所有权主体,国家并不能直接行使所有权的各项权能。界定产权,若只停留在明确产权归属这一基础理论上,而不涉及主体对财产的实际占有、使用、处置,那么归属并不能为主体带来实际利益的所有权,其结果只能是所有权主体虚位;而生物多样性资源集体所有部分,主要是林地、牧场及产权归集体的水体资源,产权的使用权和收益权受保护的影响难以充分实现。现行产权制度不完善之处居多,主要是对由于保护而造成的权益损失没有给以法律的承认,此外,对经过驯养和引种的野生动物资源的产权法律界定不合理,阻碍了野生动物资源的合理开发利用。可以预见,在今后相当长时间内,生物多样性资源产权焦点问题将不可回避地集中于国家所有权的实现、集体所有权的保障等既是法律性、更是体制性的问题上。生物多样性保护特殊的背景与制度、特有的技术性,需要大量专业性的特别立法予以明确、协调。《物权法》功能的发挥,有赖于其与相关自然资源立法的配合与综合作用,需要诸多单行法从民事的、行政的角度对生物多样性资源产权问题作出大量补充、特殊的规定。具体而言,在立法技术上,由《物权法》承认准物权的地位,一是满足物权法定主义的要求,并不破坏《物权法》的体系基本精神;二是作为每种准物权制度展开、生长的基点。由此,《物权法》在理念上,在规范设计上,给各种准物权留下足够的成长空间。至于每种准物权制度的躯干和枝叶,均应由作为单行法的环境法规范来予以设计。[10]如果采取谨慎而克制的态度,在把握准物权只是符合物权基本属性的前提下,并不漠视二者之间的差别,较好地处理二者共性之中的个性问题,原则性与灵活性兼具,则是较为科学与可行的。二、生物多样性保护的方案与路径:《物权法》的进路1.明晰产权的界定根据制度经济学原理:交易的实质是资源产权的交易和转让。生物多样性资源的交易过程中存在着交易费用。如果生物多样性资源的产权模糊,产权本身归属不清,交易双方摩擦随之增大,交易费用增大,其结果就使通过市场配置资源的可能性降低。因此,产权的明确界定和可转让性也就成为通过市场配置资源的前提,只有生物多样性资源的产权被清晰界定,交易双方利益和权利边界被合理预期,交易摩擦才会降低,交易的结果才具有确定性,生物多样性资源才可以流入最有生产效率的人手中。在产权理论看来,清晰界定的产权,易于转让的产权,自然能降低交易费用,提高资源配置的效率。 可以认为,由于制度和政策原因,我国生物多样性产权在公有情况下被虚置,权属和权益不对应,这些由产权问题导致外部性的广泛存在,不仅造成了对生物多样性资源不可持续地过度利用,也严重损害了保护地区集体和群众的利益,导致发展的不公平性,以及保护与利用之间矛盾的激化。为此,明确生物多样性资源及其产品的各种权属关系,划清环境权、所有权、使用权和经营权之间的界限,于生物多样性保护和利用都至为重要。从产权角度进行制度创新和政策调整,特别是经济政策手段的应用将是未来我国生物多样性保护的重要工作。2.平衡资源的保护与利用在生物多样性保护过程中,由于生物多样性资源及生态系统的开放性,应纳入生物多样性保护范围的资源权属关系必然呈多样性,保护对资源和环境的使用限制,也必将导致的不同资源所有者的权属利益的实现受到较大的影响,造成产权缺损或不安全。如何解决这个问题,事关是否可以在现实产权结构下有效地保护和管理好生物多样性资源,也关系到是否使受影响的资源所有者的经济利益得到补偿,是否可以形成公平的发展环境,以及从权属冲突角度缓解保护与发展的矛盾、冲突。例如,在《物权法》的指引下,设计生物多样性保护政策时,就要考虑用经济激励的方法使当地的农民在生物多样性保护和资源持续利用中能获得更多的经济收益,实现环境与发展的平衡与协调,既能从生物多样性资源上获得一定的经济利益,又不使生物多样性资源退化。又如,目前我国生物多样性保护的政策和法律的不完善,给生物多样性资源合理和可持续利用造成很多障碍,如我国的自然保护区都属于严格保护型保护区,政策和法律规定保护区核心区的资源不能进行任何利用,而实验区资源利用的限制也非常严格。为了更好地发挥财产效用,促进资产保值、增值,必须建立一个科学的所有权实施机制:国家在保留形式意义上的所有权的前提下,可以将野生动物所有权的各项权能适当分离、私有化,授予其他主体行使或与其他主体分享。例如,为了改变野生动物产权虚化的现状,学界进行了较为深入的探讨,提出了产权分割的理论,其实质是通过合理的产权制度设计,协调生物多样性资源保护与利用的关系。具体而言,产权分割是指配置某一资源所具有的各种用途的权利归于不同的主体。如某个自然保护区中的野生动物既可以作为猎物、又可供游览观赏、或促进生态环境发展等等。根据不同的主体需求,这些用途的权利可以进行适当的分割:某狩猎公司可以开发野生动物的猎物用途;而某旅行社则可以利用动物的游览观赏资源;对于促进生态环境发展这一公共权利,则可以由政府或自然保护区实施和维护。产权分割后,物尽其用,实现了资源价值的最大化,资源配置达到最优。[11]三、简短的结语 物权法的生物多样性保护制度功能研究,是一个开放性、实证性的命题,除上文所论述的内容外,还包括但不限于下列主题:生态补偿机制、以社区居民为主体的资源共管模式、传统知识与文化权利的保护与尊重等等。由于篇幅所限,不在此文展开。但我们深切地感受到,环境保护问题是与多个法律领域密切联系的“大问题”,不同的视角可能得出完全不同的结论,但这些结论必须是开放并且能够对现实社会具有解释力、对法律制度的发展与完善具有指导力的。就此而言,过去的环境资源法理论与实践固守的公法思维与简单的公法管制性立法的指导思想是值得深刻反思并予以纠正的。上文所有的研究与实践都表明:产权制度作为人类古老的制度设计,在社会不断变化发展的今天,它仍然能够为人类所面临的一些问题和困境提供力所能及的帮助,特别是在环境保护和自然资源(生物多样性)的保护利用方面,它同样具有积极的社会意义。尽管《物权法》固有的理念和制度功能,已受到可持续发展观的挑战,如果无法给予自然资源权正确定位,则必然引致传统物权与自然资源权内在的冲突与紧张。但是,在可能的范围内,《物权法》仍可以为生物多样性保护提供一个广阔的制度空间,在这一过程中,如何实现财产权利和生态价值之间的平衡,如何协调《物权法》与各单项立法的关系,将是一个有趣而艰巨的任务。