农村公路养护中的县级政府职能研究-以河南省开封市杞县为例

'摘要农村公路作为农村最主要的交通基础设施，直接关系着农民的生活和生产，是建设社会主义新农村和发展农村经济社会的重要组成部分。“要想富，先修路”，这是农村及城市的致富心经。农村公路养护供给问题是我国统筹城乡发展、全面建设小康社会过程中面临的重大问题。农村公路大量建成后，怎样巩固其建设成果，做到“三分建，七分养”、“三分修，七分养”。由于建设的资金有限，农村公路的标准等级相对比较低，再加上当地县级政府未很好发挥其职能及作用、养护责任主体不明确、养护资金不足、养护管理不到位、养护体制不健全等问题，使农村公路缺乏有效的专人管理，出现了“一年修路、两年丢路、三年后路变成大水沟”的现象，这导致了农村公路养护服务功能较低，严重地阻碍了农村经济的发展和农民生活质量的提高。本文基于公共产品理论、治理理论、新公共服务理论的理论依据，运用历时性分析法、实证与理论分析相结合的研究方法，进行文献材料整理，采用了自下而上全新的研究视角对农村公路养护中的县级政府职能展开研究，通过对杞县农村公路养护中县级政府的历史追溯，分析农村公路养护中县级政府主要有哪些职能和作用，存在哪些不足，探求新时期县级政府促进农村公路养护的有效路径，以加快社会主义新农村建设的步伐，促进农业及农村现代化。从县级政府的职能角度看，对管辖地区提供公共产品是政府公共事务管理职能的主要表现，为居民提供公共产品和公共服务是政府最核心的职能，但现实的情况却是偏离了其正常的轨道。重新对县级政府进行角色和职能定位，解决其职能错位、缺位问题，才能更好地推进社会主义新农村建设。本文认为在农村公路养护中政府职能应有：第一，养护责任主体职能。农村公路管理养护体制改革后，县级人民政府是辖区内农村公路管理养护责任主体，负责筹措和管理农村公路养护资金，制定辖区内农村公路养护的实施细则。第二，投资主体职能。农村公路属于地方性准公共产品，服务的对象是人民大众，县级政府应加大对农村公路养护的财政支持力度，这是养护好农村公路的根本保证。第三，规划决策职能。县级政府应结合新农村建设的目标和农村的实际需求来制定规划，对农村公路养护和养护资金做出科学的、合理的决策。第四，政策引导和产权保护职能。县级政府通过恰当的政策引导和合理的激励机制，还要发挥好政府的产权保护职能，使非政府部门为农村公路养护I 提供补充资金。第五，管理监督职能。县级政府要切实履行管理监督职能。政府应通过不同途径，建立全方位，多层次的监督体系，对农村公路养护的供给过程和使用过程进行有效的监督。为了更好地养护农村公路，建设社会主义新农村，县级政府应适应市场经济的发展要求，把政府工作重点真正转移到为农民提供公共服务上来，为农村的生产和生活提供更好的基础设施条件。关键词：农村公路，县级政府，对策II ABSTRACTRuralhighways--asthemaintransportationinfrastructureinruralarea,aredirectlyrelatedtothepeasants"livesandproduction,isanimportantcomponentoftheconstructionofsocialistnewcountrysideanddevelopmentoftheruraleconomy.“Wanttogetrich,firstbuildroads”,isthetruthofbuildingupafortuneinruralandurbanarea.RuralhighwaymaintenancesupplyisthemajorissueduringtheprocessofChina"surbanandruraldevelopmentandthewell-offsociety’sconstruction.Afterthecompletionofthemassiveruralhighways,“partlybuilding,mostlymaintenance”,“partlyrepairing,mostlymaintenance”isouraimtoconsolidateconstructionofruralhighways.Duetothelimitedfunding,theconstructionofruralhighwaysstandardlevelisrelativelylow.Theruralroadsarelackofeffectiveassignedmanagementbecauseoftheirresponsibleduty-servicedlocalcountygovernments,unclearmaintenancedoers,maintenancefundshortage,lowqualitymaintenancemanagementandimperfectmaintenancesystem,whichledtothephenomenonthat“Firstyearbuilt,secondyearlost,thirdyearbecamebigditch”，leadingtolowfunctionoftheruralhighwaymaintenanceservice,seriouslyhinderingthedevelopmentofruraleconomyandtheimprovementoffarmers"qualityoflife.Thispaperbasedonthepublicgoodstheoryandmanagementtheory,thenewpublicservicetheory,usingthetheoreticalbasisofthediachronicanalysisandempiricalandtheoreticalanalysis,adoptsthenewbottom-upperspectiveonthecountygovernmentfunctionsonruralhighwaymaintenance.ThroughQiXianruralhighwaymaintenanceinthecountygovernmenthistoricalretrospection,thepaperistoanalyzethemaincountygovernmentfunctionandtheroleintheruralhighwaymaintenance,seekstopromoteruralhighwaymaintenancecountygovernmenteffectivepathtospeeduptheconstructionofthenewsocialistcountryside,promotingagriculturalandruralpaceofmodernization.Fromtheperspectiveofcountygovernmentofjurisdiction,providingpublicproductsisthegovernmentpublicaffairsmanagementfunction,andprovidingpublicproductsandpublicserviceforresidentsisthecorefunctionofgovernment,buttherealityisdeviatedfromitsnormaltrack.Relocatingtheroleofcountygovernmentandfunctionalposition,solvingtheirproblems,andfunctionaldislocationabsencecanbetterpromotetheconstructionofanewsocialistcountryside.Thispaperarguesthatgovernmentfunctioninruralhighwaymaintenance:first,maintenanceIII responsibilitysubjectfunction.Ruralhighwaymanagementmaintenancesystemreform,withinthejurisdictionofthepeople"sgovernmentatthecountylevelisruralhighwaymanagementresponsibilitysubjects,responsibleformaintenanceraiseandmanageruralhighwaymaintenancefunds,formulatingwithinthejurisdictionofthedetailedrulesfortheimplementationofruralhighwaymaintenance.Second,theinvestmentsubjectfunction.Ruralhighwayendemicquasi-publicproduct,serviceobject,thegovernmentsatcountylevelisthemassofruralhighwaymaintenanceshouldintensifythefinancialsupport,anditistomaintainthefundamentalguaranteeoftheruralroads.Third,planninganddecision-makingfunctions.Thegovernmentsatcountylevelshouldcombinethenewruralreconstructiongoalandtheactualdemandofruraltomakeplansforruralhighwaymaintenanceandmaintenancefundsmakescientificandrationaldecisions.Fourth,thepolicyguidanceandintellectualpropertyprotectionfunction.Thegovernmentsatcountylevelthroughappropriatepoliciestoguideandreasonableincentivemechanism,makenon-governmentalsectorsforruralhighwaymaintenancetoprovideadditionalfunds.Fifth,managementandsupervisionfunction.Thegovernmentsatcountylevelshallconscientiouslyperformmanagerialsupervisionfunction.Thegovernmentshouldestablishbydifferentmeans,ofall-aroundandmulti-levelsupervisionsystem,andthesupplyofruralhighwaymaintenanceprocessandeffectivelysuperviseuseprocess.Inordertoperformgoodruralhighwaysmaintenanceandbuildanewsocialistcountryside,thecountygovernmentshouldadapttothedevelopmentofmarketeconomyandtransfertheirfocustothepublicservicesforfarmerssoastoprovidebetterinfrastructureconditionsfortheruralproductionandlife.KEYWORDS：Ruralhighway;Thegovernmentsatcountylevel;CountermeasuresIV 图表目录表2-1：公共产品的划分……...………………………………………………….....………13表3-1：杞县农村公路总体情况……...………………………………………………….....20表3-2：2008—2010杞县养护资金到位情况…………………………………………….26表3-3：农村公路养护中不同投资主体对比…...……………………………………….....27图3-4：两种组织的存在和发展机制…………………………………………....................32图5-1：形成城乡二元公共产品供给结构的根源…………………………………………37表5-2：《农村公路管理养护体制改革方案》规定………………………………………..39IX 第一章引言第一章引言一选题背景中国是一个农业大国，农村人口占总人口的57.1%。农村公路作为农村最主要的交通基础设施，直接关系着农民的生产和生活。“要想富，先修路”，这是农村乃至城市的致富心经。改革开放以来，虽然总量实现飞跃式的发展，但是农村基础设施建设资金不足、维护养护不到位，造成了农村基础设施供给匮乏、服务品质低下，这成了农村经济增长和农民增收的“瓶颈”，严重影响了社会主义新农村的建设速度。为此中国共产党的十六届三中全会提出“以人为本”、“五个统筹”的科学发展观，接着五中全会提出加快“建设社会主义新农村”，并明确“十一五”规划目标为“生产发展、生活富裕、乡村文明、村容整洁、管理民主。”这是新农村建设的一个基本保证。在十七届三中全会上提出要推进实现城乡基本公共服务均等化。在十七大报告中明确指出，“农村、农民、农业问题，事关国家事业发展全局的大事，必须始终是全党工作的重中之重。”十二五”规划中提出“加强农村基础设施建设，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续发展的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”1在新农村建设中，加快发展农村基础设施才能保障农村经济的增长，才能改善农民的生活。而农村公路的发展是发展农村基础设施、建设社会主义新农村的重要组成部分，是建设社会新农村必不可少的先行官，对解决“三农”问题、振兴农村经济、确保全面实现建设小康社会的目标具有十分重要作用。所以，全国各地都在各地政府的支持下，大力开展农村公路的建设。到2009年底，农村公路总里程由1978年的58.6万公里增至2009年的336.9万公里，对农村公路的建设全国总投资2044亿元，有99.6%的乡（镇）、95.77%的建制村通了公路，有92.46%的乡（镇）、77.60%的建制村通了沥青路。2但是，农村公路大量建成后，怎样巩固其建设成果，做到“三分建，七分养”、“三分修，七分养。”由于建设的资金有限，农村公路的标准等级相对比较低，再加上当地县级政府未很好发挥其职能及作用、养护责任主体不明确、养护资金不足、养护管理不到位、养护体制不健全等问题，使农村公路缺乏有效的专人管理，出现了“一年修路、1人民网解读“十二五”规划建议中社会主义新农村建设，2010年11月9日。2新华网中国农村公路“十一五”发展成就综述，2010年10月27日。1“ 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例两年丢路、三年后路变成大水沟”的现象。这严重制约了当地经济的发展，损害了投入巨大人力、财力和物力实现的农村公路建设成果，使建好的农村公路在短短的几年内由于缺乏养护而被破坏，给人们出行带来很大不便，干扰了当地居民的正常生活，也严重损害了人民群众中各级政府的形象，政府的公信力也随之下降。农村公路的建设是发展，养护也是发展，因此确保农村公路的使用功能与服务质量，使其充分投资效益，是当前亟需解决的一个问题。3二研究意义第一，有利于促进“三农”经济的发展和社会主义新农村建设。党中央明确把建设社会主义新农村作为我国现代化进程中的重大历史任务，要求统筹城乡经济发展，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，加快农村公路建设和养护管理。农村公路作为公共产品，是农村社会经济发展的“生命线”，可以为农业经济的腾飞创造有利的条件。发展农村公路关系着农村乃至整个社会的稳定和繁荣。对农村公路的合理养护有利于消除两级分化；有利于完善社会主义市场经济体制，促进经济社会发展；有利于构建和谐社会；有利于推动城乡一体化建设，促进城乡经济和谐发展，对完成“十一五”发展目标和任务起着积极的作用。第二，有利于县级政府更好的履行为农村提供公共产品和公共服务的职能。国家、政府履行的基本职能是有效地为全社会提供公共产品和公共服务。河南省是农业大省,是第一人口大省，目前农村基本公共服务和公共产品缺乏，而建设社会主义新农村,构建社会主义和谐社会,需要加快改变农村基本公共物品和公共服务缺乏的状况。研究农村公路养护中的县级政府职能和作用，对于我国在新农村建设中，合理确定县级政府角色，促进县级政府更好地为农村提供公共产品和公共服务，促进城乡经济发展，有一定的现实意义。还有利于完善政府职能体系、加快服务型政府的建设、优化县级政府管理，使县级政府公共服务体系的研究更深入。三文献综述首先，从国内的现状来看对农村公路的研究主要集中于建设方面，而对农村公路养护的研究比较集中在农村公路养护管理问题、农村公路养护资金筹集与管理、农村公路养护管理体制、农村公路养护模式研究、农村公路养护技术设备配置与使用等方面。3曲凡玉：《农村公路养护管理问题研究》，学位论文，山东，山东大学，2008，第1页。2 第一章引言在《我国农村公路养护管理初探》中，郭法霞、王玉勤把农村公路养护管理问题归纳为以下几个方面：建设质量上存在隐患；养护管理机制不健全、不完善；养护资金匮4不能满足交通需求；公路网结构不合理，断头路比较多：公路网技术等级低等方面，而相应的治理对策是加强法律意识，严格执行有关法律、法规；做好公路网的规划工作；5农村公路养护中存在的问题归为：对农村公路养护的认识不够；管理养护主体不明确、责任落实不到位；建设的标准低，施工质量差；缺乏资金保障、对农村公路的养护投入资金严重不足；养护体制不健全、养护质量不高；路政管理不到位，缺乏专业的养护技术队伍；缺乏提高养护效率的机械设施。农村公路养护体制主要存在政企区分不明、养护效率低下，养护缺乏活力及竞争机制等。关于农村公路养护模式的研究，大部分分为三种模式：统一领导、分级管理模式”；“以条为主、一块为主或条块结合模式”；“分级管理、分级养护模式”。还有不少学者认为农村公路发展中长期存在着重建设轻养护及建设养护不分的局面，在养护资金不足的情况下，资金大量用于国道、省道以及专用公路的养护，农村公路一般处于无人养护或养护管理不到位的情况，使投入大量资金建好的农村公路达不到它的使用要求及服务效率。因此，必须转变重建轻养的观念，把农村公路的养护工作放在重中之重。为了加快新农村建设，全国各市、县、乡对农村公路建设的积极性很高，而对建成的农村公路的养护管理重视不足。但总的来看，农村公路养护的问题可分为：一是由于养护机构、养护体制不健全，部分乡镇根本没有建立公路养护管理体制机构（如道班、公路管理所等）。在中国很长时间，农村公路的养护都是依靠民工建勤，这根本无法满足农村公路养护的需要。《农村公路管理养护体制改革方案》中虽有“县级政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，县级政府交通主管部门所属的公路管理机构具体承担农村公路的日常管理和养护工作”的提法，但是在养护责任主体归属上各地做法不一。二是养护资金不足和来源不稳定，征收的用于公路养护的养路费有50%被用于公路建设。这是农村公路中最严重的问题。按照目前的政策，养护资金来源是拖拉机养路费、4郭发霞、王玉勤：《我国农村公路养护管理初探》，河北交通科技，2006年第12期。5李香者、李立军、张小平：《农村经济与科技》，农村经济与科技，2004年第1期。3乏、养护技术落后等等。重建设、轻养护，重新建、轻修理现象严重；供需关系失调，做好公路的养护工作等。郭法霞在《农村公路养护资金的筹集与使用问题研究》中对“ 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例地方财政投入等。由于资金数量有限和来源不稳定，根本不能满足对农村公路养护；为了减轻农村农民负担，促进和谐社会的发展，在2006年取消了农业税，使得农村公路的养护资金更少；县级财政政府财力有限，农村公路养护管理资金得不到保障。三是缺乏专业的公路养护技术人员和必要的养护设备，路政管理也不到位，违章建筑屡见不鲜，农村公路的失修、缺养、失管现象十分严重。虽然现在实行“国道国养、县道县养、乡道乡养、村道村养”的养护管理体制，但是还存在一些问题：在县道上，在全国不少地区，只有县道才能正常养护。而县公路路面较低、防护工程少、抗灾能力差、配套实施不健全，缺乏养护竞争机制，给养护工作带来困难。在养护管理体制方面，推行了养护体制改革，但由于资金问题未解决，没有取得真正实质性的进展。随着县级公路发展的进程加快，公路等级的不断提高，伴随来的养护机械、养护资金和养护技术也不断提高，采取什么样的形式、方法和措施，才能使有限资金发挥最大的效益，这是人们一直关注的问题。在乡道上，农村养护中采取的是“县道县养、乡道乡养、村道村养”的养护模式。经济发展水平高的乡镇对乡道还可以自行养护，但养护乡道的量少。不少中原地区，经济发展水平不高，那么乡镇财政资金更加有限，再加上不少乡镇财政赤字，属于吃饭财政，对乡道的养护重视不够，无法正常养护，也无法正常进行路政管理。在村道上，由于村道在很长时间没有被列入交通部门的养护范畴。没有统一的管养机构和相对专业的养护人员，对村道的养护是在村委会负责下的村民自行养护，部分承包给村民，却造成“给钱不好好养，不给钱不养”的局面。少数地区有分散的小道班养护，但是养护作业的范围有限，养护机械的使用效率低等严重制约了有序的养护竞争市场的形成。有些乡镇，村道基本上是属于失养的境地，更不用说路政管理。从文献梳理可以看出，现有的文献没有从政府职能的视角来研究农村公路养护的。其次，在政府职能方面，陈俊明提出在工业化、城市化进程中进行的社会主义新农村建设不同于以往的农业发展，其任务十分繁重，单靠农民这一主体是不够的，在许多重要方面，政府不仅是更重要的主体，而且还是主导者。但各级政府都不仅有特殊的机构，而且都有其人格化，他们的经济实力、经济观、政绩观对当地的新农村建设有着重大的影响等等。4 第一章引言那么怎样按照市场运作规律和市场经济国家普适性的规范县级政府角色，对县级政府职能进行重新调整和确定，这是行政管理领域19世纪90年代以来的焦点。对县级政府职能的研究主要集中在科学发展观视野下县级政府职能转变研究、“以人为本”视域下县级政府职能研究、和谐社会构建视野下县级政府职能研究、新农村建设中县级政府职能研究、县级政府在县域经济发展中的政府职能研究、县级政府绩效评估体系研究等。总的来看，所取得的主要进展可概括地为以下几个方面：一是借鉴西方国家政府职能演变的历史规律，以及成熟的市场经济和法治社会条件下的政府角色规范和有限政府理论，对县级政府的职能和角色重新做出规范性的理论界定，以此为依据和总结转型时期县级政府职能履行过程中所存在的角色错位现象，一些6角色、公益人角色、管制人角色、仲裁人角色和守夜人角色。二是借鉴西方新公共管理的理论与实践，就县级政府职能转变的可能性空间和途径进行分析。如有学者提出，政府与企业、政府与社会的合理分权，公共服务输出的“官民合作”，政府系统内部职能配置的合理化，应成为我国县级政府职能转变的两个基本方面。7三是顺应西方行政体制改革的潮流以及立足我国改革开放以来政府职能转变的经验教训，对我国县级政府职能的转变取向进行总体性反思。从管理的范畴来看，县级政府职能的转变，要从“越位”向“让位”转变、由“错位”向“退位”转变、由“缺位”向“进位”转变；从管理的责任来看，县级政府要从由维护稳定向和谐稳定转变、由关注民生向改善民生转变；从管理的方式来看，县级政府要从由全能政府向有限政府转型、由权力政府向责任政府转型、由集权政府向分权政府转型、由管制政府向服务型政府转型、由人治政府向法治政府转型、由官本政府向民生政府转型、由失信政府向诚信政府转型、由暗箱政府向阳光政府转型、由神秘政府向透明政府转型、由低效政府向高效政府转型、由高价政府向廉价政府转型。最后，简单评述。从研究内容上：已有的对农村公路养护的研究，都是从养护体制、养护内容、养护机构，或从技术层面来研究对农村公路养护，没有从政府职能的视角研6张能峰：《科学发展视野下县级政府职能转变研究》，学位论文，湖南，湖南师范大学，2009年第3页。7张能峰：《科学发展视野下县级政府职能转变研究》，学位论文，湖南，湖南师范大学，2009年第3页。5学者指出，市场经济条件下县级政府职能体现于政府所承担的五种角色之中：调控人 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例究农村公路养护。从研究视角上：目前大都是自上而下的视角，即有的研究大都是从国家层面进行分析县级政府职能和农村公路养护。四研究问题及思路（一）研究问题第一，县级政府担负着发展城市和农村的任务，管理本区域内城乡政治、经济、社会、文化等各方面的事；从县级政府的职能角度看，对管辖地区提供公共产品也是政府公共事务管理职能的主要表现，为居民提供公共产品和服务是政府最重要的职能，一个不能有效提供公共产品和服务的政府，其政权的合法性就必然受到质疑。第二，由于农业发展的自我积累的能力较弱，缺少农村公路养护的资金来源，政府怎样把公共产品真正地、公平地配置于城市和农村，怎样真正做到“以工促农、以城带乡”，这在很大程度上取决于县级政府对复杂城乡关系的应变能力和施政水平，这也是对县级政府执政能力的一种考验。第三，县级政府的职能应该主要是以为农民提供公共产品和服务为核心，实现为人民服务的政府职能。但现实的情况却是偏离了其正常的轨道。重新对县级政府进行角色和职能定位，解决其职能错位、缺位问题，做到“政府负责、社会协同、民众参与”，才能更好地推进社会主义新农村建设。第四，本文通过对河南省开封市杞县农村公路养护中县级政府职能的历史追溯，得出杞县政府在农村公路养护中各个阶段的历史特点、现状、问题及原因。从而揭示县级政府在农村公路养护中职责和作用以及制约县级政府履行职责的因素、并给出相应的对策。总之，在农村公路养护的进程中，县级政府处于十分重要的地位，应发挥重要作用和职能。（二）研究思路第一章：引言。主要从论文研究背景、研究意义、文献综述、研究问题及框架、创新预测几个方面对农村公路养护中县级政府职能作整体阐述，为论文研究做好铺垫。第二章：本文运用理论研究与实证研究相结合的方法，从理论的视角对农村公路及政府职能的概念进行了界定，对论文研究涉及的基本理论进行了分析和论述，在理论研究的基础上，分析县级政府在农村公路养护中应发挥的基本职能，为本文研究作理论支撑。6 第一章引言第三章：通过对杞县农村公路养护中县级政府职能的历史追溯和考察，分析总结了杞县农村公路养护中政府取得的成绩和存在的问题，进一步明确了县级政府在农村公路养护中的职能，指出在农村公路养护中县级政府职能履行存在的现实问题：投资资金总量不足；规划决策不科学、不合理；投资资金渠道单一等。第四章：分析了制约县级政府履行职能有效发挥的原因,但最根本原因是城乡二元分割结构的经济发展战略和不科学、不合理的财政分权体制,而县级政府又缺乏公共服务理念，尤其是农村公共服务理念，农村公路养护落后的直接原因对农村公路养护投资的动力不足；对农村公路养护规划决策没有从农民生活和农村发展的实际需要出发，忽视了农民的个性偏好。第五章：针对农村公路养护中县级政府没有有效发挥职能的原因分析，提出了有效发挥县级政府职能的对策。首先要建立“统筹城乡”的公共产品供给制度；完善现行财政体制；创新农民的需求表达机制；倡导多元化供给主体，加大筹集民间资本的力度；强化政府责任理念，构建完善的监督管理机制，建立科学的政府官员的绩效考评机制。最后，总结概括本文观点，认为县级在农村公路养护中应根据本地区具体情况来定位政府职能，使其有效发挥，在明确基本目标前提下，需要通过体制改革和相应的制度创新来实现。五创新预测第一，选题创新。目前，现有的材料内容对农村公路的养护大多都集中在公路养护的具体方法，技术层面，还有就是从养护模式、养护资金等，很少就此研究政府职能的，而且从政府职能的视角对农村公路养护即现存材料很少，学术性的文章几乎没有，只有政府工作报告中的总结和国家的惠农政策，从选题上开辟了一个新的研究领域,对已有的研究是一种超越。第二，方法创新。运用历时性的研究方法，对农村公路养护进行研究，而现在的研究大都是对目前的养护中问题进行分析、提供对策，很少进行长时段的考察分析。本文采用了自下而上全新的研究视角对农村公路养护中的县级政府职能展开研究，分析农村公路养护中县级政府主要有哪些职能和作用，存在哪些不足，从而与国家政策联系在一起，从基层走向国家。本文基于公共产品理论、治理理论、新公共服务理论的理论基础，用实证与理论相结合的研究方法，而现有的研究大都是规范研究，分析了在农村公路养护中县级政府职7 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例能存在的主要问题及产生根源，从而找出在农村公路养护中县级政府职能有效发挥的对策，为我国农村公路事业的科学健康持续发展提供决策参考，为县级政府适应市场经济发展的要求有效转换职能指明了方向。8 第二章相关概念及理论阐述第二章相关概念及理论阐述一相关概念界定（一）农村公路农村公路是农村基础设施最重要的组成部分，是指纳入农村公路规划并按照国家或者省制定的公路建设技术标准修建的连接县城、乡（镇）、行政村及农、林、牧、副、渔业生产基地、资源开发区、厂矿企业、学校、集贸市场等农村政治、经济、文化中心、交通集散点的县道、乡道和村道及其附属的桥梁、隧道和渡口，是服务于农村地区的公路，是国家公路网重要组成部分，也是农村重要的公益性基础设施。交通部规定，县道是为全县政治、经济、文化、行政服务的公路，包括连接县城和县内主要乡镇、主要商品生产和集散地的公路，以及不属于国道、省道的县际间公路。乡道是指主要为乡镇经济、文化、行政服务的公路，以及不属于县道以上道路的乡与乡之间、乡与外部联系的公路。村道是指不属于乡道及以上行政登记、主要为村（含自然村）经济、文化、行政服务的村与村之间及村与外部联系的公路。8（二）政府职能对于政府职的涵义，众说纷纭，较有代表性的定义有以下三种：第一，政府职能，简单地说，就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。9第二，行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职能和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用。10第三，政府职能指的是政府在社会中所承担的职责和功能，它反映了政府的实质和1112是要解决两个问题：一是政府要管什么，二是政府要怎么管。前者是指政府管理的业务内容，后者是指政府管理的方式手段，两者相辅相成，缺一不可，它们共同构成政府职8《中华人民中和国公路管理条例实施细则》，1988年8月1日施行，第三条。9徐文慧、齐明山、张成福：《行政管理学》，北京，人民出版社，1997，第55页。10夏书章：《行政管理学》，北京，中山大学出版社，1997，第55页。11孙关宏、胡春雨：《政治学》，上海，复旦大学出版社，2004年，第83页。12金太军：《政府职能的梳理与重构》，广东，广东人民出版社，2002，第265页。9活动的内容。具体说，政府职能就是政府作为国家行政机关，依法在国家的政治、经济以及其他社会事务的管理中所应履行的职责及其所应有的作用。政府职能的实质就 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例能的内在逻辑结构。政府职能就是利用国家和行政力量，通过运用法律、经济、行政手段，为经济的增长、社会的进步、人的全面发展及国家综合国力的增强提供很好的环境条件。政府职能实际上是一种社会对政府管理的要求，政府职能所反映的只能是在特定社会历史条件下政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与公众之间的关系，也反映政府的行政范围和社会、市场、企业、公众的自治范围之间的划分与衔接以及政府职能13随着经济社会生活的发展变化，随着人们对自身权利、自身能力认识的变化，政府职能也将随之相应地调整与变化，这是政府重新适应新的行政环境的要求，也是政府要保持其对经济社会生活发展的推动作用的前提条件。（三）县级政府职能县级政府是县级国家权力机关的执行机关，是县级国家行政机关。县级政府职能是政府职能在地方的体现和落实，是中央政府职能在本行政区的延伸与落实。计划经济时期，县级政府主要是按照国家的指令性计划进行经济和社会管理，采取行政手段，直接管理，干预分配；在社会主义市场经济体制下，从政府职能作用的领域将县级政府的基本职能分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能；随着社会主义市场经济体制的不断完善，在党的十六大中又明确了县级政府职能由以前的侧重行政管理，逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，进而强化县级政府的公共服务职能。但是，作为县级政府应着重发挥好以下职能：第一，提供适应市场经济发展的框架，为市场经济的发展奠定基础。政府肩负着发展与完善市场机制的重要责任，因此，县级政府必须为本县经济发展提供根本制度、规划以及框架，包括界定和保护产权等。第二，提供有效的公共产品，这是县级政府重要的经济职能。县级政府为适应城乡经济发展，农村经济繁荣、农民生活富裕、消除两极分化，要统筹城乡，建立城乡统一的农村公路基础设施网络，更应抓好农村基础设施综合发展规划。第三，构建社会保障体系。县级政府要立足于本县的经济发展，充分发挥企业、集体和家庭作用，致力于构建政府负责、社会互助、个人储蓄相结合的，以社会福利、社会保险、社会救助为主体的社会保障体系。13刘龙：《新农村建设中西部欠发达地区县级政府职能研究》，学位论文，河南，河南大学，2007，第13页。10变迁背后的政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与公民这四大关系的变化； 第二章相关概念及理论阐述第四，维护市场秩序，保护市场主体的合法权益。为建立和维护一个统一、开放、公平、竞争的市场秩序，要按照法制化、规范化、制度化的要求，监督和管理各种经营主体在市场运作中的经济行为。第五，充分发挥县级政府对本县经济的宏观调控。对于市场解决不了的对资源的过度浪费问题，县级政府要进行管制；对于市场也不能解决的社会分配中的公平和公正，政府要采取措施，防止贫富分化。（四）农村公路养护中县级政府职能定位1.养护责任主体职能农村公路管理养护体制改革后，县级人民政府是辖区内农村公路管理养护责任主体，负责筹措和管理农村公路养护资金，制定辖区内农村公路养护的实施细则。县级政府交通行政主管部门负责贯彻执行农村公路管理养护法规政策，编制农村公路年度养护计划报县级政府批准实施，安排和管理农村公路养护资金，组织、实施农村公路的专业养护，组织检查、考核养护计划执行和养护质量考核评定，组织协调乡镇政府和有关部门做好农村公路管理养护工作。142.投资主体职能亚当・斯密主张地方性公共产品由政府来提供是最有效率的，他明确指出：“不能为维持本身提供任何收入的公共工程，它所提供的方便又差不多仅限于某一地点或地区者，由所在地方政府或政府下的地方收入去维持，总比由行政部门管理的国家普通收入15性，所提供的服务具有非排他性和非竞争性，服务的对象是人民大众。农村公路不仅让农民、农业受益，还使城镇居民受益，有利于农村经济、县域经济和社会经济的发展。由于农村公路属于地方性准公共产品这就决定了市场机制供给公共产品是有困难的。我国是个农业大国，这种特殊的国情和农村本身的情况决定了单靠社会和农民自身的力量，是很难解决农村公路养护中的资金问题。因此，县级政府应加大对农村公路养护的财政支持力度，这是养护好农村公路的根本保证。县级政府是农村公路养护中的投资主体，这是毋庸置疑的。14http://www.ln.gov.cn/zfxx/zfwj/szfbgtwj/200802/t20080214164362.html。15亚当·斯密：《国富论》（中文版），陕西，陕西人民出版社，2001，第198页。11去维持更好。”农村公路属于地方性准公共产品，有较强的公益性和显著的外部正效 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例3.规划决策职能在对包括农村公路的农村基础设施的规划决策中，存在各自为政，多头管理的现象。再加上农村公路缺乏长效的养护体制，造成了在农村公路养护中职责不明，责任落实不到位，在养护管理中严重“缺位”，农村公路建好后，无稳定养护资金来源，县级政府重建轻养，没有把农村公路的管养纳入正常的政府行政管理和公共服务的范畴。因此，这还要县级政府应合理地、系统设计本县区域的农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置。县级政府还应结合新农村建设的目标和农村的实际需求来制定规划，对农村公路养护和养护资金做出科学的、合理的决策。4.政策引导和产权保护职能由于农村公路准公共产品的属性，这就使市场有了参与的可能。但是怎么参与，参与的力度多大，怎么做才能最大限度的发挥众多的非政府主体的作用，这就需要县级政府通过恰当的政策引导和合理的激励机制进行鼓励，因为有需求才会有动机，才能够做出行动，同时还要发挥好政府的产权保护职能。政府只有这样，才能使这些非政府部门为农村公路养护提供补充资金。此外，还要协调好农村公路养护投资者与使用者之间的关系，促进农村社会经济的健康发展。5.管理监督职能多元化的供给主体和供给模式，如果政府监督管理不到位，会使农村公路养护工作存在更多的问题。有时县级政府对农村公路养护项目做出了招标，但是由于长效的跟踪问责机制的缺乏，再加上政府习惯于对于农村公路投资的监督管理的“以拨代管”，这就造成了养护的效益低下。总之，在农村公路养护中，县级政府要切实履行管理监督职能。政府应通过不同途径，建立全方位，多层次的监督体系，对农村公路养护的供给过程和使用过程进行有效的监督。二相关理论（一）公共产品理论公共产品(PublicGoods)又称公共物品或公共品。最早在1919年由林达尔提出。根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。但明确给公共产品定义并将之与私人产品区分的则是美国现代著名经济学家保罗・萨缪尔森在1954在《公共支出的纯理论》一文中提出来的。他认为公共产品是这样一种物品——个人消费这种物品不12 第二章相关概念及理论阐述16第一，消费的非竞争性，是公共产品的基本属性之一。是指增加一个或减少一个人对某一公共产品的消费并不影响他人的消费，也不会减少这一公共产品的数量。如：公路。第二，效用的不可分割性，这是指所有社会成员都可以享有公共产品，但是不可以将公共产品分开来享有。如：路灯。第三，消费的非排他性，这是与消费的排他性相对而言的。包含“任何人都不可能不让别人消费某一公共产品；任何人自己都不得不消费某一公共产品；任何人都可以恰好消费相同的某一公共产品数量”这三层含义。17由公共产品的特征，我们可以按公共产品的非竞争性和非排他性的程度将公共产品分为纯公共产品、准公共产品和私人产品。如按照公共产品的具体使用者可以将公共产品分为城市公共产品（如；城市基础设施）和农村公共产品（包括农村公路的农村基础设施）。如下表所示：18表格2-1纯公共产品、准公共产品和私人产品的划分第四，财政的依赖性。从公共产品的定义可以得知，一般情况下，政府财政支付公共产品。不管政府提供或非政府组织提供公共产品，资金来源还是主要依靠政府，只有政府的财政支持公共产品才可得以实现。从以上分析得出，农村公路属于地方性准公共产品属性。从公共经济学角度，地方性公共产品有三个突出的特征：收益的地方性即公共产品在消费上具有区域限制；存在的溢出性即公共产品收益范围大于行政界限，具有向邻近区域扩散的效益；提供的层次16Samuelson：P.A.“PureTheoryofpublicExpenditure,”ReviewofEconomicsandStatistics，1954a，36，PP.387_389。17黄恒学：《公共经济学》，北京，北京大学出版社，2007，第46页。18王锋：《管理与服务：中国公共事业改革30年》，郑州，郑州大学出版社，2008，第10页。13非竞争性竞争性排他性俱乐部产品（准公共产品）图书馆、消防等私人产品如衣服、食品等非排他性纯公共产品如国防、法律、法规、基础科学研究等公共资源性产品（准公共产品）如公共渔场、公共牧地、空气、河流等会导致别人对该物品消费的减少。公共产品具有以下特征： 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例性即公共产品按所需对象，由不同层次的政府提供。本文认为公共产品是指对促进农村和农业生产发展，提高农民的生活水平具有重要作用，但是只依靠农民个体和家庭的力量无法提供的产品。根据新农村建设的20字目标及农村公共产品不同的功能，公共产品分为生产型公共产品、生活型公共产品和社会保障型公共产品。而本文研究的农村公路属于生产型公共产品。（二）治理理论治理（governance）理论兴起于上世纪90年代，旨在探索国家和社会公共事务管理的新模式，用来弥补市场与国家在调控与协调中的不足。治理的基本含义是指，为了维持秩序和满足公众需要，在一个既定范围内运用权威、政府部门和非政府部门等多种公共管理主体彼此合作，共同分享和共同管理公共权力、公共事务的过程。“从政治学的角度，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别关注在一个限定的领域维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用”。19治理理论强调多样化的管理方式，治理理论还认为，政府不只是国家的权力中心，只要是得到公众认可的机构（社会和个人），都可以成为权力中心。因此，治理还强调多中心的治理结构。“治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和20村公路养护过程中，通过政府部门和非政府部门等多种主体合作，用来弥补市场和国家在调控与协调中的不足，有利于农村公路健康持续的发展。（三）新公共服务理论2122发展过程、理论基础和实际运行过程来讲，可分三类：第一，维护性公共服务，这是指保证国家机器存在和运作的公共服务。如：政府的一般行政管理、国防等。第二，经济性公共服务，这是指政府促进经济发展的公共服务。如：政府对公共项目的投资、对产19俞可平：《治理与善治》，北京，社会科学文献出版社，2006，第5页。20俞可平：《治理与善治》，北京，社会科学文献出版社，2006，第299页。21李军鹏：《公共服务型政府建设指南》，北京，中央党史出版社，2006，第19页。22邹东升：《试论公共服务改革的目标定位》，《理论探索》，2005年第2期。14规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。我们可以把治理理论运用到农所谓公共服务，是政府为满足社会需要而提供的产品与服务的总称。这是政府的首要职能和主要职能，是“21世纪公共行政和政府改革的核心概念。”从公共服务的 第二章相关概念及理论阐述业活动提供的价格补贴。第三，社会性公共服务，这是政府提供的社会性服务。如对文化教育、公路建设与养护投入的转移支付等。新公共服务（theNewPublicService）理论是以珍妮特・V・登哈特、罗伯特・B・登哈特为代表的公共行政学者基于对新公共管理理论的反思，建立的“服务，而不是掌托（Serving，notsteering）”为基本观点的一种“政府服务于公民，而不是顾客”的全新管理模式和管理理念，为公共行政在以公民为中心的治理系统过程中所扮演的角色提供了重要理论。它强调公共管理是一种以政府为主体，多元参与，以尊重公民权，实现公共利益为目标的社会协调运作为手段的综合治理模式，而县级政府也应合理确定县级政府的角色，顺应时代发展的趋势把职能逐渐转移到为广大民众提供公共产品和公共服务上，促进城乡经济发展，使农村公路持续健康的发展。（四）服务型政府理论服务型政府是“在公民本位社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务、提供公共产品为宗旨并承担着服务责任的政府”。它是一种新型的政府管理模式：新型的政府职能模式、新型的政府活动模式和新型的政府理念模式。管理就是服务，领导也是服务，这是建设服务型政府的必然要求。而服务是一种理念，所以，服务型政府就是“以表达和体现公众意志为根本，以解决公共问题、实现公共利益为目标，以公正透明、廉洁高效、诚信守责为基本施政理念，行为规范、运转协调地有效回应社会，满足公众对公共产品和公共服务需求的政府管理模式。”对于服务型政府，温家宝总理说：“是为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务”的政府。2007年10月胡锦涛总书记在中共十七大报告中又一次提出:“加快行政管理体制改革,建设服务型政府。”这意味着政府职能的调整、转型和政府行政行为、行政方式和行政方法的革新。当前我国政府改革和政府职能转变的主导理念是建设服务型政府。建设服务型政府要求政府及其所有行政人员在行政活动中廉洁高效地为公众提供各种公共服务。因此,建设服务型政府是我国政府面临的一项长期的、艰巨的、重要的任务。三河南省开封市杞县经济发展介绍杞县位于河南省东部，隶属七朝古都开封市，总面积1243平方公里，耕地133万亩，辖8镇13乡，总人口105万，是开封市第一人口大县。地处豫东平原，经度114.8度，纬度34.5度，属温带大陆性季风气候，光照充足，雨量充沛，四季分明。年平均气15 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例温14.1℃，年降水量722毫米，无霜期210~214天。杞县历史悠久，商朝时被命名为杞国，宋朝改为杞县，现今有3700多年的历史；文化积淀丰厚，名人辈出。古有商代名相伊尹、西汉刘邦著名谋士郦食其，东汉洛阳令董宣和著名文学家、书法家蔡邕，女诗人蔡文姬等历史名流。近代有原河南省委书记吴芝圃，原新华社社长、著名记者穆青，当代有香港、澳门区旗区徽设计者肖红，2008年北京奥运会会徽设计者张武等知名人士。杞县地理位置优越，交通便利，106国道纵贯南北，325、327省道横跨东西，北依310高速公路、陇海铁路，东距京九铁路90公里，西靠京广铁路、大光高速和日南高速，至郑州国际机场70公里。西进东出、北上南下的交通格局已经形成。杞县农业发达，农产品丰富，素有“中原粮仓”美称，小麦种植面积达98万亩，总产量4亿公斤。现已建成大蒜、辣椒、花生、棉花、小麦、菜花、食用菌等农产品生产基地。杞县大蒜面积和产量居全国第二，年产量达80万吨，注册了我县农产品“金杞牌”商标，并获得原产地标志认证，出口20多个国家和地区。近年来，相继获得“全国棉花产量百强县”、“全国无公害农产品生产基地县”、“全国生猪调出大县”、“全省畜牧业发展重点县”、“全省农业结构调整十强县”、“全省产粮大县”等荣誉称号。杞县工业门类较为齐全，发展势头强劲。主要工业企业一百多家，现已形成化工、纺织、造纸、制革、机械制造、粮食加工、蔬菜加工、服装加工、磁性材料等支柱产业。主要产品达500多种，其中味精、酒精、白酒、高效平筛、棉纱、皮革、钢铰线、铝铰线、磁性材料等30多种产品荣获部优、国优和国际金奖，远销德国、意大利、俄罗斯及东南亚20多个国家和地区。杞县工业经济充满了后劲与活力，呈现出迅猛发展的良好态势，杞县正逐步由农业大县向工业大县迈进。16 第三章河南省杞县农村公路养护中政府职能的历史追溯第三章河南省杞县农村公路养护中政府职能的历史追溯养护管理史的发展是与道路建设的发展同步进行的，即有路就有养护。据历史料记载，西周时设“司空”，负责道路平整，还规定了“立鄙食以守路”，“雨毕而除道，水涸而成梁。”开封在北宋时期设督水监街道司，负责平整维修道路。清代的驿站，站丁夫役亦有对道路的管养任务。民国11年在修筑开封到周口公路时，就提出了公路养护工作，这为开封兴建公路之初。民国13年吴佩孚要求，在鲁豫汽车道拟定养护大纲七23民国18年设养路技术队。1949年全省解放战争初期，公路养护采取群众护路小组形式，并成立60人的护路工作队。在过去的60多年，农村公路作为一种地方性公共物品，在我国历史上是各级政府投资而提供的，尤其在1949—1978年间，农村公路养护的投资主体是政府；其后农村公路养护的投资主体逐步开始多元化，在结构形式方面也发生了主要变化，引入民间资本等社会力量；农村公路养护的投资主体的手段有以计划调节手段为主向计划与市场调节相结合转变，农村公路养护投资主体结构的历史变迁，彰显了县级政府职责的差异。一计划经济时期（1949-1978）这时期的首要任务是稳定和恢复国民经济，因此决定由中央政府统一管理全国的财政收支，统一调度全国的物资，统一管理全国的现金，通过颁布《高级农业生产合作社示范章程》，使个体农户的经营逐渐过渡为集体经营，集体经济在农村明显占据了主导性地位。接着又陆续发布了《基本建设工作暂行办法》、《货币管理实行办法》等一系列投资管理和财经制度，初步建立以集中统一为基本特征的投资管理制度．在此后投资制度经历了“收权——放权——再收权——再放权”的循环，但基本上是以高度集中统一为特征的计划投资体制。（一）资金来源在农村财政政策上，对投入农村公路的养护资金非常有限。虽然，在当时国家已开始征收养路费（公路养路费与通行费是国家按照“以路养路”的原则实行的一项财政制23姚新建、李瑞谋、桑雁兵：《开封市公路志》，开封，中国人民广播电视出版社，2003，第65页。17条，要求在各条公路线上成立养护队。民国17年省办事处正式设护路队养护公路。 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例度，由公路管理部门向有车单位或个人按照国家的征收规定征收，用于公路养护、公路维修及改善公路。），但是这主要用于高速公路和干线公路的建设与发展。因此，农村公路的养护主要采用集体经济组织投入和由县级或乡级组织农民投工投劳（民工建勤）为主，为公路建设和养护提供义务劳动，县级财政给予了一定的支持。农村管理体制实行的是“三级所有，队为基础”，农民对农村基础设施的需求主要靠公社内部解决，供给和使用由集体统一安排，因此村集体在分配总收入中占有较高的比例（如：1965年的比例分配，国家税收占总收入的5.73%，集体提留占39.93%，社员分配占54.34%，此数据由财政部汇总）。（二）养护体制建国初期，在我国公路发展中并没有将农村公路与其它公路区分开，而是由政府统一建设、养护管理。实行政企合一，贯彻执行党中央以调整为中心的“调整、巩固、充实、提高”和“切实整顿、加强养护、积极恢复、逐步改善”的方针，改变了按每公里一人分县分线包干的养护，组成了经常性的群众养护组织，制定了经常性养护的制度，改变了以往群众养护的涣散局面。为了加强县乡公路养护，从道班中抽出一部分人任专职检查员，还在政府主导下，举办道工培训班，扭转了过去认为养路简单，不过是拉架子车填土坑谁都干得了的观点。对农村公路的建养坚持“勤俭办公路”的方针和发扬一厘钱的精神。中华人民共和国成立之后，1951年5月份，政务院颁发《民工建勤养护公路和修建地方道路的暂行规定》，开始在一般公路线分段建立群众养护组，其人员是按照国家规定民工建勤，用工、用车数额均由沿线群众轮流承担，食宿自理。时间上以农闲为主，定期义务养护，而对主要的干线公路有专区公路管理段根据路线长度，每10公里吸收1名护路员，负责定期召集群众养护。不管是农村公路养护还是干线公路养护都到年终评比，由公路段给护路员一定数量的物质奖励，后改为护路员每月有公路局发给140斤小麦，按市价折款付给。1951年9月河南省设立第一个养护公路道班，1953年开始采取道班与群众共养方式养护公路。1951年至1956年是群众养护小组及群众养护员最多时期。1955年5月，郑州公路管理段改为开封专署公路管理段，此时已有了杞县公路分段。1956年推广道班与群众共同养护公路。干线和重要县道大都采取道班工人和群众代表共同养护，道班养护里程仅占共同养护里程的13.4%，养护沙土材料由建勤民工提供。县社公路多采取群众养护方式，利用冬季农闲进行养护，平时建有义务养护公路小组。县18 第三章河南省杞县农村公路养护中政府职能的历史追溯乡公路按民工建勤的办法组织经常性或季节性养护；公社公路由当地自修自养。采取群众护路员、群众养护小组、采取群众养护方式；采取道班养护、护路员与群众分工共养、群众养护及冬季民工建勤普修；由当地政府组织季节性养护；专业养护和群众养护相结合等多种形式。逐步形成农村公路养护管理体制的“统一领导、分级管理”模式。到1979年，共养公路里程2144.35公里，道班与群众共养护969.3公里，群众养护1175.05公里。（三）投资主体这时期，杞县的交通状况极端落后，到1978年共有县乡公路18.8公里，还为土路。由于历史和现实的原因，在建国初期，人民公社体制下，工业化刚刚起步、资本原始积累匮乏，而国家财政支持的重点是工业，尤其是建设时间长、投入规模大的重工业，对农村的投入相对来说较少。更甚的是，政府还采取对农产品的统购统销等政策将农业的剩余转移到工业，以满足城市、工业发展的需要。在计划经济时期，县、乡级政府具有“一平二调”下属单位的人力、物力和财力的权力，这就决定了县乡政府在农村公路建养中的主导地位，此时期对农村公路养护的投资主要以农民集体力量为源泉，依靠广大农民的热情、积极性、凝聚力，以农民集体自身贫困为代价，建立起农村基础设施供给制度框架。这种以集体利益高于农民个体利益的供给制度，忽视了农民的个人需求和产权，但却为农村经济的发展积累了大量的现行资本，为经济的发展奠定了硬件条件。计划时期的农村基础设施供给制度的优越性主要表现在：人民公社的集体力量大而能够集中，在较短时期内建设成包括农村公路在内的各种基础设施。二税费改革前时期（1979-2000）这一时期，在基本不改变投资主体的条件下，中央政府有选择地把一部分投资决策权，按照行政规则逐级下放，通过不断完善投资管理方法，以提高投资效益，市场机制开始进入在传统的投资体制中。随着国民经济的恢复与发展，国家财政收入不断增加，财政在农村公路支出方面也有所增加。（一）资金来源十一届三中全会以后，政社合一的集体经济被家庭联产承包责任制取代，农民成为独立的生产经营主体，调动了农民的劳动积极性，极大地促进了农村经济的发展。农副产品增长很快，城乡间贸易交流需求扩大，但是由于削弱了集体的力量，国家对农村公路建养的投资不足尤其使交通不便，有不少县、乡公路处于瘫痪状态。随着经济和公路19 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例发展，公路养路费的征收也无法满足对公路的养护资金，为了增加国家对公路养护的投资资金在1984年，中央政府实行“以工代赈”，“以工代赈”资金来源于中央财政拨款和地方财政配套资金。又1985年4月2日，国务院颁布《车辆购置附加费的征收办法》国内生产和组装的车辆购置时，附加费税率均为10%；国外进口的车辆税率为25%，一次性征收。在1994年1月，均改为10%，一次性征收”。这属于公路建养的专项资金，在当时属于预算外资金。杞县在1985年5月1日，开始执行征收车辆购置附加费。但是，用于农村公路养护资金还是相当少。1987年国务院发布《中华人民共和国公路管理条例》第九条明确规定“公路建养还可以采用民工建勤、民办公助和以工代赈的办法。”《中华人民共和国公路法》第三十八条规定“县、乡级人民政府应当在农村义务工的范围内，按照国家有关规定组织公路两侧的农村居民履行为公路建设和养护提供劳务的义务。”我国是一个人口众多、经济落后的发展中国家，特别是在乡、村两级公路建养中，民工建勤作为养护农村公路是最主要的资金筹措方式，在我国农村公路的发展过程中发挥了不可替代的作用，由于民工建勤具有“义务”性质，付出远远高于报酬，使农村公路养护成本大大降低。在农村公路养护资金构成中民工建勤占绝大多数份额。1979年以后，农村公路逐渐从公路发展中分离出来，到1995年底杞县有县乡公路242.7公里（如表2-1所示）；到2000年底，杞县有县、乡公路708.18公里，交通状况发生了很大的改变，各级政府和农民认识到了农村公路对发展农村经济的重要性。20路名进过村庄长度（公里）宽度（米）苏木—圉镇邓圈13.210五里河—板木赵庄—岗刘1210高阳—葛岗曹李庄1110沙沃—官庄岳寨、油坊庄1610葛岗—平城集寨910阳堌—西寨柳林1110西寨—裴村店吕屯1610湖岗—赵集霍那5.510板木—官庄郭屯12.58竹林—板木陈子岗8.38“ 第三章河南省杞县农村公路养护中政府职能的历史追溯表格3-1杞县农村公路总体情况（二）养护体制1.开封市农村公路养护总体情况(1978-1989)1978年底，开封市有占公路总里程的60.3%的县社公路1226.3公里，晴雨天通车为276.1公里。公路道班养护工人数为42人，公路养护代表工人数为949人，公路养护里程1100公里，群众养护里程1100公里。开封全区9个县所管辖的人民公社144个，不通油路的公社为63个，不通公路的公社为1个。所管辖的大队数为3087个，通油路的大队数为650个，通公路的大队数为1892个。1979年底，开封市有占公路总里程的75%的县社公路2460.48公里，晴雨天通车为446.58公里。公路道班养护工人数为138人，公路养护代表工人数为981人，公路养护里程1327.24公里，其中群众养护里程1126.24公里，养护道班与群众共养201公里。开封全区9个县所管辖的人民公社144个，不通油路的公社为58个，没有不通公路的公社。所管辖的大队数为3083个，通油路的大队数为712个，通公路的大队数为2253个。1980年底，开封市有占公路总里程的70.3%的县社公路2006公里，其中县公路为599.8公里，社公路为1406.2公里，晴雨天通车为534.3公里，其中县公路281.5公里，21竹村—官庄轳轳湾7.58裴村店—西陵寺孟楼610岗顶—苏木许店98付集—官庄有道班专职养护2212杞县—沙沃1910杞县—裴村店1112圉镇—竹林1112柿园—西寨812宗店—板木712阳堌—泥沟912黄村—湖岗812宗店—常营78竹林—罗洼3.78 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例社公路252.8公里。县公路道班养护工人数为42人，县养护代表工人数为521人，社公路道班工人数为7人，社公路养护代表工人数为693人。公路养护里程1388.8公里（县公路养护563.4公里、社公路养护825.4公里），群众养护里程1150.9公里，公路养护道班与群众共养237.9公里（其中县公路养护349.9公里、社公路养护24.4公里）。开封全区10个县所管辖的人民公社160个，不通油路的公社为59个，没有不通公路的公社。所管辖的大队数为3335个，通油路的大队数为789个，通公路的大队数为2614个。1981年底，开封市有占公路总里程的69%的县社公路1981.3公里，其中县公路为575.1公里，社公路为1406.2公里，晴雨天通车为509.6公里，其中县公路通车256.8公里，社公路通车252.8公里。公路养护道班24个（县公路14个、社公路8个），县公路道班养护工人数为19人（县公路10人、社公路9人），常年养护代表工人数为942人（县公路472人、社公路470人）。公路养护里程1638.8公里（县公路养护575.1公里、社公路养护1063.7公里）。开封全区10个县所管辖的人民公社160个，不通油路的公社为53个，没有不通公路的公社。所管辖的大队数为3361个，通油路的大队数为980个，通公路的大队数为2772个。1982年底，开封市有占公路总里程的69.8%的县社公路2101.1公里，晴雨天通车为624.4公里，晴通雨阻1476.6公里。其中公路道班养护8.8公里，公路道班与群众共养443.8公里，群众养护1186.2公里。公路养护道班24个（县公路14个、社公路8个），县社公路道班养护工人数为19人（县公路10人、社公路9人），常年养护代表工人数为942人（县公路472人、社公路470人）。开封全区10个县所管辖的人民公社161个，不通油路的公社为51个，没有不通公路的公社。所管辖的大队数为3419个，通油路的大队数为941个，通公路的大队数为2844个。随着社会经济的发展，1983年8月开封地市合并，西五县析出。在1983年底开封市有占公路总里程的72%的县社公路1287公里，晴雨天通车141公里，晴通雨阻1146公里。开封市5县1郊所管辖人民公社91个，不通油路的公社为38个，没有不通公路的公社。所管辖的大队数为19849个，通公路的大队数为1655个，其中有通油路的大队数为535个。1984年底，开封市有占公路总里程的72%的县乡公路1297公里（其中县公路398公里、乡公路899公里），晴雨天通车里程为154公里（县公路通车108公里、乡公路通车46公里）。县乡公路养护总里程837公里，其中县公路养护里程337公里，乡公路22 第三章河南省杞县农村公路养护中政府职能的历史追溯养护里程500公里。公路养护代表工与群众共同养护118公里（县公路养护83公里、乡公路养护35公里），群众养护719公里（县公路养护254公里、乡公路养护465公里）。县公路养护道班3个，县公路养护人员数为256人（固定养护工26人、常年代表养护工230人），乡公路养护人员544人（固定养护工32人，常年代表养护工人数为512人）。开封全市5县1郊所管辖的乡91个，通油路的乡为41个，没有不通公路的乡。所管辖的村为2010个，通油路的村为506个，通公路的村为1655个。1985年底，开封市有占公路总里程的72%的县乡公路1303公里（其中县公路397公里、乡公路906公里），晴雨天通车里程为206公里（县公路通车133公里、乡公路通车73公里）。县乡公路养护总里程843公里，其中县公路养护里程337公里，乡公路养护里程506公里。公路道班养护134公里（县公路养护93公里、乡公路养护41公里），群众养护709公里（县公路养护244公里、乡公路养护465公里）。县公路养护道班5个，道班养护工人数为46人，乡公路养护道班1个，县公路养护人员为272人，乡公路养护人员460人。开封全市5县1郊所管辖的乡93个，晴雨天通车（通油路）的乡为59个。所管辖的村为2041个，晴雨天通车（通油路）的村为546个。1986年至1989年，开封进入县乡道改油路的普及初期，县乡道的油路数年增长速度持平。1986年底，开封市有占公路总里程的72%的县乡公路1309.8公里（其中县公路404.2公里、乡公路905.6公里），晴雨天通车为223.2公里（县公路通车139.7公里、乡公路通车83.5公里）。县乡公路养护总里程849.8公里，其中县公路养护里程343.3公里，乡公路养护里程506.5公里，道班养护140.2公里（县公路养护99公里、乡公路养护41.2），群众养护709.6公里（县公路养护244.3公里、乡公路养护465.3公里）。县公路养护道班5个，县道班养护工人51人，乡公路养护道班1个，乡倒班工人25个。开封全市5县1郊所管辖的乡93个，晴雨天通车（通油路）的乡为61个，晴通雨阻的乡32个。所管辖的村为2041个，晴雨天通车（通油路）的村为554个，晴通雨阻的村1132个，没通路的村355个。到1989年底，开封市县乡公路总计1391公里，占公路总里程的73%。其中：县道有426公里，乡道有965公里，有路面里程342公里，占县乡公路总里程的25%，晴雨天通车里程303公里，占县乡公路总里程的22%。2.农村公路养护改革的做法在转变观念，强化农村公路养护管理，完善各项规章制度上，县交通局在政府的领导下，扭转重建设轻养护的旧观念，先后学习了《农村公路养护管理实施细则》并制定23 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例了《农村公路养护质量杯评比办法》，实行分段养护，养护责任段长制，包干责任制；在贯彻“以路面养护为主，全面养护”的工作方针中，县交通局按照市交通局提出的开展农村公路路面坑槽挖补竞赛活动，极大地调动了各养护管理人员的工作积极性，采取“以条为主、以块为主或条块结合”的管理模式，形成以道班职工和临时雇佣工为养护主体的农村公路养护。为了加强路政管理，杞县在1984年成立了公路派出所。（三）投资主体十一届三中全会以后，政社合一的集体经济被家庭联产承包责任制取代，家庭联产承包责任制通过调整国家、集体和农民三者之间的分配关系和农村生产关系，由原来的“工分制”调整为“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”，突破了“一大二公”、“大锅饭”的旧体制。这种农业剩余索取权的分配方式，使农民成为独立的生产经营主体，成为生产资料的占有者和使用者，极大地调动了农民的劳动积极性，促进了农村经济的发展。但是由于削弱了集体的内在力量，造成农村公共产品的投资萎缩。随着人民公社的迅速解体，在广大乡村中存在着政府治理的缺失和农村公路养护资金供给的缺位，为了弥补这一现象，村民自治作为一种新的治理模式在国家行政和特定历史时期的推动下完成了对乡村社会的重组。这种“乡政村治”二元基层治理体制不断完善日渐成形。但是由于家庭联产承包责任制度出现的历史时期和缺乏系统的理论和制度设计，并没有给农村公路的投资提供有效的制度安排。农村公路养护的投资制度仍然是人民公社时期供给制度的继承和延续。只是由政府财政和人民公社的筹资渠道转变为国家财政和乡镇收费的筹资渠道，而制度外筹措为“三提五统”、两工”政策和集资、收费等形式，仍然是筹措最主要的方式。随着改革的进一步加深，农民收入也逐渐增加，到20世纪80年代以来，在公共产品投资结构中农民基本上成为投资主体。而政府投资较少，这种农村公共产品政府制度外投资模式造成了农民负担过重。因此，在1994年的分税制改革，中央与地方进一步明确了投资的范围和责任，对一些重大的，长期的投资实行分级管理，并加大对乡镇企业的投资力度。三税费改革时期和税费改革后时期（2000-至今）在这一时期，国家扩大农业财政投入比重，重点支持基础设施建设、农业基础产业的发展和西部基础设施建设与西部资源的开发与利用，以及生态工程建设和农村税费改24 第三章河南省杞县农村公路养护中政府职能的历史追溯24现出多元化、多层次的特点。90年代以后，农村公路养护投资形成了以农户为大头，政府、农村集体为中头，企业以及非营利组织等为有益补充的多元投资结构新格局。初步形成了与社会主义市场经济相适应的农业投资主体结构，并在运行过程中不断加以完善。25（一）资金来源县级政府对农村公路投入养护资金主要包括县级政府财政资金、地方交通部门投入资金。县级政府财政资金，在农村公路养护中占主要份额。县级政府财政专项资金，始于1998年与中央政府财政专项资金同一性质，是中央国债安排地方政府、县级政府使用并负责偿还的资金，属国债资金。省交通部门对农村公路养护投入资金主要是由省交通部门征收和管理的交通费（汽车养路费、客货运附加费等）具有较大的不确定性和不稳定性，因为各省交通部门对投入农村公路建养的资金数量并无明确规定，一般是根据全省每年公路建设和养护的实际情况，全盘仔细考虑后再来决定对农村公路养护资金的投入比例。主要是对县乡公路养护资金的一种补助。县交通部门对农村公路养护的投入资金是对地方拖拉机、摩托车和农用运输车征收的养路费收入。由于拖拉机车辆分散在农村各个角落，征收标准较低，征收难度大，并且每年被征缴的车辆数量不多，征费收入较少。但是拖拉机养路费是农村公路建养较为稳定的资金来源渠道，它的使用范围主要用于农村公路。农村税费改革后，由于“基层政府的职能定位、基层政府机构改革、地方政府与省级及以上政府的事权和财权划分等政策的配套改革未能及时跟进，国家通过转移支付给26乡镇财政的进一步运转困难，影响着农村公路基础设施的健康持续发展。再者就是农村劳动力人口流动越来越频繁，以及中央政府减轻农民负担的政策逐步落实，组织大规模农民劳动力投入农村公路养护的难度越来越大。为了保障农村公路养护的有效供给，一事一议”制取代了在我国实行近五十年的“民工建勤”制度。“一事一议”主要是对村内公益性事业的建设筹措资金，目的是减轻用其它名义乱集资乱摊派造成的农民负担。24李志远：《农村基础设施投资研究——以河北省为例》，学位论文，河北，河北大学，2007，第35页。25李志远：《农村基础设施投资研究——以河北省为例》，学位论文，河北，河北大学，2007，第35页。26匡远配、曾福生：《农村基础设施建设的投资模式选择》，兰州学刊，2009年第2期。25革。农村公路养护主体和投资主体结构发生了变化，养护主体、投资主体结构日益呈地方政府的财政支持难以弥补县、乡财政因农业税取消后的财政资金缺口”，造成县、“ 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例农村公路养护资金的筹措，是农村公路养护管理工作的重点，因此杞县政府应积极找思路进一步拓宽农村公路养护资金来源渠道。在积极争取上级政策扶持、有效利用拖拉机、摩托车养路费的同时，按照开封市农村公路管理养护体制改革的有关精神下，从2008年起，杞县政府每年在财政预算中保证1%的财政收入用于农村公路养护，各乡（镇）也拿出一定的资金用于农村公路养护，今后，随着农村公路养护里程和县级政府财力增长，县乡政府用于农村公路养护的财政资金也会逐步增加。同时，运用好“一事一议”的政策，采取以奖代补等多种方式，充分调动农村公路沿线村民的主人翁意识，拓宽融资渠道，保证农村公路养护资金来源的稳定。图表3-22008—2010杞县养护资金到位情况（二）养护体制农村公路是农村经济发展、农业结构调整、农民持续增收的重要基础条件，是建设社会主义新农村战略任务的重要组成部分。2007年，杞县地方公路管理更名为农村公路管理所。为了加强杞县农村公路养护，结合杞县的实际情况，下发了《杞县农村公路养护管理暂行办法》，进一步明确了县级政府养护主体的地位。具体措施：其一是县级政府领导班子统一思想，彻底扭转“重建轻养”的旧习，牢固树立“养护第一位”的意识，形成农村公路养护工作共同关心的局面，在公路业中率先推行路段承包，浮动工资，风险抵押等一系列改革措施，使农村公路养护工作不断加强。其二是农村公路搞上去的关键是管理，管理上严抓“四个到位，三个落实”。四个到位即：认识到位，领导到位，力量到位，资金到位。三个落实即：制度要落实，计划要落实，责任要落实。其三是农村公路养护的发展依靠深化改革，加快机械化施工进程，农村公路养护内容分离，农村公路养护生产结构重组。其四是农村公路养护要突出重点，以点带面，贯彻“以路面养护为主，全面养护”的工作方针。其五是建立健全大、中、小修及农村公路日常养护的运行机制，确保农村公路养护质量关。其六是倡导科学的农村公路养护，引进先进技术，注重高技术职工队伍建设。其七是坚强精神文明建设，焕发农村公路养护职工精神面貌，调动生产生活积极性，始终不渝地坚持“养路先养人，262008年2009年2010年方案规定数额210万元258万元293.86万元实际到位210万元258万元165万元 第三章河南省杞县农村公路养护中政府职能的历史追溯养人先养心”的思想，以思想政治工作领先为纽带；以树立农村公路行业形象为主线；以提高质量精品意识为突破口，使工作上严格要求，生活上相互关心贯穿其中，从而扭转“养人难，养好路更难”的局面。（三）投资主体在党的十六届五中全会上提出建设社会主义新农村的伟大历史任务，要求各级政府加强对农村基础设施的建设（包括投资建设、规划与管理），以改善建设新农村的总体条件。而农村公路养护的发展是发展农村基础设施，建设社会主义新农村的重要组成部分。随着经济的发展，城乡差距和在以农村公路养护为例的农村基础设施供给上的“农民负担”问题日益突出，国家把以“工业反哺农业”的议题提到政策上，为了减轻农民负担，取消了“三项提留”、“五项统筹”,并在全国范围内逐步取消农业税，导致县、乡、村集体财政收入减少，因为在农村税费改革前，制度内的税收和制度外的“三项提留”、“五项统筹”以及各种罚款没收收入是县、乡、村集体财政收入主要来源。农村费税改革的目的是减轻农民负担，统筹城乡经济，消除两极分化，乡镇统筹以及村级提留被取消后，收入来源完全是职能转变后的服务报酬，这就加剧了农村基层政府财源匮乏的危机，使财政陷入困境，靠上级财政转移支付来维持乡镇的正常运行，再加上县、乡镇政府负债庞大，财政收入剧减和负债压力两者结合大大削弱了县、乡政府的行政能力和行为能力，造成县、乡政府在农村公路养护供给上有一定的职能缺位。不同时期各级政府和投资主体在农村公路养护中表现的职能及作用可通过表3-1进行分析比较:27投资主体情况计划经济时期家庭联产承包责任制至税费改革之前税费改革后农户民工建勤(农民投工投劳)村民自治，农民成为基本投资主体，负担加重一事一议，农民负担减轻，农民投资压力减弱村集体经济组织是农村公路养护的主要投资者公共财产被分割，投资职能弱化投资职能进一步减弱 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例图表3-3农村公路养护中不同投资主体职能对比总之，为了提高农村经济发展水平和可持续发展能力，保证农村、农业、农民、城市和工业化有一个稳定的社会经济环境，即使在资本匮乏的状况下，杞县也在农村公路养护中投入了很多的资本，用于维护农村基础设施，提高本区域经济的增长。经过多年的投资建设与投资养护，杞县已形成了覆盖城、乡、村的公路网，受益范围和对象明显扩大，极大地改善了“人们出门难”的交通状况，提高了农村地区的农业生产和生活条件。虽然长期以来中央和地方各级政府都比较重视农村公路的建设与发展，但是“重建轻养”、“重大型，轻小型”的旧习根固蒂深，随着改革开放的深入，对产权改革不到位，存在政府失灵，农村公路养护明显滞后于公路建设，导致农村基础设施持续发展落后，不能满足农业发展、农民增收、全面建设小康社会和建设社会主义新农村的需要，其中主要原因：第一，从农村公路养护资金投入不足上分析，政府投资主体职能缺位和错位并存。虽然在建国初期，人民群众在政府的领导下工作积极性很高，但是从政府职能上分析，在农村公路养护方面政府投资主体职能存在缺位和错位现象。政府的职能之一，为社会成员提供公共产品，这不仅是县级政府的职责，也是中央政府的职责。农村公路是关于农村经济发展的主要基础设施之一，是具有全国性的地方性公共产品，在国家公路网中占有主要地位。因此，中央政府、省市政府在农村公路建养中具有不可推脱的责任。但是长期以来，我国政府承担了很多的经济建设和管理职能，对于社会职能和公共服务没有认真履行，导致政府把公共资源大量的投入到经济建设，对供给包括农村公路在内的很多农村基础设施缺乏足够的财政支持。在建国初期，国家对农村公路的建养实行的是“民工建勤”的政策，我国是一个人口众多、经济落后的发展中国家，特别是在乡、村两级公路建养中，民工建勤作为建养农村公路是最主要的资金筹措方式，在我国农村公路的养护发展过程中发挥了不可替代的作用。省级以上政府主要投资于国道、省道等干28县级政府的权力，发挥了主导作用投资比重下降，投资职能减弱强化社会管理职能与公共服务职能，成为主要投资供给主体中央政府对农业投资较少加大农村生产投资，重点在乡镇企业和大型重点项目投资进一步增加，重点在基础设施建设、生态工程建设 第三章河南省杞县农村公路养护中政府职能的历史追溯线公路的建养，对农村公路的建养投资资金较少，县乡财政根本无力筹集农村公路养护所需的大量资金，由于上级政府的缺位，结果是农民成了农村公路养护的供给主体，成了真正意义上的“人民公路人民修，修好公路为人民。”再者，县、乡级政府之间以及政府与村民自治组织之间，在农村公路养护供给主体上权责划分不明确、交叉重叠严重，造成农村公路养护主体的缺位或错位。事实上，乡镇政府在实际的行为中承担了许多应该由上级政府承担投资主体责任，这造成基层政府财政的紧张状况，也加重了农民负担。第二，“自上而下”的单向投资决策机制，导致政府规划决策职能发挥不当。根据公共选择理论，市场分政治市场和经济市场，政治领域中的人同经济领域中的人一样，都是“理性人”，都是以追求个人利益最大化为目标。这就使乡镇制度外公共产品的投资决策规则表现为自上而下强制性特征。在人民公社和实行家庭联产承包责任制时期，都实行的是农村基础设施体制外供给的制度，当然对于农村公路养护也不例外，实行是“自上而下”的带有强制性的供给程序决策机制，上级政府的决策者根据政绩、考核指标等分配资金，下级政府各职能部门为了本部门的利益和政府官员自身的政绩一般将完成上级任务作为第一要务，对于财政资金努力去争取，而对资金的使用缺少全面规划和全局观念。利用农村公路准公共产品的特点，不少政府部门将公共利益内部化，将公共权力资本化，从而导致腐败现象的产生。从理论上讲，提供什么样的农村基础设施是由农民对基础设施的需求决定的，因而农村基础设施的提供必须坚持需求导向。但是，在农村基础设施的供给与需求双方中，供给一方始终占主导，农民更多地是充当被动接受的角色。在杞县用于农村基础设施建设投资中，水利建设和农村公路建设的资金占绝对比例，但是对农村公路养护的资金投入较少。这种忽视农民需求和个体差异的“自上而下”的单向投资决策机制，违背了民主决策原则，从而导致了农村公路供给与需求的脱节。第三，供给主体单一，表明政府政策引导职能不到位。县级政府对农村公路养护具有不可推卸的责任，但从历史追溯分析中可以看到，县级政府因财政资金紧张、债务问题及过去“城乡分治”格局的影响，无法对农村公路养护投入更多的资金，不能满足农民对农村公路高质量和实际的需要，为解决这一困境，需要新的供给主体的出现。非政府组织的出现解决了这一难题，由于受政策和产权的影响，无法大规模进入农村公路养护供给领域，政府还是单一的投资主体，这就导致融资机制不灵活，影响农村公路养护的供给。但是，政府忽视非政府组织投资主体在农村公路养护中的作用，在加上对社会29 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例资本投资农村公路养护缺乏相应的引导措施和鼓励政策，还未形成多元化的资金供给渠道，存在政府失灵。政府失灵是指政府在弥补市场失灵的过程或政府的活动中，所采取的立法、行政管理及决策和手段，在实施中出现了事与愿违的结果，导致政府干预的效率低下。而在农村公路养护中因为政府对农村公路养护的决策失误，政府工作机构的低效率和政府的寻租行为等，使农村公路养护也存在政府失灵。首先，在农村公路养护中，政府缺乏竞争；其次，对政府人员也缺乏必要的竞争机制和激励机制。因此，在政府失灵的领域要引入市场，倡导投资主体多元化。虽然，杞县在对非政府投资这块也做了一些减免税收等优惠政策，但是由于相关的法规政策不完善，挫伤了社会投资主体投资农村公路养护养护的积极性。政府失灵政府组织非营利组织市场失灵如图所示3-4两种组织的存在和发展机制第四，资金使用效率低，政府管理监督职能不到位。市场失灵理论认为：资源配置的最佳方式是完全竞争的市场结构。在完全竞争条件下，市场能够充分发挥个人从事经济活动的主动性，参与引导供给和需求平衡，从而使资源配置达到“帕累托最优”。但是，由于垄断、公共产品、外部性及信息不对称或完全不对称的问题是市场不能解决全部经济问题，不能实现资源配置效率的最优化，就出现了市场失灵。农村公路是农村基础设施的重要组成部分，是农村公共产品，市场对此无法达到农村公共产品的“帕累托最优”，无法满足广大人民群众对农村公路这一产品的需求。这就需要政府来干预农村公路这一基础设施。在实际情况中，不管是国家的支农资金，还是县级政府公共支出资金，都没有专门统一管理，经常出现被挪用，使公共资源管理混乱。由于信息不对称等原因难以对这些资金进行管理和监督。而对农村公路的养护资金也缺少有效的监督管理机制，造成资金使用效率低；在农村公路养护工作中没有效的绩效考核制度，各部门态度不积极、工作不到位，降低了工作效率；再加上在无人监管的情况下，公路建设质量不高，降低了公路的使用年限和服务质量。当然，在这种全国式的大背景下，河南又属于中西部欠发达地区，可想而知，杞县政府对农村公路养护的监管工作很薄弱，政府的职能发挥不到位，养护管理体制中存在的主要问题是养护的责、权、利的不对称。30 第四章农村公路养护中县级政府职能发挥的制约因素第四章农村公路养护中县级政府职能发挥的制约因素对于制约农村公路养护中县级政府职能有效发挥的因素，通过历史的追溯，发现很多因素。首先是非均衡的城乡公共产品供给体制的因素；其次是财政体制的因素；再次是政府自身的因素；最后是相关法律法规的因素。一非均衡的城乡公共产品供给体制在计划经济体制下，资源配置的分配权和收益索取权都由政府掌握，政府应承担着提供养护农村公路的责任。但是由于政府把大量的资源都投到了城市，在公路养护资金投入中存在着城乡差别，导致农村公路养护供给资金不足、养护总体质量不高，主要因为一直以来中央政府实行城乡分割的二元经济结构，在“重工轻农”的发展战略下，以农补工，以农促工，使政府投入向城市和工业转移，这就削弱了农业发展的自我积累能力，减少了农村基础设施建设的自有资金来源。正是由于这种非均衡的城乡二元结构直接导致了政府投入农村公路养护的资金不足。根据结构主义和发展经济学理论，二元经济结构是发展中国家经济发展普遍存在的现象。“现代的”与“传统的”是发展中国家发展经济的两个部门，现代的部门依靠自身的高额利润和资本积累，从传统部门获得劳动剩余而不断发展。在现代城市工业发展起来后，在市场经济的调节下，不断通过对传统农业部门的影响，促使传统部门向现代27情，自20世纪50年代开始，采取“城乡非均衡发展战略”，政府利用行政干预手段将城乡分开，使经济社会沿着两个不同的方向发展：以城市工业为主，投入大量资金，并采用先进的技术和现代化的生产方式组织生产；对农村，投入资金较少，使农业生产方式囿于传统。更甚的是政府还制定了一系列城乡相互隔离的政策，以牺牲农民利益为代价，使城市居民和农村农民分别处于两个不同的经济利益体系之中。虽然，国家对这一非均衡的经济发展模式做了一些调整，但是没有从根本上改变其性质，以至于使中国的二元经济结构出现“固化”和“极化”的状况。可以说，这种牺牲农业的政策带来工业的繁荣，为城市工业化发展战略提供了原始的资本积累。但是，非均衡的城乡公共产品供给体制，却直接导致了中央政府对农村公共产品的供给投入不足，从根本上损害了农民的切身利益。27陶勇：《中国公共物品供给和农民负担》，上海，上海财经大学出版社，2005，第111页。31化转化，最终实现二元结构的一元化和国民经济的现代化。但是，由于我国特殊的国 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例二财政体制不健全我国财政改革经历了“统——分——统”的反复，在1980走向分权道路，农村基础设施建设和发展的困境在很大程度上是由现行财政体制造成的，确切地说由1994年的分税制改革造成的。分税制改革使中央财权大于地方财权，中央事权小于地方事权；“1994—2002年间中央财权为52%，而地方财权平均为48%；中央事权平均为30%，28得各级政府的财权和事权不对称，县级及以下政府更是“财权有限而事务无限”，有限的资金难以满足发展农村基础设施大量资金的需要。（一）事权与财权不对称现代国家政权无论采用什么形式，但在财政上都存在分权特征，各级政府都有事权和财权。根据财政分权理论，中央政府主要负责如国防、全国性基础设施等的提供，这类产品在中央政府决策和规划下效率较高；地方政府负责大量具体的、地方性公共设施和基础设施的提供。如：市政工程、乡村发展规划、农村社会治安、农田水利、农村基础设施、农村道路、电网、通讯等。但事实上，在我国各政府之间分权并不彻底，事权划分不清晰、不合理，交叉重叠现象一直存在于中央政府与地方政府之间、地方政府与下级政府之间，事权与财权不对称造成部分财政支出责任不清。尤其是县、乡政府，在承担事权方面与财权出现较为严重的不对称，“中央政府请客吃饭，县、乡政府掏钱买单”29果大致是省级18%，市级12%，县级大约为20%，而县乡供养人数占全国总供养人数的30有些如乡村公路、农村教育等公共产品主要由县、乡、村基层政府承担提供责任和义务，却没有拥有与提供责任、履行义务相对称的财权，而上级政府（尤为中央政府与省级政府）拥有更多的财权，但承担提供的责任很少。我国《公路法》规定，养护农村公路是县、乡级政府的责任，其资金主要来源之一是对农村拖拉机、摩托车和农用运输汽车征收的养路费，由于拖拉机养路费的征收标准28袁建华：《农村公共物品投资问题研究》，博士学位论文，山东，山东农业大学，2008，第54页。29张军：《乡镇财政体制缺陷与农民负担》，载《中国农村观察》，2002，第4期。30傅光明：《论省直管县财政体制》，财政研究，2006，第2期。32地方事权平均为70%。”分税制改革造成了财权向上集中、事权向下转移的现象，使成为县、乡级政府的真实写照。据调查资料显示：省、地、县、乡四级政府分配的结70%，财力与事权不对称的问题突出。从而导致政府在公共产品投资中责权利不对称。 第四章农村公路养护中县级政府职能发挥的制约因素比较低，且车辆分散在农村的各个角落，征收的难度较大，因此每年被征缴的车辆数量并不多，征费收入较少，无法满足农村公路养护支出的需要，只好将事权下方，加重了农民负担。（二）财政转移支付体系不完善转移支付是分税制财政体制的一个重要环节，在形式上表现为各级政府间事权的转移，是财政资金在各级政府之间的一种再分配，有利于解决中央政府与地方政府的财政31加上中央政府和地方政府之间事权划分不够合理，中央转移支付金额总量偏小，转移支付结构也不合理，使转移支付的支出范围界限不够清晰，影响其固有功效的发挥。在我国转移支付种类很多，缺乏统一、严密的制度，资金分配的标准不规范，造成分配过程的不透明，再加上转移支付制度性的改革缺乏法律的支撑和约束，监督机制又不够完善，对转移支付的使用没有有效制约，不能保证向所有地方政府提供足以满足最基本服务需要的财政资金。从地方政府的不同层级来看，省级以下财政转移支付尚不健全，在转移支付过程中由于存在转移资金结构不尽合理，政策导向不明确等问题，使转移支付没有发挥预期的效果，也没能够解决公共产品提供的纵向和横向失衡问题。省级、市级财政对县、乡财政的转移支付力度明显不足，逐步拉大了本辖区内的地区间财力差距。（三）县、乡政府财力不足农村税费改革前，许多县、乡政府的运转还要靠向农民征收繁多的收费项目。取消农村税费后，撤除向农民征收各种不合理税费的平台，农村的负担虽然减轻了，也促进了农村经济的发展，但是由于农村税费取消前的税费收入规模，中央政府转移支付也无法达到，致使县、乡财政运转困难，甚至会更进一步恶化，国家通过财政转移支付给地方的财政支持由于事权和财权划分不合理难以弥补县、乡财政因取消农村税费改革后的财政资金缺口，加上县、乡巨额的债务（据有关部门调查，河北省乡、村两极债务为70多亿元，乡镇负债220万元，村均负债14万元。其中债务最高的县、乡高达9280万元，32人员已成困难，在此情况下，县、乡政府根本无可支配的资金投入到农村基础设施建设31刘艳平：《农村基础设施建设中的地方政府职能研究—以临沂市为例》，硕士论文，山东大学，2009，第47页。32周振国、孙世芳、赵金山：《2004—2005年河北省经济社会形势与预测》，石家庄，河北人民出版社，2005，第241—242页。33纵向不平衡和地区间横向不平衡。但是我国现行的财政转移支付制度具有过渡性特征，其中乡镇债务4816元，村级债务4464万元。），供养将近1000万吃财政和事业饭的 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例中，更不用说养护农村公路了。目前，县财政没有固定事务税收，乡更是如此，县、乡财政主要是上级拨款。财政困境制约着县、乡政府对农村公路的养护投资，因此不能满足农村经济发展对农村公路和服务的巨大需求。三政府责任的缺失认识决定行为，建设农村公路是为人民服务的，养护公路是为人民更好的服务，都是以人民的需要为出发点，以民众意志为根本导向，以提高服务质量为己任，以人民满意度为最高标准。农村公路养护中的诸多问题归结为政府投入不够，但是，很多方面不是钱的问题，而是县级政府致力于农村公路养护的动力不足，这是真的困境。（一）供给决策不当目前，在我国农村公路养护方面存在着养护不足和资金使用效率不高的问题，这主要因为政府为了追求政治目标最大化，对于能增加政绩的农村基础设施，在供给上县级政府表现较高的热情，从不关心农民是否需要，这是由于长期以来“自上而下”决策的供给制度造成的，正是这种“自下而上”的强制性的公共产品投资决策机制，导致制度外投资不能反映农民的真正需要。由于农民没有自己的特有组织，也没有正式为其代言的利益群体，处于社会的边缘状态，农民的意见表达就难以形成有效的政治压力，进一步说就是难以转化为公共政策。农民利益表达力度的缺乏，直接导致政府对农村公路养护工作重视不够。（二）激励因素与竞争力不足县级政府缺乏农村公路养护中的动力，也就是激励因素。政府绩效管理是指政府根据财政效率原则及其方法论，以绩效目标的建立、实施、评价反馈为基本环节的公共资33样下级政府才有发展农村公路的动力，县级政府作为基层政府，对农村公路养护的动力来自上级政府的激励和农民群众的压力，但实际情况是，上级政府掌握着对县级政府政绩的评价以及干部个人的升迁权，而不是掌握在与县级政府行为直接有利害关系的人民手中，上级政府分配的各种任务，下级政府要花大量的人力、物力、财力用在考核上，出现了“形象工程”、“政绩工程”，从农民的角度也可以说是“豆腐渣工程”，还有很多只是为了上级的考察而做的表面工作，像“挂牌子”、“报材料表格”等。像养护33马国贤：《政府绩效管理》，上海，复旦大学出版社，2005，第127页。34金管理制度。上级政府应该把对农村公路的养护情况纳入政府业绩考核范围，只有这 第四章农村公路养护中县级政府职能发挥的制约因素农村公路这样的实事做的并不到位，没有给农民带来真正的利益，也没有履行好为人民提供公共服务的政府职能。再次，县级政府缺乏农民要求养护农村公路的压力，长期以来的重城市轻农村的公共产品供给政策，在一定程度上导致农民对公共产品供给诉求低，想不到也不敢责斥县级政府，这就是政府忽视了养护农村公路迫切任务。县级政府在养护农村公路中缺乏竞争力。由于农村公路收益范围和外益性（准公共产品的属性），决定了投资主体是政府，再加上政府政策和产权的界定，私人投资难以成为农村公路的养护主体，这就使县级政府缺乏与之竞争的提供养护农村公路的对手，政府仍是单一的供给主体。政府的“经济人”特性决定了由其主导的养护农村公路供给也不一定总是最有效率的。由于资金的不足，由政府提供的养护农村公路数量有限，质量也不高，难以满足农民对农村公路高质量的要求。（三）考评机制与问责机制不健全上级政府掌握着对县级政府政绩的考评以及干部个人的升迁权，政府官员的政绩和个人干部的升迁不是掌握在与县级政府行为直接有利害关系的人民手中，上级政府分配的各种任务，下级政府要花大量的人力、物力、财力用在考核上，由于政府官员的绩效考评机制不完善，出现了“形象工程”、“政绩工程”，从农民的角度也可以说是“豆腐渣工程”。虽然，现在对农村公路的养护实行“县道县养、乡道乡养、村道村养”，但是，无论从养护资金，还是养护技术和设备等方面来看，县、乡、村都无力承担大规模的农村公路养护管理任务，因此，从客观上造成大量乡村公路“养护缺位”的现象，河南省大多数市、县、乡、村在农村公路养护管理工作中存在：一是市、县、乡、村四级权责划分不明确，以谁为投资主体，出了问题谁负责；二是有关职能部门的权责划分不明确。从农村公路养护管理机构来看，农村公路的养护管理牵涉多个部门，哪些部门参与，由哪个牵头负责，上下级关系怎么理顺，权责怎样分配，也没有明确的规定。再加上供养人员过剩，也导致行政经费挤占农村建设与发展经费，对投资资金管理缺乏监督。（四）农村公路养护体制不完善意识上缺乏发展的理念，重建轻养，认为路修通了，无需再浪费人力和财力去养护，这种观念淡化了爱护公路、让公路可持续发展的意识。在中国大部分乡镇根本没有建立如道班、公路管理所等农村公路养护管理体制机构；而中国很长时间，农村公路的养护都是依靠民工建勤，这根本无法满足农村公路养护的需要。《农村公路管理养护体制改35 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例革方案》中虽有“县级政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，县级政府交通主管部门所属的公路管理机构具体承担农村公路的日常管理和养护工作”的提法，但是在养护责任主体归属上各地做法不一。再加上缺乏专业的公路养护技术人员和必要的养护设备；而路政管理又不到位，违章建筑屡见不鲜，可见农村公路的失修、缺养、失管现象十分严重。（五）相关法律法规不健全在我国，政府的责任主要是通过宪法的规定来确定，而宪法仅仅是规定原则性的，没有明确政府在农村基础设施中发展的具体责任，更没有建立相应的政府责任监督机制；而对农村公路养护的立法，是1987年颁布的，与今天农村公路的快速发展不太相适应，在农村公路发展中要“建养并重”，采取切实可行的办法，不断满足由于大规模建设农村公路所带来的养护农村公路的需求。国务院在2005了颁布了《农村公路养护体制改革方案》，根据各地政府的财政状况，还是不尽合理。农村公路是公益产品，对农民出工、出力的需要很大，在国家明确取消“两工”后，没有后续的衔接措施，造成制度的真空。农业税取消后，为了保障农村基础设施的有效供给，出现了“一事一议”制度，但是也存在缺陷。由于制度的不合理和操作上的困难，召开村民大会议事成本过高，不是议不起来，就是议而不决，集资也相当困难，效率也不高。36 第五章农村公路养护中县级政府职能有效发挥的对策分析第五章农村公路养护中县级政府职能有效发挥的对策分析随着经济的发展和城乡差距的加大，政府开始关心农村的发展，为了解决“三农”问题，提出了建设社会主义新农村，建设新农村的首要任务是发展生产，改善农民的生活。在新农村建设中，加快发展农村基础设施才能保障农村经济的增长，才能改善农民的生活。而农村公路的发展是发展农村基础设施，建设社会主义新农村的重要组成部分，是农村社会经济发展的“生命线”，它对振兴农村经济、解决“三农”问题、确保实现全面建设小康社会的目标具有重要作用。一创新相关制度县级政府要主动顺应市场经济发展和新形势的要求，把为农民服务作为工作真正的重点，切实真正做到为农村的经济发展和改善农民生活提供更好的基础设施条件，提高政府公信力，尊重农民的意愿，充分发挥农民的主体作用，逐步由政府主导型向市场主导型过渡，由管制行政向服务行政过渡，在政府履行主要投资职能的同时，认真做好规划、协调、引导、监管和服务，统筹城乡发展，着力推进城乡一体化农村基础设施供给中重要一部分——农村公路供给体制建设，完善财政改革体制，加强县、乡镇、村的民主建设，以切实做好对政府行为的监督和管理。（一）逐步建立“统筹城乡”的公共产品供给制度重构农村公共产品供给体制的首要问题就是统筹城乡发展，而统筹城乡，需要改变“重工业、轻农业”的发展战略，重工业优先发展战略对我国实现城市化和工业化起到了非常重要的作用，但它也是形成城乡二元公共产品供给结构的根源。（如图4-1所示）37 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例非均衡的城乡公共产品供给体制城乡分割二元机构供给体制重工轻农重城轻农图表5-1形成城乡二元公共产品供给结构的根源解决农村公共产品供给中的问题，建立统筹城乡发展的公共产品供给体制，就要坚持科学发展观，做到城乡社会经济的协调、全面发展，从根本上改变“重城轻乡”、“重工轻农”的传统发展战略，发展“以城带乡”、“以工促农”、统筹城乡发展的新战略。党的十六大报告提出，“要统筹城乡经济发展”，这就说明了农村和城市、农民和市民拥有同等重要的发展权，政府应坚持公平、公正、科学合理的原则把社会公共资源配置于农村和城市、农民和市民，改变不平等的城乡分割的二元结构供给体制，建立统筹城乡发展的公共产品供给体制，构建社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系。河南省县级政府在养护农村公路存在的问题，其根源在于非均衡的城乡公共产品供给体制，这种非均衡的城乡公共产品供给体制的根源在于城乡分割的二元结构供给体制，最终拉大了城乡居民公共服务水平悬殊的现状。偏向城市的财政体制使城市中公路养护由当地政府承担，基本不用制度外财政来供给。而农村在收入不高的情况下，还要承担养护农村公路供给，给农民增加了负担。根据公共产品的性质，农村公路不仅仅是地方性公共产品，更是全国性公共产品，因此，县级政府要加大对养护农村公路的投资力度，中央政府及省市级政府也要担负起责任，对基础设施投资和安排公共事业经费上，更多地倾向农村基础设施，而农村公路是农村基础设施与建设社会主义新农村的重要组成部分，具有与农村基础设施同样重要的地位，不容忽视，这样才能不断改善农村公共38 第五章农村公路养护中县级政府职能有效发挥的对策分析服务和增加农村公共产品。再者，政府还应从社会公正的角度，通过对公共产品的有效供给，使农村农民和城市居民对公共产品享受相同的满足度，增加对农村公路养护的供给与投资，是深化市场经济体制改革，实现全面建设小康社会的必然要求。因此，各级政府应当把农村公路养护的预算资金纳入财政预算支出中，进而规范政府行为，从根本上改变偏向城市的公共财政支出政策，建立起统筹城乡发展的公共产品供给体制，以工业反哺农业，增加对农村的投入，真正建立起城市支持农村和城乡一致的公路养护成本分摊新机制，从而保证农村农民与城市居民拥有公共服务均等化的权利。（二）完善财政体制以加强县级政府投资主体职能进一步完善现行财政体制，是为县级政府履行投资主体职能提供财源保障；进一步强化县级政府职能，加强农村公路养护工作，使县级政府更好的为农村提供公共产品和公共服务，就应当从深化财政体制改革入手，建立分级自治财政体制（指根据财权与事权统一的原则，建立各负其责的财政体制）。它也是构建公共财政体制的核心内容。农村公路养护最主要的是财政资金供给不足，大量投向城市的财政管理体制是养护农村公路资金得不到保障的体制性因素，因此要构建均衡、公平、公正、科学合理的财政供给新体制，进而完善农村公路养护机制，转变农村公路养护中“重建轻养”观念，坚持政策引导、资金扶持和自我发展的道路。第一，明确各级政府在农村公路养护中的职责农村公路养护是一项长期的系统工程，需要大量的资金投入，因而要在通过了大量的理论论证和反复实践摸索的基础上，在中央政府统一领导下，充分发挥省、市级政府的积极性和主动性，科学、合理的划分中央政府与省、市级政府的事权，然后划分与事权相对应的财权，最后决定财政收入的分配。这是唯一可能实现财力与支出需求之间平衡的一种方式。根据公共产品的多层次性，各级政府再划分事权，以体现受益范围内人民群众的利益。根据农村公路的受益范围，它应属于地方性公共产品，其供给责任主要在县、乡政府。但是，农村公路是促进农村经济和社会发展的“血液”，有利于建设社会主义新农村；有利于全面建设小康社会；有利于构建社会主义和谐社会，从这来看，农村公路又具有一定的全国性公益产品属性，是属于社会公益性基础设施，国家应该从我国农业的基础性地位和解决“三农”问题的长期性、艰巨性出发，也有必要对农村公路养护进行投资。农村公路养护的供给应当建立以县、乡政府为主体，农村、中央、省市政府共同39 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例参与的农村公路养护供给体制。从下表我们可以看出：这只是一个总体方案，各地政府还应根据各地自己的实际情况，进而完善。表格5-2《农村公路管理养护体制改革方案》规定第二，科学界定各级政府的事权和财权，做到事权和财权均等由于1994的分税制改革，没有及时跟上的配套措施，政府事权与财权不统一，严重地影响了我国农村经济的发展，也给其他行业和部门带来了很多的负面效应，这就要求在合理界定各级政府事权和责任的基础上，遵循财权划分的内在逻辑，重新划分与各政府事权相统一的财权，以调动各级政府管理公共事务和提供公共服务的主动性和责任感。农村公路养护供给不足的重要原因是分税制的改革不彻底造成了基层政府“事权”与“财权”不对称，再加上农业税的废除，又进一步加剧了县乡财政的困难，建设农村公路重要，养护农村公路也同样重要，都需要稳定的资金来源做后盾，为此还需要进一步深化财税制度改革，建立一个稳定的基层政府公共财政支出体系。在构建“事权”与“财权”相统一的同时，将农村公路养护纳入各级政府的公共财政体系，尤为中央政府和省市级政府，从而彻底地、根本地破除城乡分割的“二元”公共产品供给制度。县、乡级政府是提供农村公路养护供给的主要力量，是农村公共财政支出的主体，应逐步建立并尽快完善各级政府参与农村公共财政支出体制，进而强化中央及省、市政府的责任。第三，规范政府间财政转移支付制度其一，要加大对县级政府的转移支付，特别是经济发展水平较落后的农村贫困地区，中央政府还应设立专项的财政转移支付，给予重点扶持。再有就是，要尽可能减少财政40省级政府担负制定建设规划、编制养护计划、统筹安排养护资金、做好指导督查领导主体县级政府负责建设规划实施、筹集养护管理资金以及协调乡镇政府和组织沿线群众的任务直接责任主体县级交通部门及公路管理机构承担着日常养护管理的具体工作实施主体乡镇政府资金筹措和养护管理的义务配合主体 第五章农村公路养护中县级政府职能有效发挥的对策分析支农资金中的对其他环节的补贴，积极探索对农民直补的更有效的补贴方法，“逐步建34轻农村公路养护供给等给农村带来的负担，就要建立上级政府、下级政府与同级政府对农村的专项财产支付制度。随着社会的发展，大量的廉价劳动力从农村转移到城市为城市工业企业创造了巨大利润；农民作为消费者又在实际生活中承担了城市工业产品的部分增长税，增加了城市的税收增长和工业繁荣。所以，把企业所得税资金转移支付给农村，是“以工哺农”的最好方法，为养护农村公路增加了资金来源，也是和谐社会发展的需要。其二，进一步完善转移支付制度，这是由于我国地域辽阔，各地区的自然资源、地理位置、经济基础不相同导致了各地区经济发展程度也不同，地区间的贫富差距比较大，为了实现各地区的公共服务水平均等化，我国政府实行了财政转移支付制度，这使广大不发达地区得到了实惠。但是，还要进一步加大垂直转移支付力度（税收返还、增加协调均衡性的垂直转移支付资金、加强政府补贴），以弥补财政缺口，有利于增加农村公路养护资金，让人民得到真正的实惠；完善水平支付，以保证贫困地区的资金补充，有利于贫困地区政府提供最低的公共服务和公共产品供给，缓解横向的非均衡性，对于水平支付，还应明确各个地区之间的转移支付责任，建立一一对应的转移支付关系，制定严格的转移支付的实施细则及转移支付的长效机制，以至于确保转移支付的连续性与长久性。其三是为了使政府间的公共财政转移支付行为有法可依，还应建立转移支付制度的法律保障。（三）强化政府政策引导和产权保护职能不同的农村公共产品具有不同的特征，因而，对农村公共产品投资应在兼顾效率与公平原则下多元化。由于农村公路收益范围和外益性（准公共产品的属性），决定了投资主体是政府。农村公路养护无论在农村费税改革前还是农村费税改革后，主要问题都是资金问题，仅靠政府的单一的投资，很难在短时期内完成农村公路大量建成后的养护工作，因此，政府必须倡导多元化供给主体，加强对非政府组织投资主体的引导和产权保护，以调动非政府组织投资的积极性，改善农村公路失养、缺养的状况，有利于非政府组织的投资给农民带来更大的、更多的效益。第一，倡导多元化供给主体34刘艳平：《农村基础设施建设中的地方政府职能研究—以临沂市为例》，硕士论文，山东大学，2009，第55页。41立起以收入补贴、生产补贴、救助性补贴为主的财政支农资金直接补贴方式”。要减 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例农村公路养护供给的多元化不仅能够缓解政府提供大量农村基础设施所带来的财政压力，还有利于实现市场化竞争机制，提高农村公共产品的供给效率，以实现均衡的经济效益和社会效益。还可以借鉴国外农村公共产品供给理论和农村公路养护的成功经验，根据当地的实际情况，制定符合各地的农村公路养护的多元化供给体系。农村公路养护投资供给主体大致可分为政府投资供给主体、民间投资供给主体（农民合作组织供给主体、农村私人和企业供给主体、非营利性民间组织供给）两类。对政府外投资主体，政府要充分发挥政府的引导职能，在政策理念上人们对私人供给农村公路养护的负面看法，调动政府外投资主体的积极性和能动性，并制定一些有利于鼓励个人和社会组织参与农村公路养护的政策。最终实现在农村公路养护中政府与企业、政府与农民组织、政府与私人、政府与其他组织之间的互动局面。政府供给主体：尤其是县级政府，是基层的政府，直接面对面与农村打交道，是公众利益的集中代表，必须承担主要责任，在农村公路养护中应发挥主导作用。民间投资供给主体又分为三类：1、农民合作组织供给主体。农民是农村公路的直接需求者，这是因为不管农民是日常生活、生产，还是外出休闲，农村公路是他们的必经之路。当已建成的公路损害后，会给他们的生活带来了很多不便，特别是阴天下雨，经常会出现老人、小孩摔倒受伤和汽车、拖拉机等深陷泥坑的交通事故。因为他们曾经深受其苦，所以，农村公路两旁的农民有养护公路的意愿和需求，对于跟自己切身利益有关的农村公路，有较强的积极性和主动性，由于共同利益的驱使下，组合在起来，在不增加负担的前提下，农民通过自己组织的方式，进行筹集资金、进行自行投资供给、进行自我管理和自我服务。2、农村私人（企业）供给主体。在市场经济背景下，应引入市场竞争机制，通过公开招标，鼓励社会力量参与农村公路养护，引入民间资本成为供给主体之一，这样可以增加养护农村公路的资金。目前，在农村公路养护中私人（企业）养护已有了一定的规模。3、非营利性民间组织供给主体。在农村公路养护供给主体中，也有各种非营利性的农村社会服务机构和组织是供给主体之一。第二，合理利用政府外对农村公路养护的投资首先合理利用农民对农村公路养护的投资，一直以来，农村公路的建养主要采用由县级或乡级组织农民投工投劳，因此，完善农民的投工投劳政策，合理利用农民对农村公路养护的投入，是尤为重要的。县级政府应该将农民投工投劳纳入政策规定，根据本区域农民的实际情况，确定农民投工投劳的适当范围，这样既能让农民到体现国家重视42 第五章农村公路养护中县级政府职能有效发挥的对策分析农民、扶持农民的政策的优惠性，又能充分发挥农民在养护农村公路的重要作用，对保证农民投工投劳工作的顺利实施具有决定性的作用。同时，政府还要做好宣传发动和政策激励工作，让广大农民明白自己的权利和义务，增强农民投工投劳的积极性和自觉性。其次，加大筹集民间资本的力度。1、“一事一议”制筹集：农村公路作为农村最根本的公益性基础设施，直接服务于广大人民群众，政府是公共事业管理主体，应加大对农村公路养护的投资力度，这是因为农村公路采用干线公路的养护模式是不适应的，完全靠政府投资也不现实的，因此在合理利用政府资金的同时，资金筹措上采用多元化，以大力筹资民间资本，而“一事一议”制度筹资，这是一种采用民主形式，向受益者收费以筹集公共产品供给财力的筹资方式。农村县、乡、村公路是服务于县、乡、村经济和服务于农村小城镇化建设以及方便农民出行的重要的基础设施，它与农业的生产和与农民的生活息息相关。2、民间投资：我国县、乡、村居民在公共资源的配置、公共决策的影响力和公共产品的占有方面相对于城市居民来说都处在弱势地位。农村公路量大面广，因而，养护资金需求也大，加大对养护资金的投入，是为适应新形势下农村公路发展的新要求，在农村公路养护中引入民间资金是一项战略性举措。在市场经济体制下筹集资金，就要遵循客观经济规律，用市场经济的规则去养护农村公路，“谁投资，谁受益”。可以通过“转让农村公路冠名权、路边土地和其他资源开发权及路边绿化权等35济生活、技术与文化交流的桥梁纽带，对农村经济文化的发展，起着极其重要的作用。因此，农村公路养护可以由政府通过自愿原则和量力而行的方针鼓励公路沿线的受益单位、个人、个体等捐款筹集部分养护资金，还可以鼓励本乡在外的知名人士、华侨捐款筹集。农村公路养护的前提和保障是稳定的农村公路养护资金来源。因此有效筹措农村公路养护资金和对农村公路养护的合理规划与建设，对于实现统筹城乡的发展、以及农村经济和农民的全面发展具有重要意义。第三，加强政府外对农村公路养护投资主体的产权保护非政府资本供给主体参与后，要用市场经济的规则去养护农村公路，把资金（重要生产要素）的注入跟预期效益联系在一起，依靠农村公路发展的周期长，收益稳定性的优势来吸引资金，“谁投资，谁拥有；谁受益、谁负责”。政府通过对非政府供给主体行为的引导和规范，保护非政府主体参与养护农村公路的积极性。对农村公路养护的非政35乔保雨：《农村公路建设与养护管理现状研究—以江苏省射阳县为例》，硕士论文，2007，第29页。43方式”筹资，用于农村公路养护。3、社会捐款：农村公路是沟通城乡物质生活、经 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例府供给主体，政府还要合理的监管，以最大限度的保障农民的利益。二加强政府监督管理职能县级政府在执政中要坚持科学发展观，尽快实现政府角色和职能的转变，树立“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的“以人为本”的执政理念，增强政府责任意识，承担起农村公路养护的任务。对农村公路养护主体供给、农村公路养护主体供给过程和养护资金的使用情况等通过相关的法律与监管机制进行监督。（一）完善农村公路养护资金监督管理各级财政都有监管农村公路养护供给资金的职责。首先，在遵循市场经济规则下，以制度建设为核心，加强对农村公路养护专款资金管理，做到专款专用，建立和完善农村公路养护资金管理制度，做到事前、事中和事后一系列的监督体系。对农村公路养护投资的各种资金的使用情况进行全面的审计与检查，加大对挪用、挤占和滥用农村公路养护资金的处罚力度。逐步建立起有效的农村公共产品供给资金监督管理机构。其次，用科学的支出分配方法，制定科学的支出标准，实行县、乡、村三级政务公开、事务公开及财务公开的透明管理机制，对于农村公路养护资金实行全面的科学管理和监督。再次，为了提高农村公路养护资金的使用效益，建立农村公路养护资金效绩评价体系及考核机制，积极引入各种团体的社会监督，加强对财政监督的立法，以保证财政监督的合法性。（二）加强对农村公路养护招标工作的有效监督对农村公路养护的招标工作，首先要做好科学立项，再者就是组织开展公平、合法的招标。县、乡政府的各部门应做好农村公路养护的立项工作，全面做好资金预算审查，为投资预算的编制与资金的拨款提供依据，只要符合条件的农村公路养护项目就要按照公平、公正、公开的原则进行招标，还要对参与招标企业的财务进行分析，以确保该企业有足够的资金来完成这次招标的项目。县级以上政府要加强对农村公路养护项目招标工作的监督和指导。然后建立信息公开和信息反馈制度，有利于人民群众的监督；再有就是建立项目责任追究制度，以保证工程的质量。不管项目的哪个环节出现了质量问题，施工单位和政府部门的行政人员都要承担责任。（三）加强对农村公路养护人员的管理对农村公路养护单位及人员，政府可以采用公开招聘的原则，以吸引文化水平较高，有相关的专业知识又热爱农村公路养护工作的新型养护员，并定期对养护单位及人员进44 第五章农村公路养护中县级政府职能有效发挥的对策分析行集中培训和现场指导，强化养护单位及人员的责任意识，全面提高农村公路养护水平。农村公路直接的受益者是农民，因此也要重视农民在农村公路养护中的重要地位。在农村养护中引入竞争机制，实行月考核、季度考核以及年终评比的考核制度，对获奖单位及人员进行物质奖励，激发农村公路养护人员的工作热情，以保证农村公路的养护质量。三健全相关机制农民是农村公路的“顾客”，政府必须坚持的执政理念是“顾客第一”和“以民为本”、以农民的需求作为农村公路养护的决策依据，切实关注“三农”对农村公路养护发展的需求，健全各项机制，要广开融资渠道，县级政府应加大对农村公路资金的投入，在每年的财政预算中安排一定比例的农村公路养护资金，用以保证农村公路养护稳定的资金来源。将拖拉机、摩托车养路费全额用于农村公路养护并把农村公路养护公益事业的经费纳入县乡政府财政支出范围。政府要正确引导社会参与农村公路养护资金的投入，引入市场机制，鼓励社会力量更多的参与农村公路养护。（一）健全农民需求表达机制以强化政府的决策规划职能长期以来，“自上而下”的决策机制违背民主决策原则，忽视了农民的需求与个性差异，做主要决策的各级政府应充分认识到农民是农村公路直接的需求者，赋予农民更充分的民主权利，从注重农民自身需求出发,建立科学的公共产品需求表达机制，农村公路的“顾客”是农民，“顾客第一”和“以民为本”是政府必须坚持的执政理念，以农民的需求作为农村公路养护的决策依据，切实关注“三农”对农村公路养护发展的需求，以加大对农村公路养护的投资力度。因而，要改变原有的国家公共决策制度，建立“自下而上”的以农民需求为根本的表达机制。还要进一步完善乡村治理机制，赋予农民更充分的民主权利，建立科学合理的公共产品需求表达机制，有利于政府的有效地发挥决策规划职能。第一，大力加强基层民主制度建设因为我国各地非均衡的经济发展，对农村公路养护的需求水平和层次也不同，但是如果忽视了农民群众的需求偏好，必然降低农村公路作为公共产品的供给效率。农民作为社会的底层，难以参与国家的公共决策，无法表达他们的意愿，因而，怎样掌握不同经济发展的地区的农民的真正需求堪为重要。这就需要大力加强基层民主制度建设，加强农村民主法制制度的建设、完善村委会和人民代表大会制度。政府要进一步完善基层民主选举，加快农村基层政府的组织建设。要加大对农村“一事一议”的宣传力度、加45 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例强对农村“一事一议”制度和财务的监督管理，使农民真正的有发言权，能够表达自身真实的需求偏好，做到真正参与到农村公路养护的供给决策之中，从而形成“自下而上”的政府与公众共同参与的农村公路养护供给决策模式。第二，加强农村社区建设并发挥其作用目前，为了提高农民的文化素质和农村经济的快速发展，也为了加快社会主义新农村建设进程，在“两会”中，各地代表都提出了，加强农村社区的建设，让农村社区真正做到为农村、农民服务，监督农民提高自身的文化素质和参政意识，培养农民的组织意识，为农民能成立代表自身利益的组织做铺垫。第三，加强农民组织建设并充分发挥农民组织的力量由于农民是弱势群体，往往难以引起决策者的注意，关键在于农民没有能真正代表自身利益的组织。因此，政府要培养农民的公民意识，引导他们积极地参与与自身利益有关的决策活动以及对监督管理公共事务的活动，改变农民对公共服务的“搭便车”的心理。还要鼓励农民建立能代表农民自己的组织或协会，通过自己的组织来表达自己的真实意愿。充分发挥农民组织或农民协会的力量，来表达农民的需求，还可以抑制基层政府和村委会滥用权力以实现农村公路养护的均衡供给。（二）建立科学的政府官员的绩效考评机制压力型体制是指在中国政治体系中，地方政府(体现为当地党委、政府)为了加快本地经济发展、完成上级下达的各项命令任务而构建的一套把行政命令与物质刺激结合起36政绩工程的原因之一。为了避免出现“形象工程”、“面子工程”，就必须改变政府官员政绩观，从农村公路养护的数量上转移到质量上，构建科学的干部绩效评价机制，充分发挥社会监督作用，对于政府官员的政绩考评要依靠社会力量。首先，逐步建立以提供公共产品为中心的政府官员政绩考评机制。改变以往以经济指标来考评政府官员政绩这种有害的做法，建立合理的、科学的以公共产品供给的水平和质量作为考评政府官员政绩的新机制。其次，构建政绩考核的社会评价体系（民众评价、代表评价和新闻媒体评价），解决以往政绩评价中以谁为本的问题。36杨雪冬：《市场发育、社会生长和公共权力构建》，河南，河南人民出版社，2002，第107页。46来的机制组合。就是由于这种压力型政府体制才导致政府官员政绩化倾向，也是出现 第五章农村公路养护中县级政府职能有效发挥的对策分析（三）建立问责机制目前，问责制度是推进政治体制改革，实现责任政府的重要措施之一。在农村公路养护中要认真贯彻落实和学发展观，坚持农村公路建养并重的原则，将农村公路养护纳入国家支持范围，加强政府公共服务职能，明确各级政府在农村公路养护中的主体及责任，加强政府对农村公路养护计划执行情况、养护质量、养护市场、路政管理和路产、路权保护工作的全面监督，哪块出了问题，就由哪块负责。政府还要通过评估机构、媒体舆论和公众对农村公路养护工作进行监督。（四）建立新型农村公路养护机制第一，转变农村公路养护理念政府要改变以往重建轻养的观念，树立发展农村公路的新理念。县级政府的职能就是为本辖区的居民提供合适的公共服务，所以就应当发展农村公路这一基础设施。建设农村公路不是根本目的，更重要的是发展农村公路的功能和服务，让其更好的服务于农村经济和农民生活。还要大力宣传养护农村公路的重要性，在社会形成“人人爱公路、人人护公路”的氛围，把群众爱路护路和部门执法护路结合起来，充分调动乡、村及沿线村民护路的积极性，第二，明确县级政府在农村公路养护中责任主体不管是“县道县养、乡道乡养、村道村养”，根据农村公路地方性公共产品的属性，县级政府提供和管理是最优的，同时，由于农业税的取消，乡财政根本没有养护资金来源，也无力承担养护农村公路的大量资金，因此，县级必须承担养护农村公路的责任主体，实现农村公路养护责任制，层层落实责任。可以按照精编、效能的原则，采用聘用、委托、承包等各种养护方式，合理配合各乡政府和各村委员会的农村公路养护人员和设施把农村公路养护责任落实到位，努力做到“有路必养，养必到位”。第三，健全农村公路养护的考核和监督制度县级政府应把农村公路养护状况纳入政府绩效考核体系中，对农村公路养护应在注重结果的同时兼顾全面、长期的过程考核，对政府部门的主要领导的考核实行终身制，以防出现损害人民利益的政绩工程。并建立全面养护的质量保证与监督机制，实现管养分离，在养护和监督上，要比以前更完善，更有效率。第四，健全农村公路养护的激励机制县级公路管理部门，应当根据当地的实际情况制定出适合当地的农村公路养护管理47 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例办法，构建相应的规章制度，明确农村公路养护质量的评定标准，建立农村公路养护领导小组及监督组，逐级签订农村公路养护责任合同，真正做到落实责任，还要实行相应的奖励机制，定期对农村公路养护质量进行检查，评比，做的好的要按奖励机制一一兑现，以提高工作效率。对县、乡公路养护要认真开展“好路杯”、“文明示范路”活动；对农村公路的村道养护责任主体也要与实际相结合，开展“文明养路村”及“文明养路乡（镇）评比竞赛活动，当年评比，当年授予。这是建立农村公路养护长效机制，服务新农村建设的一项重要措施。第五，农村公路养护市场化针对目前的农村公路养护要实现建养分离、管养分离，使农村公路养护市场化，可以采用合同的形式将农村公路养护承包给公路养护公司，政府管理人员要对其进行监督管理，还要严格按照合同验收农村公路养护质量。（五）健全相关法律法规在宪法中要进一步明确政府责任，各级政府也要按照宪法合理划分责任。我国已制定了《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国公路管理条例》及《县乡公路建设和养护管理办法》等有关的法规，各级政府应进一步完善农村公路养护中各项法规和政策，县级政府还要根据国家的法规，制定适合本辖区的规章制度及措施，要求各部门严格执行适合本辖区的法规，对于违反法规和条例的要进行严厉惩罚。任何法规及措施，只要认真执行，就会有好的收获。对农村“一事一议”制度，政府要大力宣传其优越性和重要性，调动广大群众的积极性和主动性，使每人都有参与有利于自身利益的公共事业投资的热情，避免“搭便车”现象。48 结论结论本文通过对农村公路养护中县级政府职能的研究，得出农村公路在“三农”经济发展中具有不可代替的重要的作用，对农村公路的养护是各级政府都应面对的问题，具有不可回避性。从农村公路与农村可持续发展的关系和目前的养护现状来看，还要加大农村公路的养护，否则会严重制约农村经济的发展和农民生活水平的提高。对县级政府在农村养护中作用研究具有重要的理论价值和实际意义。以河南省杞县为例对县级在农村公路养护中的作用通过历史追溯进而进行深入系统的研究，突破以往只从理论上对政府职能的宏观领域研究，从而进一步明确了县级政府在农村公路养护主体、投资主体、规划决策、产权保护、政策引导和管理监督的基本职能。从对杞县政府在农村公路养护中作用的历史追溯来看，杞县政府在农村公路养护中发挥了一定作用，但仍存在一定问题，还需要进一步完善。农村公路养护中政府职能的科学定位和有效发挥，在明确基本目标前提下，需要通过体制改革和相应的制度创新来实现。农村公路是沟通城乡物质、经济、技术及文化交流的桥梁纽带，它对发展农村市场经济，沟通城乡物质文化交流，繁荣城乡市场有极其重要的作用。它的建设对地方经济发展的意义是显而易见的。由于作者的学识浅薄及知识结构的限制，再加上资料缺失的影响，文中不免存在一些不足之处。第一，在论文写作过程中，本文致力于实证分析与理论相结合的方法，但是，鉴于本人的研究能力和学术水平有限再加上由于缺乏相关核心的实证资料，使实证分析不到位，存在一定欠缺，有待在今后的研究中进一步深入。第二，制约县级政府在农村公路养护中有效发挥因素的复杂性和层次性难以驾驭，因此，整个研究缺乏深度、显得单薄。对农村公路养护中县级政府职能的定位由于作者自身掌握的知识有限，在论文中可能会有不周之处，有待更多的人参与，以弥补不足。49 参考文献参考文献1．中文译著[1]E．S．萨瓦斯．民营化与公私部门的伙伴关系[M]．北京：中国人民大学出版社，2002．[2]鲍德威・威迪逊．公共部门经济学[M]．北京：中国人民大学出版社，2000．[3]约翰・穆勒．政治经济学原理[M]．北京：北京商务印书馆，1991．[4]艾伯特・赫希曼．经济发展战略[M]．北京：经济科学山版社，1991．[5]亚当・斯密．国民财富的性质和原因的研究[M]．北京：商务印书馆1979．[6]埃莉诺・奥斯特罗姆等．制度激励与可持续发展[M]．上海：上海三联书店，2000．[7]詹姆斯・布坎南．公共财政与公共选择[M]．北京：中国财政经济出版社，2000．[8]埃莉诺・奥斯特罗姆．公共事物的治理之道[M]．毛寿龙译，上海：上海三联书店，2000．[9]休・史卓顿，莱昂内尔・奥查德．公共物品、公共企业和公共选择[M]．北京：经济科学出版社，2000．[10]C・V・布朗，P・M・杰克逊．公共部门经济学[M]．北京：中国人民大学出版社，2000．[11]珍妮特・V・登哈特，罗伯特・B・登哈特．新公共服务—服务，而不是掌舵[M]．北京：中国人民大学出版社，2004．[12]保罗・C・莱特．持续创新—打造自发创新的政府和非营利组织[M]．北京：中国人民大学出版社，2004．[13]B・盖伊・彼得斯．政府未来的治理模式[M]．北京：中国人民大学出版社，2001．[14]欧文・E・休斯．公共管理学导论[M]．北京：中国人民大学出版社，2007．[15]菲利普・J・库珀．二十一世纪的公共行政：挑战与改革[M]．北京：中国人民大学出版社，2006．2．中文著作[1]黄佩华，迪帕克．中国：国家发展与地方财政[M]．北京：中信出版社，2003．[2]唐建新，杨军．基础设施与经济发展[M]．武汉：武汉大学出版社，2003．[3]邓淑莲．中国基础设施的公共政策[M]．上海：上海财经大学出版社，2003．[4]毛晓威．1994年世界发展报告一为发展提供基础设施[M]．北京：中国财政经济出版社，1994．[5]郭振乾等．中外专家论财政转移支付[M]．北京：中国财政经济出版社，2003．[6]董幼鸿．地方公共管理：理论与实践[M]，上海:上海人民出版社，2008．[7]孙彩红．中国责任政府建构与国际比较[M]，北京：中国传媒大学出版社，2008．[8]陈广胜．走向善治一一中国地方政府的模式创新[M]．浙江：浙江大学出版社，2007．[9]张军．现代产权经济学[M]．上海：三联书店，1994．51 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例[10]毛寿龙．政治社会学[M]．北京：中国社会科学出版社，2000．[11]刘云龙．民主机制与民主财政[M]．北京：中国城市山版社，2001．[12]李志安．锻造县域经济核心竞争力[M]．北京：中共中央党校出版社，2006．[13]唐建新，杨军．基础设施与经济发展[M]．武汉：武汉大学出版社．2003．[14]陈锡文主编．中国农村公共财政制度：理论・政策・实证研究[M]．北京：中国发展出版社．2005．[15]薜刚凌．行政体制改革研究[M]，北京大学出版社，2006．[16]唐铁汉，袁曙宏．公共管理创新[M]，国家行政学院出版社，2007．[17]徐小青．中国农村公共服务[M]．中国发展出版社，2002．[18]李华．中国农村公共品供给与财政制度创新[M]．北京：经济科学出版社，2005．[19]林万龙．中国农村社区公共产品供给制度变迁研究[M]．北京：中国财政经济出版社，2003．[20]林万龙．农村公共物品的私人供给[M]．北京：中国发展出版社，2007．[21]孙关宏，胡春雨．政治学[M]．上海：复旦大学出版社，2004．[22]张康之．现代管理学[M]．北京：中国人民大学出版社，2003．[23]张康之．公共行政学[M]．北京：经济科学出版社，2002．[24]金太军．政府职能的梳理与重构[M]．广东：广东人民出版社，2002．[25]张康之．中国政府管理[M]．北京：研究出版社，2009．[26]陶勇著．农村公共物品供给与农民负担[M]．上海：上海财经大学出版社．2005．[16]姚建新,李瑞谋,桑雁兵．开封市公路志[M]．北京：中国广播电视出版社．2003．[17]杞县交通志[M]．（1986-2003）．[18]开封市农村公路“好路杯”竞赛活动——材料汇编[M]．2008，(12)．[19]开封市农村公路“好路杯”竞赛活动——材料汇编[M]．2010，(11)．3．中文论文[1]人民网．解读“十二五”规划建议中社会主义新农村建设，2010．[2]新华网．中国农村公路“十一五”发展成就综述，2010．[3]《中华人民中和国公路管理条例实施细则》，1988．[4]席恒．公共物品共给机制研究[D]．西安：西北大学，2003．[5]曲凡玉．农村公路养护管理问题研究—以廊坊市为例[D]．山东：山东大学，2008．[6]张能峰．科学发展视野下县级政府职能转变研究[D]．湖南：湖南师范大学，2009．[7]李周清．政府间财政转移支付均等化研究[D]．成都：西南交通大学，2006．[8]乔保雨．农村公路建设与养护管理现状研究—以江苏省射阳县为例[D]．江苏：苏州大学，2007．[9]李江英．村道养护管理对策研究[D]．长安：长安大学，2008．[10]谢孝如．武汉市农村公路养护机制研究[D]．武汉：武汉理工大学，2008．[11]卢艺琪．农村公路养护体制及运行机制改革研究[D]．长安：长安大学，2009．52 参考文献[12]李一心．农村公路养护管理的绩效评价研究[D]．湖南：长沙理工大学，2009．[13]郭法霞．农村公路养护资金的筹集与使用问题研究[D]．长安：长安大学，2008．[14]余佶．谁来提供我国农村基础设施：政府、社区与市场[A]．见：全国青年农业经济学者年会．上海：上海浦东干部管理学院，2006．[15]陶勇．农村公共产品供给与农民负担问题探索[J]．财贸经济，2001，(10)．[16]彭代彦．农村基础设施投资与农业解困[J]．经济学家，2002，（5）．[17]高玫．建立多元化的农业投融资机制[J]．经贸纵横，2003，（7）．[18]张晋东．政府在基础设施领域引入竞争机制过程中的作用[J]．经济纵横，2005，(9)．[19]杨林，韩彦平，孙志敏．公共财政框架下农村基础设施的有效供给[J]．宏观经济研究，2005，(10)．[20]张柱庭，邢蓉．民工建勤的由来及其发展[J]．交通世界，2003，(8)．[21]陈凡．怎样深化农村综合改革．经济日报[N]．2006，(3)．[22]刘家伟．我国农村基础设施投融资模式研究[J]．中央财经大学学报，2006，(5)．[23]顾建光．完善我国财政转移支付制度研究[J]．财经论坛，2008，（5）．[24]顾建光．从公共服务到公共治理[J]．上海交通大学学报（哲学社会科学版），2007，（3）．[25]钱维．改革基础设施投资制度的建议[J]．宏观经济管理，2006，(6)．[26]刘扬，董兆平．我国政府间财政转移支付制度效应分析和改进构想[J]．财政研究，2005，(8)．[27]戴燕艳．推进社会主义新农村建设和农村公共产品供给机制创新[J]．探求，2006，(3)．[28]龙朝晖,邓建新．政府间财政转移支付：问题及政策建议[J]．改革研究,2005，(7)．[29]李武杰,金崇芳．进一步规范和完善我国财政转移支付制度探析[J]．改革研究，2005，(3)．[30]陈秀芝，侯军岐．我国农村基础设施融资方式创新初探[J]．农业经济，2004，(5)．[31]郭瑞萍．农村公路养护机制研究[J]．西北大学学报，2009，(4)．[32]河南省政府关于农村公路养护体制改革报告[R]河南：人民政府，2006-2011．4．英文部分[1]P．A．Samuelson,Thepuretheoryofpublic￡expenditureReviewofEconcnnicsandStatistics,1954．[2]Rosenstein·Rodan,Notesonthetheoryofthebigpush．H．S．Ellis．EconomicdevelopmentforLatinAmerica．NewYork：martinpress，1966．[3]Bezier，V．China’sruralroadsystemduringthereformperiod[J]．ChinaEconomicsReview1993，4(1)．[4]Sash．Queues，rationandmarket[J]．AmericanEconomicReview，1987，77(1)．[5]Fang，C，X．Zhang,andS．Fan．EmergenceofurbanpovertyandinequalityinChina：Evidencefromhouseholdsurveys[J]．ChinaEconomicsReview,2002，13(4)．53 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例[6]MichaelSparkman，Public-privatepartnerships：lessonsfromtheBritishapproach[J]．EconomySystems，2002，(26)．[7]MckinRHegazyT，AttallaM．Projectperformancecontrolinreconstructionproject[J]．JournalofConstructionEngineeringandManagement，2000，126(2)．[8]Aschauer，D．A．IsPublicExpenditureProductive[J]．Journalofmonetaryeconomics，1989，(23)．[9]RwelamilaPD．Totalsystemintervention：Anintegrateapproachtotime，costandqualitymanagement[J]．ConstructionManagementandEconomics，1995，(13)．[10]Jacoby，H．AccesstoRuralMarketsandtheBenefitsofRuralRoad[J]．TheEconomicJournal，2000，1(7)．54 农村公路养护中的县级政府职能研究---以河南省开封市杞县为例感谢一直以来给我支持和鼓励的家人。他们给予我最无私的爱，激励我不断奋进，他们的理解和支持给予努力学习的信心和力量。再见了河大！再见了我亲爱老师和同学们！暮色既昏，雄鹰展翅”，在新的征途中，这份师恩、友情、亲情，我将怀一颗感恩的心永远铭记。再次真诚地感谢所有关心我、支持我和帮助过我的老师、同学、亲人和朋友。王文华2011年5月56“'