农村饮水安全现状分析及解决对策

'农村水利CHINAWATERRESOURCES农村饮水安全现状分析及解决对策李晶,岳恒,王建平,王丽艳(水利部发展研究中心)摘要:目前,我国农村饮水的工作重点已经从解决农村饮水困难转向饮水安全。通过对农村饮水安全在性质和事权划分、前期规划、投资政策、建设标准、运行管理、技术支持、水源保护等方面存在的问题进行分析,提出了相关对策建议。关键词:农村饮水安全;供水;水质Analysisofpresentconditionofruraldrinkingwatersafetyandcountermeasures//LiJing,YueHeng,WangJianping,WangLiyanAbstract:ThecurrentworkingfocusofruraldrinkingwaterinChinaisconveyedfromsolvingdrinkingwatertroubletodrinkingwatersafety.Relevantmeasuresareproposedunderanalysisofissuesrelatedtothenatureofdrinkingwatersafetyanddivisionofresponsibility,preliminaryplanning,investmentpolicy,constructionstandard,operationandmanagement,technicalsupportandwaterresourcesprotection.Keywords:ruraldrinkingwatersafety;watersupply;waterquality中图分类号:TU991+TV文献标识码:A文章编号:1000-1123(2006)11-0026-04目前农村饮水安全工程的主要类一、我国农村饮水安全基本二、农村饮水安全存在问题型有以下4类:一是已经实现乡镇供现状分析水一体化的工程,除向农民供水外,还2005年,国家发改委、水利部和卫向乡镇的工业、手工业等副业供水;1.性质和事权划分生部联合对全国农村饮水现状调查成二是多村联合供水工程;三是单村供对于农村饮水工程,国家一直没果进行了一次全面复核评估,结果表水工程;四是单户工程。前三类为集有明确的定性,因而多年来关于谁应明,截至2004年底,全国农村人口中供水工程,第四类为分散供水工当成为农村饮水工程的投资主体一93745万人(不含上海和港澳台),其程。通过集中式供水工程解决饮水直存在争议。现行的农村饮水安全投中,饮水安全和基本安全人口为61545问题的人口有3.4亿,占36.5%,而资政策沿袭了农村饮水解困的有关万人,占农村总人口的65.7%;饮水不分散式供水工程占63.5%,可见我国政策,投资主体为中央政府、地方政安全人数为32200万人,占农村人口的农村仍以传统、落后的分散式供水府以及农民,但对于这三方的投资主34.3%。为主。体地位,有关政策未予说明,农村饮农村饮水不安全人口中,水质不综上分析,我国农村饮水安全的水安全到底应当由谁负责解决的问达标的人口数达70%,水质问题按影形势依然不容乐观。据卫生部统计,题一直没有得到明确答复。在此情况响人口数依次排列为:氟超标、地下全国有饮水型氟斑牙患者2000多万下,形成目前以中央政府推动为主、水严重污染、地表水严重污染、苦咸人,氟骨病患者130多万人,砷中毒地方政府与农民的积极性不够的局水、砷超标、其他水质问题;水量、方患者近万人,大骨节病患者80多万面,且各方对此都颇有怨言,一定程便程度、保证率不达标占饮水不安全人。这些数字无不提醒我们,解决农度上也影响了农村饮水安全问题的人口的30%。村饮水安全问题是当务之急。解决。中国水利收稿日期:2006-04-14200作者简介:李晶(1956～),女,水利部发展研究中心副主任,高级工程师。6.11水26 农村水利CHINAWATERRESOURCES2.前期规划元,既然是一个平均值,实际中必然有要求。一些水厂甚至没有专门的管理前期规划直接影响工程的实施高有低,应有相应的配套政策。组织和管理人员,没有水厂运行记效果。调研中发现,不少地区在解决第四,现行的饮水安全项目立项录、管网水质检测记录,没有定期地农村饮水问题时,工程上马比较随方式不完善,存在审计隐患。这是由对供水设施进行检查和维修。③目前意,缺乏对水源保证、工程规模、类型于投资政策不灵活,分类实用性差而农村水价实行政府定价制,由地方政等重要问题的有效规划设计和论证。导致的。按照现行立项方式,地方向府水行政主管部门与价格主管部门3.投资政策中央申报项目的解决人口、工程类联合确定水价。在这种体制下,水行目前我国解决农村饮水安全的型、水源条件等内容,中央核定后确政主管部门在执行水价时面临两难投资政策存在的问题主要表现在以定项目的投资额度,并将项目资金下局面,水价标准低了,收取的水费不下4个方面:拨专户管理。对于投资额度超出按人足,工程的维护和管理没有保障;水第一,农村饮水安全投资缺口较均标准核定额度的项目,地方政府面价标准定高了,农民会大幅度减少用大。资金是农村饮水安全规划得以顺利临两难局面。按照实际情况申报,投水量,水费同样收不足,工程运行仍实施和完成的前提和保证。全国农村饮资额度过低,无法解决饮水安全问没有保障。水不安全总人口为3.22亿,按目前实题。同时,由于项目按照专户管理资6.技术支持施的人均定额398元的标准计算,共需金,地方政府也不能在专户外对项目调研中了解到,目前还缺乏方投资1281.56亿元,而我国每年财政投再增加投入。反之,不按实际情况申便、实用的水净化处理技术。对高氟资(中央与地方)30亿～40亿元,需要报,扩大受益人口或人为将项目拆分水、苦咸水等水质的处理,多采用电30～40年才能全部解决农村饮水安全申报,都要面临审计问题。渗析或膜处理技术等,这些技术费用问题。这与到2020年基本解决饮水安4.建设标准高,工艺复杂,管理水平要求高,不适全问题的奋斗目标相差甚远。农村饮水工程具有面广量大的应农村供水工程分散、低成本、供水第二,中西部贫困地区饮水工程特点。工程供水规模相对较小,再加量小的现实条件。水源为地表水的水配套资金难落实。调查表明,国债资上缺乏总体规划设计和投资不足等厂,受到工艺复杂和建设运行成本的金的到位率普遍较好,地方配套部原因,工程设计不合理,建设标准低,限制,处理设施简陋,往往只是季节分,由于部分市、县经济发展相对落使得很多饮水工程解决了饮水困难,性和应急性消毒,供水安全得不到保后,地方财政困难,配套资金存在不但无法解决饮水安全问题,甚至还会障,这与国家对解决和保障农村饮水能及时到位或到位率很低的情况,尤出现重新返困的情况。2004年饮水解安全的要求是不相称的。其是中西部地区。即使配套,也多是困评估检查当中,调研组发现有的地7.水源保护将农村投资打捆使用,一份投资顶着区只是解决了群众的远距离取水问水源变化和水污染是造成饮水多种名称,扶贫资金常被用于农村饮题,但饮水水质距国家规定的《农村不安全的重要因素。近年来,随着经水解困配套资金,小基建资金、以工实施〈生活饮用水卫生标准〉准则》的济的持续快速发展,水污染的整体状代赈资金、慈善资金、母亲水窖资金要求相差甚远。况不容乐观,再加上国家的水污染防同样也可用于配套。5.运行管理治费用都大量地投入到大江大河的第三,农村饮水安全投资政策缺农村供水工程运行管理不善是治理中去了,缺乏对农村饮用水水源乏灵活性,且缺乏配套政策。现行的农较普遍的,主要表现在:①工程产权的保护和宣传,因此,对农村来讲,地村饮水安全投资政策采取中央、地方界定不清。对于工程建成后的产权归表水和地下水均呈污染加重的趋势,和受益群众共同负担的原则,并根据属,国家没有明确规定,导致工程管由此带来的对农村饮水安全的影响各省经济状况确定各主体的分担投资护责任主体缺位,多数工程没有形成不容忽视。具体表现在:乱砍滥伐,植比例,具体投资总额采取人均综合投规范的管理体制,工程的长期效益没被破坏严重,清洁水源逐年减少;大资标准来控制。该政策存在诸多问题:有保障。尽管水利部于2003年发布量未经处理的工业废水、废渣和生活一方面,投资分担比例仅考虑了省(自了《关于加强村镇供水工程管理的意污水直接排入河流,直接造成水体的治区、直辖市)这一级别上的经济状见》,但其确定的管理主体,如工程管大面积污染;农药化肥等非点源污况,未考虑省内的经济发展状况差别,理委员会、用水合作组织,在实践中染,造成水体富营养化。在取水方面,中导致地方缺乏灵活解决饮水安全问题难以有效成立和运行。②部分供水工由于农户缺乏水源保护的意识和措国水的弹性机制;另一方面,目前农村饮水程管理人员没有经过专业培训,业务施,家禽养殖废水和生活污水随意排利2安全全国人均综合投资标准为398素质较低,不能适应日常的管理维护放,导致水源污染。006.1127水 农村水利CHINAWATERRESOURCES2.做好农村饮水安全工程的规划单列处理。国家、省的综合开发计划中三、对策建议国家、省层次上的规划,是一个涉及的地区,如工程搬迁、水库移民等,1.界定农村饮水工程的性质,明宏观的、统揽全局的规划。主要任务应列入相应计划中解决;或作为单列计确事权划分是研究和确定解决农村饮水安全的划,通过提高人均投资额予以解决。根据经济学对公共物品和私人目标、原则、指导思想、基本思路、阶第四,加大中央和地方的财政投物品的界定,公共物品是指具有消费段安排和相应的保障措施等。地市、资力度。的非排他性和非竞争性特征的物品,县等微观层次上的规划内容基本相4.开展农村饮水安全的融资方式私人物品是指同时具备排他性和竞同,但应更具体、更详细、更具有针对研究,拓展融资渠道争性的物品。农村饮水工程应属于准性,建议各地区加强地市、县等微观能否拓展融资渠道,实现社会资公共物品。这是因为:一是在项目涉层次上的农村饮水安全规划方案的本、民间资本的融入,关键在于投资及区域内它具有非排他性,但在区域研究和论证。主要考虑有两点:一是能否回收、是否安全和能否获利。影之间又具有一定的排他性;二是农村从实践来看,很多地区农村饮水工程响因素主要包括工程规模、投资额、饮水工程具有一定的外部性,但其外的上马存在盲目性,影响了效益的发供用水结构、水价、投资优惠政策、受部性受到地域和工程类型的限制,因挥和工程的可持续性,没有很好的规益居民生活水平与对饮水安全问题而受益范围有限;三是农村饮水工程划是主要原因;二是从理论上分析,的认识程度等。基本上属于非竞争领域,同时又可适宏观规划目标的实现离不开微观规农村饮水工程是一项农村的基当引入市场机制(比如以特许经营的划,而且国家和省层次上的规划由于础设施建设和社会公益性很强的事方式引入竞争机制)。因此,农村饮水具有人力、物力等方方面面的优势,业。饮用水又是农民日常生活所依赖工程是介于私人物品和公共物品之通常能得到全面、充分的研究和论的,融资理应以国家、地方财政投入间的物品,为准公共物品(如教育、医证,而微观规划则不然,若得不到足为主要渠道。因此解决农村饮水安全疗卫生、公路建设等),修建农村饮水够的重视,通常处于“规划规划墙上的主要融资模式依然是国家、地方财工程是一项社会准公益性事业。挂挂”的状态,很难做到科学可行。政投入和农民自筹相结合的方式,即农村饮水工程的性质决定了市3.制定切实可行的农村饮水安全“中央、地方和受益群众共同负担”。场在提供农村饮水工程这样的准公投资政策在具备一定条件的情况下,如合共产品时在一定程度上是失灵的,从制定农村饮水安全投资政策时理的水价、一定的规模、有城市或工而要求政府更多地承担起解决农村要注意以下问题:业供水需求、优惠政策的引导等,可饮水安全问题的责任。因此,投资主第一,现行的政策考虑了全国不借鉴和推广如下融资模式:①城乡供体应当为政府。同省份之间经济发展状况和农民收入水一体化融入企业资本,以区域集中中央政府与地方政府的事权划水平的差距,其实在省内,各地市(县)供水为主、管网向农村延伸、实施城分与公共产品受益范围相关。中央政间的经济状况和农民收入水平均存在乡供水一体化,通过供水企业自筹资府提供的是全国性的公共物品,地方着很大的差别,相应的地方配套能力和金或利用银行贷款的方式扩建水厂,政府提供地区性的公共物品。农村饮农民投资承受能力也是完全不同的。铺设管网到农村,解决农村饮用水问水安全工程具有点多、面广、投资小、第二,饮水安全人均投资指标是题;②优惠政策、政府补助引导民间工程分散等特点,因此应属于地方事一个全国平均值,中央对各省(自治资本注入,通过税收减免、用电和用务,应当由地方政府负责解决,即责任区、直辖市)的投资比例应根据不同地等优惠政策、政府适当投入或奖主体应当为地方政府。从投资来讲,我地区的经济状况进行设定,划分依据励,来吸收民间资金投入农村供水工国的财政政策和经济发展状况决定了是地方配套能力和农民的出资承受程,以解决供水工程资金投入不足的一些地方政府,尤其中西部地区,很难能力。另外,按照事权划分要求,国家问题,缓解财政压力和农民负担。承担得起解决农村饮水安全的资金筹应赋予省一级更多的自主权,各省可建议加强社会资金进入农村饮措责任,在这种状况下,中央政府可以根据本级政府经济状况、下级地方政水安全领域的优惠与扶持政策研究,给予适当的补助,基于农民为受益主府配套能力和农民出资承受水平,调以推动农村饮水安全问题的解决。体,也可以承担适当的出资比例,即解整中央投资和省配套资金对各地市5.积极探索新的农村饮水安全工中国决饮水安全问题的投资政策宜实行或县的整体投资比例。程管理体制与运行机制水利“地方为主、中央和地方政府统筹、农第三,当实际饮水安全人均投资额(1)管理体制200民适当承担、吸引社会资本”的原则。远超过人均投资指标时,应视情况进行①工程产权归属受益农户的,由6.11水28 农村水利CHINAWATERRESOURCES农户自管、自用;②工程产权归属于卖、承包、租赁等方式,产权人有权进规划;三对于分散供水工程,应加大受益农户集体的,成立农民用水户协行监管。③混合模式,如股份制,由产宣传和教育工作力度,提高农民健康会负责管理;③工程产权归属于农户权人根据各方投资比例确定股份,组卫生生活的意识。■集体与地方政府共同所有的,农民用建具有独立法人资格的供水公司或参考文献:水户协会与地方国有资产部门代表管理站,负责工程的运行管理。[1]水利部发展研究中心.解决农村(可由水行政主管部门作为代表)成6.加强适合农村的小型水质净化饮水安全的投资政策与融资方式研立管理委员会,负责工程管理。技术设备研究究[R].2005年财政项目.(2)工程运行机制建议加强特定水质问题的净化[2]2004中国统计年鉴[M].北京:中在运行机制上,可根据工程规模设备研究,如高氟水、高砷水、苦咸水国统计出版社,2004.大小,尝试多种形式。①所有权与经等,同时还应加强常规工艺的小型[3]全国农村饮水安全现状调查评估营权统一的管理模式,联户或单村工化、集成化研究。组.全国农村饮水安全现状调查评估程,可以成立村民用水户协会负责管7.做好农村饮水水源保护工作报告[R].2005.理;联村或跨乡工程,可以委托乡镇一要加大污染治理的力度;二对[4]水利部和卫生部联合颁布.农村饮水管站组建供水管理站,进行管理。于跨村集中供水工程或相对规模的集用水安全卫生评价指标体系[S].2004.②所有权与经营权分离的模式,如拍中供水工程水源,应做好水源保护的责任编辑刘炳忠(上接第6页)就是以增加供水来保证建立高层次的水资源统一管理。建议地区的适应性,不能违反各地不同的社会经济的发展。事实上,各发达国家国家和省、自治区进一步完善西北地自然生态本底,而盲目地植树造林。的经验都说明:随着经济的增长,用水区水土资源开发、生态与环境保护的不能简单化地把“生态建设”归结为效率和效益应当不断提高,社会经济协调机制和投资机制。植树造林,甚至把植树造林当成“生用水总量应从微增长到零增长到负增4.关于“生态环境建设”的提法和态环境建设”的同义语。在年降水量长。在我国,据最近报道,河北、北京、理解400mm的干旱和半干旱区,其自然本天津等省、直辖市,在2000年以后,用我和沈国舫、刘昌明两位院士曾底是草原生态系统,应退耕休牧还水总量都已实现负增长。水利部门的在2005年1月向中央领导写信,建议草,而不是退耕还林。职责应当是:在加强需水管理的基础逐步将“生态环境建设”的提法,改为:5.注意环境容量,控制人口过度和保证生态与环境的前提下,合理配“生态与环境的保护、修复和改善”,其增长置和指导社会经济用水。理由是:生态不能涵盖环境的所有问在一定的自然条件下,环境的人当前,水利部门需要审慎处理开题,例如污染问题,因此宜改提“生态口容量只能随着生产力水平的提高而源和节流的关系。在西北地区的情况与环境”;对各种生态问题,主要是“修逐步增加,而人口膨胀又往往与环境下,开源和节流都需要大量投资,例如复”,而不是“建设”。我们在西北地区破坏形成恶性循环,所谓“越穷越生,上面估算的,建设农牧业高效节水防的报告中,就曾着重说明:“生态环境越生越穷;越穷越垦,越垦越穷”。在西污所需农牧业和水利的基础设施投资建设”是中国的特有名词,应当理解北地区,必须考虑到与当前生产力水约1000亿元。如果国家投资首先用在为:一切旨在保护、恢复和改善生态环平相适应的环境容量,必须控制人口开源的巨大工程措施上,而将高效、节境的行动的总称。“生态环境建设”的的过度增长,并大力扶贫。要提高人口水、防污的投资主要由地方负担,以西核心是限制或取消那些引起生态系统素质,合理调整人口布局。主要措施包北地区的现实情况,高效、节水、防污退化的各种干扰,充分利用系统的自括:制定“少生快富”的有关政策,在少将因缺乏投资而流于空谈。由于高效、我修复能力,达到恢复和改善生态环数民族中推行计划生育;加大教育投节水、防污不能见效,对增加供水工程境的目的。“生态环境建设”的基本任入,保证贫困地区尽快普及九年制教的要求将越来越大,从而形成一种恶务应当是保护和恢复重建自然的生态育;鼓励和支持以各种方式,输出劳性循环。为此,近期的水利工程应以高环境。我国在国外发表的文章和报道,力,引进人才;将一些全国最贫困的地效、节水、防污为中心任务,着重对已都避免将“生态建设”中的“建设”直区列入“十一五”扶贫攻坚项目,加大建和在建工程进行调整、更新、改造、译,以免引起误解和反感。综合措施的力度;在规划的自然保护中配套和建设小型农田水利,并大力加我们在西北地区的研究报告中区和一些没有发展前景的地方,实施国水强水资源的统一管理。对当前生态危提出,森林具有良好的生态功能,植生态移民;培育地方财力,逐步建立长利2机最严重的甘肃省石羊河流域,建议树造林是好事,但是,植树造林有其期稳定的开发资金渠道。■006.1129水'