我省农村公路养护管理工作探讨与研究

'我省农村公路养护管理工作探讨与研究王华平1甘梁刚2程其瑜3（1、江西省公路管理局南昌330002）(2、江西省公路管理局数据中心南昌330002)（3、江西省公路管理局京福高速公路温沙管理处南昌330086）摘要：文章结合我省农村公路的特点，分析农村公路的养护管养工作中存在的问题，在市场经济条件下，努力探寻农村公路养护和管理的新路子,破解农村公路管养问题。关键词：公路工程；农村公路；管养体制；改革1090前言自“九五”以来，特别是1998年以来，我省农村公路建设速度不断加快，1998～2002年五年间全省农村公路建设完成投资40.3亿元，改造油路、水泥路8409km。“十五”期间，我省农村公路建设进一步加快，全省改造硬化农村公路3.8万km，是“九五”的4.8倍。“十一五”以来，在省委、省政府的领导下，我省各部门紧紧抓住中央加大“三农”支持力度的政策机遇，积极推进农村公路建设、发展和改革，农村公路建设取得了更大成绩，2006年硬化13845km，2007年硬化12101km，2008年硬化11532km，三年硬化总里程是“十五”计划里程的6倍多，到2008年年底全省行政村通畅率和通达率达到83.3%和96.12%，实现99.97%乡镇通油（水泥）路，南昌、新余、鹰潭、景德镇、萍乡等一批条件较好的市于2008年底已基本实现行政村村村通油（水泥）路。截止目前为止，全省农村公路总里程近12万km，硬化里程超过7万km，全省农村公路道路网格局基本形成，极大地改善了城乡交通条件。但是长期以来我省农村公路的管理养护责任主体不明确，农村公路养护资金主要来源于各地收取的农拖养路费，乡镇政府和村委会虽然都担负着管理养护责任，但资金供需矛盾十分突出，不少县乡公路养护只能采取季节性养护模式突击养护，村级公路更是难以顾及，长期失修、失养。随着通村公路的大规模建成，原有的养护体系已经难以维持，无论其资金、技术、人员，实际上无法承担养护任务，农村公路养护体制改革显得尤为迫切。1养护管理工作中存在的问题1.1管养认识不够为提高使用年限，我省农村公路绝大部分属于水泥混凝土路面，且具有线路多，里程长，分布广，密度大，等级低的特点。随着我省村村通公路，路面硬化速度加快，农民的出行条件的变好，加之水泥混凝土路面强度高不易损坏的特点，一些地方政府与群众存在一定程度的重建轻养思想，对农村公路养护重视程度不够，认为没必要每年再浪费大量人力、财力搞养护。有些地方政府仍采用传统的县乡公路养护管理办法和政策，单纯依靠国家补贴或地方自筹都面临着养护资金短缺、养护机制等新的矛盾，这将远远落后于新的发展形势。如果养护管理工作跟不上，必将导致农村公路失管失养，使农村公路使用寿命大为降低，农村公路建设成果毁于一旦，农村生产力遭到损失和破坏。1.2管养主体不明确、体制不健全农村公路管养责任主体长期不明确，农村公路的管养机制无法建立，特别是县、乡（镇）、村三级管养体系没有真正建立，绝大多数乡镇都没有固定的养护人员，县乡公路体制上的缺陷造成公路管理机构自身无法控制人员进入，人员不断增多，挤占了部分养护经费。养护工报酬难到位，养护队伍不稳定，乡村公路工程技术人员与养护管理人员十分缺乏。养护责任主体的不明确导致养护推诿和扯皮现象时有发生，只建不养的问题渐渐突显出来。1.3养护资金缺乏农村公路养护资金主要以拖养费返成为主，但随着地方经济快速发展，农村公路通行能力加强，很多农用车、拖拉机已换成了汽车，拖养费日益减少,拖养费返成的县道养护资金如杯水车薪，保证管理人员的工资都难，更谈不上有钱养路了。虽然一些地方针对农村公路养护管理工作出台了政策，将养护管理资金列入财政预算，甚至还规定了养护资金在交通建设资金中所占比例，但由于我省各设区市地方财政薄弱，真正用于农村公路的养护资金依然非常有限。以宜春市宜丰县为例，全县现有农村公路总里程1076.482km，2005年时养护资金来源仅为每年县财政拨给的20万元养护配套补助经费，加上宜春市交通局补贴的109 214km入册公路养护经费10.7万元（500元/km），乡村投入资金很少，总共不到40万元，平均每km仅371.58元，用于农村公路的养护费非常少。1.4管养技术力量较弱农村公路项目小、多而分布面广，市、县一级公路管理机构技术人员数量极为有限，乡（镇）政府、村民委员会基本上都没有专业的公路技术人员，在养护监管中还不能完全到位。农村公路缺乏专业的养护技术队伍及高效率的养护设施，养护工人对于水泥混凝土路面的常见病害不能处治，不少乡村公路养护人员是雇佣当地农民，年龄大、文化水平低，缺乏应有的养护知识，并且养护工具仍是以扫帚、铁锹为主。1.5在建设中存在重主体、轻附属的现象及建设标准低一方面建设单位在农村公路建设过程中重视公路主体的建设，而对公路的防护设施，路肩、边沟的培护、清挖工作不是很重视，导致部分新修公路在雨季出现路基坍塌、水土流失、路基排水不畅等现象。另一方面2006年以来我省农村公路国家补助了10万元/km，省厅补助1万元/km，设区市和县（市、区）合计补助4万元/km，但仍然缺少部分建设资金，这部分资金要靠乡村和群众自筹解决较困难，造成了低标准的建设。因此将这不完善的、标准较低的路基问题遗留到养护期，势必减短公路使用寿命，增加养护经费，这在农村公路养护经费紧缺的情况下会造成更大的压力。另外警示标志，减速带等交通工程缺乏，给交通通行留下安全隐患；1.6交通量快速增长、行政法规不健全现行《公路法》对农村公路养护管理没有具体规定，《江西省公路路政管理条例》也主要针对国省道制定的，村道和林区公路的路政管理只是参照《条例》执行，因此乡、村公路的路政管理工作在法律制度、管理理念、管理体制等方面都存在一定的缺陷，也大大落后于农村公路的建设和养护。没有路政法规执法或执法力度不够，沿线农民又缺乏公路法制意识，相当多农民把村里的公路看作是村内资产，甚至是自有资产随意使用，建房时砂石等建筑材料都是堆积在公路上并在公路上进行拌和水泥混合料，夏天将稻谷直接摊铺于公路上进行晾晒，这种公路建筑控制区内乱搭乱建、乱堆乱放现象比较突出，加之大量超限超载车辆为逃避检查和过路费，绕行农村公路，加剧了农村公路的破损。2对养护管理工作的建议2.1领导高位推动，建立机构，落实责任农村公路属于公益事业，农村公路的养护关键在于各级领导的高度重视，各级政府要组建专门领导机构，建立行政领导负责制和目标考核制，在养护机制、资金、人员等方面予以认真落实。层层签订农村公路养管目标责任制，层层分解目标，采取县与乡、乡与村层层签订目标责任书，做到责任明确，任务明确，奖惩明确，使养护和管理工作真正落到实处。在创新管理模式上，可借鉴外省先进的养护管理经验，例如可在乡镇一级设立专门的公路管理机构，相关人员纳入乡镇事业编制，业务上受县公路管理机构的指导。2.2建章立制，规范管理2005年开始我省从农村公路养护创新体制机制入手，深化管理体制改革，大力构建养护管理网络，明确管理责任，加大投入。根据《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》(国办发〔2005〕49号)我省于2007年及时出台了《江西省农村公路管理养护体制改革实施意见》。建立健全了以县政府为责任主体的农村公路管理养护体制，确定了省市县乡各级的职责。下一步应在全省逐步实行管养分离，推进公路养护市场化，加强规章制度建设，建立协调、监管、考核机制，制定养护定额、养护质量评定标准等行政管理规章和技术性规范标准，使农村公路养护管理实现规范化和标准化。2.3建立长期稳定的养护资金投入机制农村公路养护管理主要靠交通投入，建立农村公路的投入机制是当务之急。我省农村公路养护管理养护资金可采用以下几种来源：一是靠市、县两级交通主管部门所征收的拖拉机、简易农用车、摩托车养路费；二是省每年统筹安排的汽车养路费中按每年县道7000元，乡道3500元、村道1000元的标准下拨；三是农村公路养护所需资金除拖拉机、简易农用车、摩托车养路费以及省统筹安排的汽车养路费资金外，不足资金由市、县两级财政统筹解决，并应随着农村公路里程增加、技术标准提高和地方财力增长，逐步增加养护资金；四是利用“一事一议”政策，采取以奖代补等多种方式，积极引导沿线村民投工投劳养护农村公路；五是积极鼓励社会和公路沿线受益企事业单位、个人，以组织义务劳动、支援设备材料、自愿捐资等方式，支持农村公路养护事业。公路养护费改税后，养护资金已被取消，改为由财政转移支付，各级政府财政部门应按《意见》要求科学制定养护计划，足额将养护资金发放到位，并随着财政的增加逐年增加。2.4严格要求养护质量，保证公路畅通109 公路养护的核心是提高路况质量，保证公路的通达通畅能力，发挥公路建设的经济效益和社会效益。提高公路养护标准，完善公路路基、路面、桥涵防护工程的配套是发挥公路效益的基础。在突出路面养护的同时，又要重点抓路基、桥涵、边沟、边坡的全面养护。在农村公路养护管养工作中应做到贯彻预防为主，防治结合的方针，坚持以养好路面为中心，加强全面养护为目的，达到路面平整无病害，路肩整洁无堆积，边坡稳定无塌陷，边沟畅通无积水，桥涵完好无堵塞，标志齐全无短缺，绿化到位无空白，逐步实现公路等级化、标准化和美观化。按照制定的养护标准认真落实，以路面为中心，突出边坡、边沟的养护和路容路貌建设。2.5加强安全综治管理高度重视农村公路养护安全管理工作，各级交通系统要加强安全工作的领导，狠抓经常性农村公路养护安全监管工作，制定出《农村公路养护安全管理考核办法》，实施过硬的奖惩制度；及时召开各种安全会议，强化农村公路养护重点部位的安全防范，认真检查安全工作中存在的主要问题和薄弱环节，做好安全巡查记录，落实整改责任；加强对广大干部、职工的安全教育和培训，强化职工个人安全防范工作，增强干部、职工安全生产意识。加强社会治安综合治理工作，认真听取并受理群众的路况质量举报，保障全省农村公路运营的社会稳定。2.6加强管养技术人员的培训开设公路养护管理人员培训班，聘请公路养护管理专业人员讲授公路养护的基本知识、方法，提高养护人员的技术水平，逐步提高乡村公路养护队伍的整体素质。重点培训县、乡、村三级公路养护管理人员，通过开展各个层次的培训活动，将专业的养护工程技术、规范的养护程序、先进的养护管理办法送到基层，确保农村公路养护技术水平、质量控制水平及养护管理水平得到全面提高，促进全省农村公路管养工作逐步走上规范化轨道。2.7加强路政执法力度和治超工作2.7.1组建公路路政执法机构按照“统一管理、分级负责、上下联动、紧密配合”的原则，市、县交通主管部门建立高效的公路路政执法机构，组建高素质的路政执法队伍，统管辖区内的农村公路路政工作，乡（镇）成立农村公路管理站，乡分管领导兼任站长职务，人员抽调乡（镇）骨干，为乡（镇）事业编制，业务上接受县路政执法机构的指导，负责全乡的农村公路路政管理，行政村委聘用路政协管员，协助、配合乡（镇）路政管理机构对村道进行管理。形成了由市到村的四级互动联管的路政管理体系。2.7.2加大《公路法》的宣传力度在农村形成浓厚的爱路、护路意识。运用大到报刊、电视、网络，小到板报、墙报、橱窗及张贴标语、宣传单、挂横幅的宣传手段进行广泛宣传，使公路上的法律法规家喻户晓、人人皆知。2.7.3要完善农村公路各类标志、标牌，确保安全畅通岔道口、弯道、陡坡等特殊地段设置安全桩，每条线路的起讫点埋设路线名称及线路经过的镇、村名称等标志，在沿线学校、工厂等人口聚集较多的地方设置警示标志并进行限速。2.7.4治超大力整治农村公路上的超限运输行为，提高农村公路使用寿命。由于农村公路硬化后通行能力大大提高，目前不少超限运输车辆为逃避高额的过路费或检查绕道行驶于硬化的农村公路，把新硬化的农村公路当成避风港。因农村公路线多，面广，为使农村公路不受损害，单靠各级路政执法机构有限的路政管理人员进行路巡远远不够，要大力发动群众，对在农村公路上进行超限运输的车辆要进行举报，由县级交通部门路政执法人员进行处理。采取举报有奖，举报有功的方法，对于养护工作人员的举报同样进行奖励。调动群众爱路、护路的积极性，才能使农村公路的超限运输势头得到有效遏制，才能保证乡村公路的路产、路权不受侵犯。3结语农村公路是公路网络的重要组成部分,是农村经济社会发展的重要公益性基础设施,是建设社会主义新农村的重要内容,是实现城乡一体化的重要载体。农村公路等级较低，抵御自然灾害能力较弱，如果缺乏及时有效的养护，路况必然会下降，好路变坏路，使农村公路不能正常发挥其作用，造成建设资金的浪费，政府的投资和老百姓的辛勤劳动也付诸东流。因此深化农村公路养护体制改革，做好农村公路管理养护工作,对于巩固和发展农村公路改造成果,实现农村公路建设的良性循环,推进社会主义新农村建设,落实科学发展观都具有重要的现实意义。109'