河南省干线公路养护管理体制研究

'河南省干线公路养护管理体制研究UniversityZhengzhoufortheofMasterdegreeResearchontheCaseofHighwayEmergencyManagementJunchaoByYangSupervisor：Prof．ChaojuYang PublicAdministrationSchoolofPublicAdministration2May，201四川删删J』fJJ删四Y2103432学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。学位论文作者：方切彳妥恕日期：埘埤6月么日学位论文使用授权声明本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。学位论文作者：矿锣像??怂日期：夕D口年‘月么日摘要摘要公路是作为一项基础设施，在国民经济和社会发展中具有不可替代的重要作用。公路的本质属性是一种公共产品，是为社会提供的一种公共性服务，建 设好、养护好、管理好公路，有助于促进经济社会发展，方便人民群众便捷出行。改革开放以来，我国的公路养护管理工作一直在探索中不断改革完善。1982年平凉会议、1990年大连会议，就深化公路养护与管理体制改革工作进行了初步探讨。1995年6月，交通部在合肥召开会议，提出了“二十四字方针"，标志着我国公路养护市场化改革正式启动。此后，我国公路养护管理体制改革步伐不断加快。2003年，交通部颁布实施了《公路养护工程市场准入暂行规定》和《公路养护工程施工投标招标管理暂行规定》，将公路养护管理逐步推向市场。 2008年12月，国务院印发了《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，正式启动公路税费改革。根据《通知》精神，2009年1月1日起，我国取消了养路费、客货运附加费、运输管理费等六项公路费，由燃油税取而代之。同时，各省结合不同实际，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，我国公路养护管理体制改革向更深层次迈进。但是，作为一名公路部门基层工作者，多年的工作实践使笔者切身感受到，当前我省公路尤其是国省干线养护管理现状不容乐观，公路失养、管理滞后的现象仍然十分突出。牢固树立“以人为本"的发展理念，立足于做好“三个服务"，认真权衡改革、发展、稳定三者之间的关系，探索建 立既适应市场经济需求又符合现阶段我国国情的干线公路养护管理运行新机制，对当前公路事业的健康发展具有十分重要的现实意义。鉴于此，本文就河南省干线公路养护管理体制进行了粗浅探讨，主要分为五个部分。第一部分为绪论，介绍了论文的选题背景、目的意义、研究现状和研究方法、论文设计等，这是本文研究的前期准备工作；第二部分简要介绍了河南省干线公路养护管理体制现状，概括了其主要特点、职能划分、职责权限及相关的管理办法；第三部分分析了河南省现行干线公路养护管理体制存在的 问题，这是本文研究的主体；第四部分列举了国外有代表性的部分发达国家的公路养护管理经验，为探索完善河南省干线公路养护管理体制提供了有益借鉴；第五部分综合运用公共管理理论，结合自己多年的工作实践，就河南省进一步摘要深化干线公路养护管理体制改革提出了一些对策和建议。但是，由于干线公路养护管理体制改革处于探索研究阶段，还有大量的工作要做，因此，需要河南省公路部门在改革中，不断实践、不断探索，逐步摸索出一条适合河南省实际、符合市场经济要求的干线公路养护管理体制，促进全省公路事业持续健康发展。 本文的研究重点是河南省国省干线公路养护管理体制，结合公共管理理论和工作感悟，提出了改革的一些方案和建议，希望能对河南公路事业发展提供一些启示和借鉴。关键词：河南公路养护管理职能转变垂直管理AbstractAbstractallroleinthenationaleconomicinfrastructure，hasHighway,豁allirreplaceable andsocialessentialattributeofisakindofdevelopment．Thehighwaypublicproduct，servicetotheandpubliccommunity．Goodprovidingandintoaccelerateeconomicsocialhighway,Canhelpdevelopment，managementtotravel．Sincethereformand andconvenienceopeningup，China’Sbringpeople’Shasandmaintenancebeencontinuously．highwaymanagementexploringdeveloping1andthe1990一DalianwasafirstinTheMeetingMeetingstep982一PingliangandJune1995，managementsystemreforming．In deepeninghighwaymaintainingtheofCommunicationsheldainHefeiraiseda”24-WordMinistrymeetingcity,andChina’SWasalandmarktolaunchmarketizationreformofhighwayPolicy”，whichmaintenancereformforwardmaintenance．Afterthat，themanagementsystemsteps Communicationsissuedandcarriedout“Provisionalfast．Inof2003，theMinistryofMarketAccessforMaintenanceRegulationsHighwayofBidsSubmissionandInvitationforMaintenanceRegulationsManagingHighwayConstruction”．ThismaintenancetoProjectgraduallypushedhighwaymanagement the‘"Noticethemarket．InDecemberStateCouncilER．Chinadistributed2008，theoftheReforminPetroleumProductandImplementingPricingTaxing”，formallytaxtoIinitiatedreforminthe’"Notice”，fromJanuaryst，2009，highway．AccordingChinacancelledsixhighwaycost，includinghighway fueloiltaxtousesfee，andmanagementtransportationsurcharge，transportationtheroadWascancelledinofbyit．Meanwhile，tollsecondarystepstepreplaceactualsituation．It’SafurtherforChina’S differentbasedontheirstepprovincesofworkhighwaymanagementsystemreform．However,manyyearsprimaryofourenablemetohaveaconcernforthecurrentsituationhighwayexperiencesbigmaintenancenationalandmaininhighwaysmanagementwork，theprovincial ofthoseislack-maintenanceandbackwardparticular．Oneproblemsmanagement．Weshouldandfasten‘‘Threefirmlyestablish‘‘People??oriented’’developmentconceptshouldalsobalancetheService”．Wereform，carefullyrelationshipamongIllAbstract andthatweCananewforChinesedevelopmentstability．SoexploreoperationsystemmainthatlinesbotllmeettheofmarketneedsandtotherequirementeconomyadaptsituationofChina．ThiswilltothepresentbringsignificantpracticehealthyofChinadevelopmenthighway．Tohas thisarticlefivetotheend，thispansbasicallyexplainmanagementofmainroadmaintenanceinHenanfirstsystemmanagementsystemprovince．TheisstatusandresearchpartIntroduction，includingbackground，purpose，researcharticleawork．Thesecondsectionabriefmethods，anddesign．It’Spreparatorygives ideaofthecurrentmainmaintenanceinHenanhighwaymanagementsystemitscharacteristics，functionprovince，summarizingandrelatedmethod．Asathirdthecurrentmanagementkeysection，thepartanalyzesoftheinHenan．Thefourthlistsadvancedinsomeproblemssystempartpractices willbeabeneficialreferenceforbetterourrepresentativecountries，whichdevelopedfifthsomereformsystem．Thepartprovidessuggestionsbycomprehensivelyusingandofpublicmanagementtheorymymanyyearspractice．Butforourshouldbemuchworktododuetoitsresearchreform，thereprimary newwillbecreatedthatCanmatchouractualsituationandstage．Asystemgraduallytheofmarketthesustainableandrequirementeconomy,promotinghealthytheofwholedevelopmentprovincehighwayindustry．ofthisarticleisonthemaintenanceoftheKeynotefocusingmanagementsystemnationalandmainandare provincialbyhighways．Methodssuggestionsproposedandworkistocombiningpublicmanagementtheorymycomprehension．IthopedsomeandreferencetoforwardtheofprovideinspirationputdevelopmenthighwayinHenanindustryprovince． Words：HenanKeyHighway,MaintenanceManagement，FunctionTransferring，VerticalManagementIV目录目录1引言…．………．．．……………………………．11．1研究背景……………………………………………1 1．2研究的目的和意义……………………………………．21．3研究现状……………………………………………31．4研究思路与方法………………………………………41．4．1研究思路………………………………………………．41．4．2研究方法………………………………………………．41．5结构安排……………………………………………52河南省干线公路养护管理体制现状……………………．72．1干线公路养护管理的主要任务……………………………72．2干线公路养护管理的责任主体……………………………82．3公路养护管理部门的职能划分……………………………82．4公路养护市场准入制度…………………………………9 2．5养护计划编制与管理办法………………………………．92．5．1公路管养经费计划的编制与审批……………………………．92．5．2公路养护管理经费的拨付…………………………………102．6养护目标管理、监督与奖惩……………………………．103河南省干线公路养护管理体制中存在的主要问题………．．113．1机构重叠职能交叉……………………………………113．2事企不分管养合一……………………………………113．3体制僵硬效率低下……………………………………123．4人员失控机构臃肿……………………………………123．5资金监管乏力挤占现象严重……………………………．123．6法律法规不健全，管理手段单一…………………………13 4国外公路养护管理体制考察与借鉴……………………154．1发达国家公路养护管理体制概况…………………………15V目录4．1．1美国…………………………………………………．154．1．2英国…………………………………………………．164．1．3日本…………………………………………………．174．2发达国家公路养护管理体制的基本特点……………………184．2．1法规完善………………………………………………184．2．2职能清晰，事权一致……………………………………．．184．2．3资金渠道明确…………………………………………．．19 4．2．4专业管理机构作用突出……………………………………194．3国外经验对完善河南省干线公路养护管理体制的启示…………194．3．1转变政府职能，提高运行效率………………………………194．3．2开展科技攻关，提高科技含量………………………………194．3．3推进综合执法，提高管理水平………………………………205完善河南省干线公路养护管理体制的建议………………215．1合理设置机构，科学界定职能…………………………．．215．2推行事企分开，实现管养分离…………………………．．225．3引入竞争机制，提高管理效率…………………………．．225．3．1开放公路养护市场，实行公开招投标…………………………23 5．3．2成立养护中介机构，规范养护市场…………………………．．235．3．3改革用工制度，调动职工积极性……………………………．235．3．4实行“国路民养”，节约养护成本……………………………245．4实行垂直管理，控制队伍规模…………………………．．245．5推行资金管理改革，加强养护资金监管……………………255．6完善公路法律规范，坚持实行依法治路……………………266问题讨论………………………………………286．1论文研究的主要观点…………………………………．286．2研究的创新之处……………………………………．．286．3研究的不足之处……………………………………．．28 6．4今后还需研究的问题与努力的方向………………………．287附录…………………………………………29VI．．．．．．．．．32．．．．．．．．．34个人简历…………………………………………35Vn公路是国民经济和社会发展的重要组成部分，也是一种公共性基础设施。“公路通，百业兴”，公路的建设、养护和管理在国民经济发展中具有不可替代 的重要作用。改革开放以来，我国公路取得了长足发展，公路基础设施建设不断加快。尤其是1998年以来，我国实施积极的财政政策，通过投资拉动内需，刺激经济快速发展，不断加快公路建设步伐，全国公路得到了跨越发展。根据1年底，全国已建成通车的公路总里程达到交通运输部公布的数据，截止到201405．8万公里，其中高速公路通车里程已达8．5万公里，普通国省干线公路33．3万公里，农村公路县、乡、村道通车里程达到364万公里。目前，我国现有的公路网络已基本覆盖所有乡镇，“村村通"工程也取得了明显成效，沥青 路或水泥路覆盖了90％以上的农村，大大改善了人们的出行条件，促进了国民经济快速发展④。河南“居天下之中’’，为中部大省，交通区位优势十分突出。近年来，河南省干线公路事业发展取得了显著成就，截止2011年底，全省国省普通干线公路1．79万公里，一级公路520公里，二级以上公路比重达到88％，建立了相对完善的干线公路网络②。伴随着公路事业的快速发展，河南省干线公路养护管理体制也与时俱进，不断改革完善。2004年河南省出台了《关于干线公路养护体制改革的实施意见》，提出了“ 事企分开、改企转制、管养分离、权责统一、分级管理、分级负责、强化监管、保障通畅"的改革思路，干线公路养护向市场化过渡③。但是，近几年来，随着形势政策的不断变化，河南省干线公路养护管理面临的外部环境发生了很大变化，现行管理体制中一些深层次的矛盾和问题逐渐显现，在很大程度上制约了公路事业的持续健康发展。中原经济区上升为国家战略，对河南省干线公路养护管理工作提出了更高要求。国务院《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中提出，河南的战略定位之一，就是加快现代综合交通体系建设，促进现代物流业发展，① 李盛霖．在2012年全国交通运输工作会议上的讲话【R】．中国公路网，2012--01一04②蒋晓明．在2012年会省公路丁作会议上的讲话【R】．河南公路信息港，2012--01―06③河南省人民政府．关于干线公路养护体制改革的实施意见．iⅡJ南省人民政府公报，2004--101引言形成全国重要的现代综合交通枢纽和物流中心。河南省委书记卢展工指出，“科学发展，交通先行；中原崛起，交通先行；三化协调，交通先行。’’作为目前河南省最重要的交通出行条件，在建设中原经济区，实现中部崛起的伟大征程中，公路发展使命光荣，责任重大，这就对河南省干线公路养护管理工作提出了新 的更高的要求。燃油税改革的实施，使河南省干线公路养护管理工作面临的环境发生了重大变化。2009年1月1日起，我国正式实施成品油价格和税费改革，征收了多年的公路养路费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、航道养护费、水运客货运附加费等六项交通规费予以取消，干线公路养护管理的经费来源、融资渠道等随之发生变化，对现行的干线公路养护管理体制提出了严峻挑战。政府还贷二级公路收费的取消，使河南省干线公路养护管理工作面临巨大 压力。2009年4月30日，河南省158个政府还贷二级公路收费站一次性撤销，国省普通干线公路车流量迅速增加，大交通量、重载交通成为干线公路交通运输的显著特征，从而对干线公路、桥梁造成了巨大破坏，使干线公路养护管理面临前所未有的巨大压力。在上述背景下，进一步探索完善干线公路养护管理体制，使之能够顺应形势发展的需要，促进河南省公路事业持续健康发展，具有重要的实践价值。1．2研究的目的和意义交通部部长李盛霖在2006年5月全国公路养护管理工作会议上指出：“公 路建设是创造财富，养护管理则是保护财富。财富的创造积累和财富的保护同等重要。养护管理工作到位了，可以延长公路的使用寿命，减少公路的投入，降低资源、能源的消耗。这是巩固建设成果、服务社会公众、适应经济发展的重要手段，也是实现可持续发展的重要途径；在一定意义上，公路建设是积极的发展，养护管理则是永续的发展①。”河南省现行的干线公路养护管理体制由计划经济时代沿袭而来，受计划经济影响根深蒂固，缺乏竞争机制、运行不畅、生产效率低下、分配不合理等问题同趋突出，已无法适应新形势下公路养护事业改革发展的需要。努力推进公① 李盛霖．在全国公路养护管理工作会议上的讲话IR]．中华人民共和国交通运输部，2006―05一ll2l引言路养护市场化改革，建立科学的公路养护管理机制是适应社会主义市场经济发展的需要，也是公路养护事业走出困境，开拓新局面的根本途径。针对干线公路养护管理工作面临的严峻现实，如何进一步探索完善干线公路养护管理体制，更好地促进公路事业持续健康发展?学术界一些有识之士对这一问题进行了研究分析，形成了一些可供借鉴的研究成果。但河南省有独特的现实省情，干线公路养护管理中也存在一些有别于其他省市的个性问题。对现 有的研究成果或外省的管理模式简单地采取“拿来主义"，用以建立完善河南省干线公路养护管理体制，显然无法有效解决面临的全部问题。笔者在河南省基层公路部门工作多年，对河南省干线公路养护管理的现状有切身体会，对存在的问题也进行了认真思考，认为有必要把公共管理理论和干线公路养护管理工作实际有机结合，总结一些思路和观点。于是决定以《河南省干线公路养护管理体制研究》作为毕业论文的论题。1．3研究现状关于公路养护管理体制方面的研究，既具有重要的理论价值又具有重要的 现实意义。多年来，学术界众多有识之士对此进行了广泛探讨。湖南大学的陈佩玉认为，大部分省市公路养护体制由计划经济模式沿袭下来，存在体制性弊端，已严重影响了公路养护管理工作的正常开展展，必须对现有的公路养护管理体制进行改革，并提出了自己的一些具体思路①。交通运输部副部长冯正霖认为，应牢固树立“建设是发展，养护管理也是发展"的理念，加大公路养护管理力度；坚持“以人为本，以车为本”，通过体制创新、科技引领，实现公路事业可持续发展②。湖南交通科技学院的周壮德提出，针对现行公路养护管理体制存在的主要 弊端，可以考虑组建机械化养护企业，对养护工程实行公开招投标，并不断完善监督制约机制，推动公路养护管理工作规范化、制度化@。河北省公路管理局的赵宝平提出，为了延长公路寿命，提高公路使用效益，公路部门应切实加强对公路的养护管理，同时应顺应时代要求，及时改革完善①陈佩玉．我省公路养护体制改革探i,-／[J]．湖南交通科技，2005--03②冯正霖．中困公路养护管理现状与发展趋势【J】．交通世界，2002--06③周壮德．公路养护管理体制改革探讨IJ】．湖南交通科技，2002--031引言公路养护管理体制，保障公路安全畅通，更好地为经济社会发展服务①。 长安大学的周灵芝立足于公路事业可持续发展，对我国公路养护管理体制现状及其原因进行了分析，并借鉴国内外经验教训，并就如何更好地开展公路养护管理工作，促进公路事业全面、协调、可持续发展提出了一些建议和应对措施@。当然，由于研究角度不同，具体情况不同，学术界对公路养护管理体制改革观点众多，既有共性，又有差异。类似的理论研究颇多，但以河南省为研究重点，且仅仅立足于国省普通干线公路的尚不多见。因此，本论题既是对前人研究成果的深化和拓展，又结合河南省实际提出了一些独特的看法，对河南省 干线公路事业发展具有一定的现实意义。1．4研究思路与方法1．4．1研究思路本文以研究河南省干线公路养护管理体制为对象，以干线公路养护管理的现状及其存在问题为出发点，对河南省干线公路养护管理体制进行全面、系统的分析研究。在参考、借鉴国内外公路养护管理的成功经验基础上，就如何完善河南省干线公路养护管理体制提出了一些方案构想。1．4．2研究方法围绕本文论题，主要采取了以下几种研究方法： 一是调查研究法。在科学研究活动中，调查研究是一种应用非常普遍的方法。笔者在公路部门工作多年，对河南省以及国内其他省市干线公路养护管理体制都有一定程度的认识，对国外发达国家的公路管理模式也有所了解。本人在准备论文的过程中，又采取走访调查、问卷调查、召开座谈会、参加理论研究、专家访谈等方式，进一步掌握和了解了河南省干线公路养护管理体制运行现状，对干线公路养护管理体制中存在的问题及其成因进行了认真分析，掌握了大量第一手资料。二是比较分析法。相比较而言，国外发达国家大规模的公路建设高潮已经 ①赵宝平．我国现行公路养护管理体制的弊端及其改革方向探讨【J】．交通标准化，2005--01②周灵芝．在公路养护中贯彻町持续发展观fDJ．长安大学，200541引言过去，基本建成了相对完善的公路网络，目前主要从事公路的养护管理工作，在这方面有相对成熟的经验。比较分析国外发达国家公路养护管理体制的运转效果，既可以发现公路养护管理的一般规律，又可以鉴别优劣长短，有助于把握规律形成理论。本文主要对美国、英国、日本三种不同的公路养护管理模式进行了研究分析，对本论文部分观点的形成提供了有益启示。 三是文献研究法。这种方法属于非接触性的研究方法，它是指针对某一论题，充分利用前人研究成果或现有文献资料，在此基础上加以汇总、鉴别、整理、归纳，从而形成自身的观点和认识。由于个人精力有限，能够直接获取的资料也非常有限，本论文在准备过程中，查阅了大量文献资料，充分吸收前人的研究成果，对本论文一些观点的形成提供了有益的借鉴。1．5结构安排本文共分六部分，框架结构如下：第一部分为引言，简要概括了本论题的时代背景、研究意义、研究现状和研究方法等，并明确了论文的内容框架。 第二部分介绍了河南省现行干线公路养护管理体制现状，重点介绍了干线公路养护管理的责任主体、职责划分、养护计划编制与管理、资金管理等情况。第三部分分析了河南省现行干线公路养护管理体制存在的突出问题，如“机构重叠职能交叉"、“事企不分管养合一"、“体制僵硬效率低下’’、“人员失控机构臃肿”、“资金监管乏力挤占现象严重"、“法律法规不健全、管理手段单一"等，并分析了造成这些问题的根源。第四部分介绍了国外部分发达国家的公路养护管理模式，主要列举了美国、 英国、日本等三种不同类型的模式，并总结了发达国家对我国公路养护管理的有益启示。第五部分就如何完善河南省干线公路养护管理体制提出了若干建议。综合运用公共管理理论，结合多年的工作感悟，针对河南省现行干线公路养护管理体制存在的问题和面临的挑战，提出了“合理设置机构，科学办公室职能"、“推行事企分开，实现管养分离”、“引入竞争机制，提高管理效率"、“实行垂直管理，控制队伍规模”、“推行资金管理改革，加强养护资金监管”、“完善公路法律法规，坚持实行依法治路”等六个方面的建议和对策。5 1引言第六部分为问题讨论，归纳了本论题的主要结论，总结了论文形成的主要观点，分析了研究的创新之处以及存在的问题和不足，明确了需要进一步研究的重点和方向。62河南省干线公路养护管理体制现状2河南省干线公路养护管理体制现状建国以来，河南省干线公路养护管理体制几经调整，经历了几次变革，现行的管理体制形成于1979年，实行省地双重领导，即计划、资金、技术业务由 省公路局行业管理，人事、党群工作归地方管理，这就是业内人士所说的“条块结合、以块为主"的管理体制。2004年，河南省人民政府出台《关于干线公路养护管理体制改革的意见》，明确了“事企分开、改企转制、管养分离、权责统一、分级管理、分级负责、强化监管、保障通畅”的基本思路，推进全省干线公路养护管理体制改革；实行省、市、县公路养护分级负责、权责分明、管理科学的管理模式，各级公路管理部门所属的企事业单位与主管单位全部脱钩，依法组建企业法人实体，独立经营，实现事企分开、管养分离，提高河南省公 路养护管理水平、养护质量和养护效率。根据这一指导思想，各省辖市也都结合各自实际，出台了实施方案，推进了本辖区内的干线公路养护管理体制改革。但是，从近几年的运行情况来看，改革实际上流于形式，管养不分的现状依然存在，县级公路部门仍沿袭以前的管理模式，集养护管理与生产于一体。依附于公路部门的厂、站、库等下属机构，尽管取消了事业编制，转制为企业性质，但这些生产单位实际上并未与公路管理机构彻底脱钩，其经营业务范围与改制前并无明显变化，依附于公路部门仍是其生存的主要途径。2．1干线公路养护管理的主要任务 目前，河南省干线公路养护管理的主要工作任务是：贯彻“建养并重、强化管理、深化改革、调整结构、依靠科技、提高质量、依法治路、保障畅通”的工作方针，坚持“以人为本，以车为本"的服务观念，充分运用科学、高效的管理手段，加强干线公路养护与管理工作，保持干线公路处于良好的技术状态，为社会提供安全、舒适、优美的公路运输环境；积极探索养护新技术新工艺，规范养护技术标准，确保公路养护质量，节约公路养护成本，延长公路的使用年限，提高公路的使用效益；及时修复被损坏的公路、桥梁及公路附属设施，对技术标准过低的公路进行升级改造，提高路网的整体通行能力和服务水 平；公路养护生产按其工程性质、规模大小、技术难易程度，可以划分为小修7省、市、国省干线公路的法定养护管理单位，全面负责国、省干线公路的养护管理及各类养护工程的组织实施。按照交通部《公路养护技术规范》的规定，分别设置了省、市、县三级公路管理局。省公路管理局是全省公路养护管理工作的责任主体，负责对全省普通公路 养护管理工作进行行业指导，制定国省干线公路的养护规划、标准和目标，指导监督和检查公路养护标准和养护目标的实施。市公路管理局是本市辖区内干线公路养护管理工作的责任主体，负责辖区内国省干线公路的养护管理和养护大、中修工程及专项养护工程的组织实施。县公路管理局是县级行政区域内干线公路养护管理工作的责任主体，负责本辖区内干线公路的养护管理和具体日常小修保养工作。目前，全省共有省级公路养护管理机构一个副厅级，市级公路养护管理机构18个，县级公路养护管理机构158个，在职职工约8．16万人。大多数省 辖市还单独设立了路政管理机构，负担本辖区内的公路路政管理和超限超载车辆治理工作。2．3公路养护管理部门的职能划分省公路管理局：属省交通运输厅下属的副厅级事业单位，负责全省的公路养护与管理工作，组织编制国省干线公路养护规划，安排开展前期工作，制定养护工程计划，监督、检查工程实施等；对全省公路养护管理工作进行定期不定期指导监督检查，并组织年终公路检查；对省辖市实行人员编制和经费双向控制、目标管理。 市公路管理局：根据有关规定、技术标准、规范等制定适合本辖区的养护与路政管理规定，检查编制国省干线公路养护规划；对辖区内大、中修、水毁和小修保养工程的质量和进度进行定期和不定期抽查；对各县公路养护管理工①‘河南省干线公路养护管理办法试行》．河南省交通运输厅公路管理局．2010年5月18日印发8的长短、工程量的大小向道班或养护中心拨付养护经费，下达养护任务，养路工根据养护工程量与养护中心签定承包合同。2．4公路养护市场准入制度 根据《河南省干线公路养护体制改革方案》，河南省公路养护工程实行市场准入制度，养护工程市场管理按照交通部《公路养护工程市场准入暂行规定》执行。公路养护工程施工招标投标管理按照《中华人民共和国招标投标法》、交通部《公路养护工程施工招标投标管理暂行规定》及我省相关养护工程招投标管理规定等政策、法规、规定执行。市级公路管理部门负责辖区内养护工程的招标管理工作，包括大、中修工程，小修保养工程。省公路管理局和市交通行政主管部门对各市大修工程的招投标实施监督；市交通行政主管部门对本辖区中修工程，小修保养工程的招投标实施监督。 公路大、中修工程投资额在100万元以上的项目，必须进行招标。小修保养工程按路段进行招投标。招标方式一般采用公开招标和邀请招标两种形式。2．5养护计划编制与管理办法2．5．1公路管养经费计划的编制与审批省公路管理部门负责编制全省干线公路管养经费切块计划，根据各省辖内管养干线公路标准里程，核定各市干线公路年度管养经费标准，对各市公路管养经费使用情况进行监管；市公路管理部门对本市辖区内干线公路切块包干费用、养护项目负责，编制本市辖区内公路大、中修工程和水毁预防修复工程项 目年度资金计划和市、县两级公路管理部门管理经费计划，报市级交通行政主管部门审批，由市交通运输局报省交通运输厅和市财政局备案；县公路管理局作92河南省干线公路养护管理体制现状为基层公路养护管理部门，负责制定本县辖区内干线公路小修保养计划，经市公路管理局审批后，报市交通运输局备案；市公路管理局负责2．5．2公路养护管理经费的拨付养护资金和管理经费由省财政部门拨付给各市财政部门。省、市财政部门按批准的管理经费计划，按月拨付给同级公路管理部门，市公路管理局按月拨 付给县公路管理局管理经费；公路养护资金由市级财政部门按批准的计划一次性拨付给市公路管理局，市公路管理局按照项目法人责任制、招投标制、合同管理制、施工监理制的要求，将大、中修项目资金按计量拨付给承包商；小修保养项目资金由市公路管理局拨付给县公路管理局，县公路管理局受市公路管理局委托对小修保养项目实施业主管理。2．6养护目标管理、监督与奖惩省公路管理局组织经常性检查和专项检查，对各市的养护管理、养护生产、养护资金和养护质量进行监督与管理；不定期对各市大中修项目及小修保养项 目的施工承包合同、监理合同执行情况进行监督检查。各市、县级公路管理部门对养护生产项目实行合同管理，严格按照合同执行，杜绝弄虚作假行为。省公路管理局对各省辖市实行目标管理，与各市公路管理局签订切块包干合同，结合全年的检查评比情况，对各市当年养护生产目标完成情况进行考核。根据考核的结果进行奖惩。年度详细养护目标在每年切块包干合同中签订。省公路局实行养护目标管理保证金制度，每年拿出当年切块包干经费的5％作为保证金集中管理。根据日常检查和年终考核情况，对于没有完成养护目标、日常养护数据准确性差、养护质量及项目管理差、养护经费被挤占、挪用的将 予以通报批评，扣除当年的部分或全部保证金，并适当降低下一年度切块包干经费基数。对于完成养护目标、日常养护数据准确真实、养护质量及项目管理好、养护经费无挤占挪用现象的，除拨付应有保证金外，将给予表扬，并按完成情况考虑适当提高下一年度的切块包干经费基数河南省目前的干线公路管理体制，明确了省、市、县三级公路部门的职能划分，初步实现了公路养护市场化，调动了广大养护职工的积极性，促进了河南省干线公路养护管理工作的正常开展。10 3河南省干线公路养护管理体制中存在的主要问题3河南省干线公路养护管理体制中存在的主要问题经过多次改革探索，河南省初步建立了相对完善的干线公路养护管理体制，对全省公路事业的发展起到了积极的推进作用。但是从多年的运行情况来看，仍然存在着一些不容忽视的矛盾和问题，急需加以克服和解决。3．1机构重叠职能交叉当前，河南省干线公路养护管理机构重复设置的问题比较突出。在职能权限划分上，省公路管理局统筹管理国、省干线公路和县、乡农村公路，省交通运输厅又平行设置了高速公路管理局，专门负责高速公路的行业管理。市、县 两级公路部门只负责国、省干线公路的养护管理，县、乡级农村公路则由交通局下设的农村公路管理部门负责养护管理。具体到公路路政管理，省公路局设立了路政处，作为内设科室，负责协调指导全省干线公路路政管理工作。省交通运输厅也设置了路政处，负责对全省高速公路、干线公路和农村公路的全行业统筹指导。在市级层面，市公路局一般设立了路政科或路政处等专门的路政管理机构，负责辖区内国、省干线公路路政管理。市交通局不但设立了路政科，统筹全市公路路政管理工作，又设立了独立的路政管理处，作为其二级机构，专门负责辖区内高速公路和农村公路的路政管理。由于上下级之间、交通公路 部门之间不能有效衔接，造成路政管理处等机构，政出多门，职能交叉，相互扯皮推诿，政令不畅，在一定程度上影响了公路养护管理工作的正常开展。3．2事企不分管养合一“十五”以来，河南省公路建设实行“统贷统还”政策，有效解决了融资难题，推动全省公路事业取得了跨越式发展，干线公路规模迅速增长。与之相对应的是，河南省各级公路部门一直实行事企合一的管理体制，既具有对公路的行政管理职能，又承担着公路养护、施工、设计等生产任务。由于干线公路养护市场尚未真正建立，“管养不分"的现象比较普遍，公路部门既是养护管理 者，又是养护生产者，同时也是养护质量的监督者，这种管养不分的传统养护模式，很难实现养护计划的合理性和科学性、养护实施的严格性和彻底性、养3河南省干线公路养护管理体制中存在的主要问题护监督的严肃性和有效性，从而给国省干线公路养护工作带来诸多弊端。3．3体制僵硬效率低下受多年来根深蒂固的计划经济影响，地方公路部门生产任务完全由上级按计划安排，经费则是按人头或者管养公路里程划拨，干部职工过惯了吃大锅饭的日子，缺乏竞争意识、忧患意识，工作积极性不高，生产效率低下。公路部 门下属的道班等养护生产单位，依附思想严重，市场竞争意识、自主经营能力严重不足。随着形势的发展变化，这种体制积累的深层次矛盾不断暴露，不但成为约束公路部门提高行业管理水平，也不利于这些生产单位发挥自身的积极性。3．4人员失控机构臃肿河南省公路部门实行“条块结合"的管理体制，即计划、资金等业务工作由上级公路部门实行行业管理，人事、党群工作则由地方党委、政府管理。由于公路部门经费形式为上级拨付，不增加地方财政负担，使得公路部门成为地 方政府安排富余人员的“避风港"，从而造成公路系统人员急剧增加。以周口市为例，1990年底全市干线公路总里程956公里，公路系统职工人数3056人，平均每公里3．2人。至2010年底全市干线公路总里程为1383公里，而人数达到7768人，平均每公里为5．6人，几乎全是正式职工①。由于人员包袱过于沉重，不可避免地出现了“人头费”挤占养路费的现象，而且越是基层单位，“人头费"挤占养护经费的现象越突出。目前河南省列支的年度小修保养经费中，人工费本来不应超过20％，实际上大多数市县公路部门超过了60％，人员严重超编的县级公路部门，养护经费全部用于“人头费” 也满足不了需要。不少县级公路部门为了维持正常运转，抱着“先养人，后养路"的态度，将上级拨付的养护经费全部用来发放职工工资，严重影响了干线公路养护管理工作的正常开展。3．5资金监管乏力挤占现象严重省级公路部门编制公路养护经费计划时，是根据全省实际需要和资金的可①化振宣．周口市公路事业发展状况调研报告【R】。周口市公路管理局，201l―03123河南省干线公路养护管理体制中存在的主要问题能性统筹安排的，理应无条件贯彻执行。而对于地方政府而言，公路建设对促 进经济发展的作用十分突出，也比养护管理更容易彰显政绩，因此，重建轻养的现象在不少地方普遍存在。然而，由于河南省公路部门实行“条块结合”的管理体制，资金由上级划拨，干部由地方任免，“上级管票子，地方管帽子"，导致一些地方领导把公路部门当作“摇钱树’’，将一些市政工程和其他一些本应由地方财政出资的基础设施建设任务，硬性摊派给公路部门去完成，动辄以“摘帽”相威胁，并且往往只布置任务，不出台相应的配套优惠政策。由于公路部门人事任免权在地方，为了完成政府安排的建设任务，不得想方设法拆借资金，从而挤占了大量养护资金用于公路建设，影响了干线公路的正常养护与维修。 目前，大多数市县公路部门养护管理经费匮乏，个别县市连最基本的公路养护材料和工具费用都不能满足需要，养护机具设备长期得不到更新，严重影响到干线公路养护工作的正常开展。3．6法律法规不健全，管理手段单一建国以来，随着公路事业的快速发展，我国逐步认识到公路法规的重要性，先后制定出台了《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》、《中华人民共和国公路管理条例》等一系列公路专业法律法规，加上《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《交通行政处罚程序规定》等相关法律法规，以及 地方政府制定的法规规章，构成了相对完善的公路法律体系。公路法律体系的建立健全，大大加快了依法治路进程，规范了公路行业管理，促进了公路事业的健康发展。但是与发达国家相比，我国公路立法起步较晚，实践经验不足，一些法律条款的适用性明显不足，配套的法律法规还不健全，与公路事业自身的快速发展相比，公路法律法规建设仍相对滞后。作为各种地方性涉路法规立法依据的《公路法》，没有涵盖公路管理工作的全部要素，其条款大多属框架性、指导性规定，缺乏具体的实施细则，操作性不强，使得公路部门在行使公路管 理职能时不能够时时做到有法可依。另一方面，现有的公路法规并未赋予公路执法足够的强制手段，加之宣传力度不够，社会知晓度低，公路部门执法人员从事执法行为时往往处于弱势状态，正常的执法行为时常被社会舆论视为公路“三乱”，也在一定程度上打击了公路执法人员的积极性。总之，河南省干线公路养护管理体制中的矛盾和弊端已经在很大程度上影3河南省干线公路养护管理体制中存在的主要问题响了工作的正常开展，进而影响到干线公路事业的健康发展。目前，在中原经济区建设上升为国家战略的历史背景下，把河南打造成为全国重要的综合交通 运输枢纽，全面提升干线公路的服务保障能力，对加快中原经济区建设将起到极为重要的促进作用。进一步完善河南省干线公路养护管理体制，解决干线公路发展过程中所积累的深层次矛盾和问题，确保干线公路事业持续快速健康发展，为中原经济区建设奋力当好先行，是时代赋予河南公路人的光荣使命，也是河南干线公路事业科学发展的必然选择。144国外公路养护管理体制考察与借鉴国外公路养护管理体制考察与借鉴研究探索河南省干线公路养护管理体制，很有必要学习借鉴国外发达国家 公路养护管理方面的经验和做法。经过几十年的持续投入，发达国家大规模公路建设高潮已经结束，建成了相对完善的公路网系统。公路部门的主要任，由以前的加快建设为主转变了目前的养护管理为主，最大限度地发挥公路经济和社会效益，满足人们对公路交通舒适性、便捷性的需求。研究他们的法和经验，对改革和完善河南省干线公路养护管理体制无疑是十分有益的。1发达国家公路养护管理体制概况由于国情不同，所处的发展阶段不同，国外发达国家公路建设和养护管理式也各具特色。根据公路建设和养护管理的责任主体不同，归纳起来大致包 以下三种：第一种是由中央政府全部投资或按一定比例出资建设公路，建成交地方政府进行养护管理。美国是这种方式的典型代表。第二种是完全由国投资建设和管理。英国是这种方式的典型代表。第三种是由国家制定公路总规划，进行宏观调控，公路管理机构负责行业指导，建设、养护和管理则交专业化公司。日本是这种方式的典型代表。1．1美国一公路养护管理体制分析美国的公路建设，由联邦政府全额出资，或与各州按一定比例共同出资，成后交州以及地方政府进行养护和管理，联邦政府只进行宏观调控。在机 构置上，联邦政府成立了联邦运输部，总部设在华盛顿，各州分别成立了区域办公室。联邦运输部内设公路管理局，负责制定公路发展规划，进行行业管理，其人员由联邦运输部和各区域性办公室共同组成。美国养护管理机构和养护作业机构的职责权限，不是根据公路等级来确定，而是按照地理或行政区域来划分。管理机构除了进行路产、路政管理、巡视公路以外，还要负责计划、技术、财务，质量、环境的管理。管理机构往往把养护工程承包给私人养护公司，管理机构以业主的身份负责承包工程的谈判，并 4国外公路养护管理体制考察与借鉴监督合同执行和验收工作∞。由于美国经济较发达，路网形成较早，现有公路服役时间较长，部分路段逐渐出现老化现象，导致养护管理成本不断增加。针对这种状况，近几年美国逐步推行公路养护体制改革，建设推广专业化的公路养护服务中心，主要任务是做好公路的日常养护工作，并承担公路小修工程的实施。二启示1美国管理机构将公路养护的权利及责任下放，对养护工程实行市场化运作，与私人养护公司签订承包合同，以业主的身份监督合同的执行。这种做法 既能提高公路管理机构的运行效率，又能保证养护工程优质、高效地完成。2美国公路养护按照AASHO养护手册进行，根据地理和行政区域划分，有利于发挥各方面积极性，实行集约化管理，节约运行成本。3管理与养护分离，建立了公平竞争的养护市场，养护公司可以跨区域承包公路养护任务，打破了市场保护，提高了养护管理水平。4．1．2英国一公路养护管理体制分析英国的公路养护管理机构设置，是根据公路等级和功能的不同，实行三级管理体制，即运输部、公路署和地方公路管理部门。公路养护资金分别由中央 和地方政府的财政预算支出。运输部负责全英综合运输网，为了借鉴私营机构的管理模式，提高政府机构的办事效率，1994年成立了公路署，负责高速公路和干线公路网的规划、建设与养护管理，其他道路由郡议会和大都市当局负责。公路署成立后，对全国路网按北部、中部和南部三大区进行重组，同时把高速公路和干线公路网分为24个区进行管理，每个区设立一个直属于运输部的区公路局，负责本区的公路养护管理。区公路局又通过签订合同协议书的形式，将干线公路分段委托给所经县、郡、市的当地政府作为其养护代理，负责各辖区内干线公路的养护管理。 英国各级公路养护管理机构的职责主要是进行公路养护的技术、财务和合同管理，没有自己的施工队伍，所有养护作业和专项路况检测，均通过招标委托承包商或专门的技术公司完成。为了规范公路养护招标工作，强化合同的监督与管理，运输部编写了自己的公路养护合同文件范本，招标和评标的具体工①何本万．美国公路交通管理与发展IJ】．中国公路，2004--24164国外公路养护管理体制考察与借鉴作由养护代理按照运输部规定的程序办理，养护代理在养护施工合同中处于业 主的地位∞。二启示：英国的公路不再是以数量的增长为目标，而是坚持以人为本和高度环保的发展理念，通过在公路养护管理的各个环节引入市场机制，全面普及和使用现代公路管理技术，充分发挥现有公路的使用效率，使公路更好地服务于社会经济发展、人们出行要求和环保需要。英国公路养护管理体制的优点是：层次清楚，责任明确，实行决策和执行相分离的和管理体制，公路管理机构通过招投标确定一个本地区的代理人，把养护职能下放给养护代理，养护代理作为业主， 对养护工程实行公开招投标，施工作业既可承包给私人企业，也可承包给地方政府，还可由私人部门与地方政府的合资企业完成。其缺点是：不同地区的养护代理制定的养护计划、养护技术标准不易统一；养护代理、限期承包商与投标承包商的关系不容易被公路机构考察@。4．1．3日本一公路养护管理体制分析日本的公路养护管理机构实行三级垂直管理体制，自上而下分别是国土交通省、公路局、道路公团，但三者性质不同。日本的公路根据建设投资主体的 不同，可以划分为国家管理的公路和地方管理的公路。根据建设资金来源的不同，又可以分为一般免费公路和收费公路。国土交通省负责对政府投资的公路进行宏观管理。公路局是国土交通省下设的专业职能局委，专门负责公路的规划、开发和管理。道路公团则是专业化的公路承建和运营机构，无论是政府投资的公路，还是通过贷款实施的收费公路，均由道路公团进行建设，并具体负责建成后公路的日常养护管理。道路公团总部下设有区域性的管理局，除承担辖区内公路的改建、大修任务外，还负责公路的日常养护，以及各种设施设备的维修；区域性管理局以下， 又设有公路管理事务所，是具体从事公路管理和养护的基层单位，相当于我国的道班养护中心，一般按路线设置，每隔50―70公里设置一所@。日本的公路养护工作分为日常养护作业和定期养护作业。日常养护主要包①赵怀志．地方公路管理体制研究ID]．西安：长安大学，2002②王晖焦双健杜群乐魏巍李志伟李永贵．国外高速公路养护管理体制简介fJ】．交通世界，2007-ll-08③叶军尹贻林张颖．日本公路建设与管理体制特点IJ】．海外视窗，2007，4：75-7717理体制考察与借鉴和冬季除雪，类似于我国的公路小修保 构件喷漆，改善路面、更新设施等，在源的管理。对公路管理注重以人为本，注重生态与环保，注重综合交通网的合理布局和共同发展。2H本公路实行统一管理的特点比较明显，在公路事业发展中，人员、资金相对充足，有利于各项政策、规划、财务、收费标准等的统一。3日本的公路交通法规体系比较完备，共有以《道路法》为代表的法律11余部，且立法级别较高，均是由日本议会审议制定，具有较高的权威性①。4．2发达国家公路养护管理体制的基本特点通过对上述发达国家公路养护管理模式进行研究，我们不难发现，每个国 家的公路养护管理模式，都建立在该国的政治体制和经济发展水平的基础上，与公路的发展阶段密切相关，且模式不尽相同，各具特色。但是，大都具备以下几个特点可供我们借鉴。4．2．1法规完善大部分发达国家有较为完备的公路养护管理法律、法规，涵盖了公路养护管理的全过程。各级政府在公路管理中承担什么样的职责，公路养护管理机构如何设置，其主要任务和工作目标是什么等等，大都通过立法的形式予以明确，能够找到相应的法律依据。公路养护管理部门开展工作时，可以做到依法行政， 对工作中出现的问题，主要通过法律途径来监督和裁决，减少了管理过程中人为因素的影响。4．2．2职能清晰，事权一致发达国家根据公路在路网中的层次和功能，对路网进行科学划分，各级公路管理机构的具体职责也都予以明确界定。如英国中央政府的公路局就只负责干线公路的管理，其余公路由地方政府负责管理。日本中央政府直接负责高速①上万学．日本公路建设管理对我国的启示【J】．前沿，2009,7：239-240184国外公路养护管理体制考察与借鉴 公路的筹资、建设和管理，其余公路的管理事权均在地方，整个路网管理的责任主体十分明确。4．2．3资金渠道明确基于公路本身所具有的公益性质，除部分收费公路外，大部分发达国家的公路由政府投资进行建设和养护管理，资金由财政部门解决。但目前河南省公路部门经费形式为自筹自支，干线公路养护管理的唯一资金来源就是中央燃油税转移支付，大多数地方政府不愿将财政资金用于干线公路，市县两级公路管理部门资金严重不足，造成大量的公路处于失养状态。因此，有必要借鉴国外 发达国家的经验，研究解决河南省干线公路养护资金来源单一、融资困难的问题，确保足够的资金投入，保证路网处于完好的技术状况。4．2．4专业管理机构作用突出发达国家的公路养护管理体制，大都遵循公路发展的客观规律，结合公路养护管理的专业特点，形成了政府宏观主导、专业机构管理的行政组织。交通主管部门代表政府行使行政管理职能，重点进行综合规划、政策法规、统一协调和监督检查等，而将具体的专业管理职能交由公路专业管理局来执行。这种体制较好地适应了公路养护管理的内在规律，提高了管理水平和运行效率。4．3国外经验对完善河南省干线公路养护管理体制的启示 研究分析国外先进的管理实践和运行经验，对河南省进一步完善干线公路养护管理体制提供了有益启示。4．3．1转变政府职能，提高运行效率大多数发达国家公路管理机构的设置做到了分级管理、职能清晰。尽快转变政府职能，理顺公路部门内部管理体制，提高公路部门运行效率，是完善河南省干线公路养护管理体制需要着力解决的重点问题之一。4．3．2开展科技攻关，提高科技含量现在，国外一些发达国家先后开发采用了“桥梁管理系统”、“公路路面管19 的重情的具有较强实用性的干线公路养护管理系统，提高干线公路养护管理工作的科技含量，加快公路管理现代化建设的步伐。4．3．3推进综合执法，提高管理水平建立健全的法律法规保障体系，是实现依法行政、依法治路的重要前提。河南省要尽快理顺干线公路路政管理体制，整合现有的路政管理资源，探索建立综合执法体制，防止政出多门、多头执法，规范公路执法行为，提高公路管 理水平。5完善河南省干线公路养护管理体制的建议5完善河南省干线公路养护管理体制的建议干线公路养护管理工作的好坏，不仅仅关系到国省干线公路的使用寿命，还在很大程度上影响着干线公路的运营效益。养护好、管理好干线公路是贯彻落实科学发展观，实现低碳发展、绿色发展，打造环境友好型、资源节约型行业的有效途径。因此，充分适应燃油税改革的新形势，积极稳妥地推进河南省干线公路养护管理体制改革，使干线公路养护管理体制更加符合河南省公路发 展的实际，打造现代化的综合交通运输体系，对于加快中原经济区建设，实现河南振兴有着重要的现实意义。5．1合理设置机构，科学界定职能针对河南省干线公路养护管理体制现状，应从“统筹规划、制定政策、提供服务、检查监督”的工作内容入手，合理设置公路管理机构，科学划分职能权限，着力解决机构重叠、职能交叉的问题。一是应做到公路管理机构设置统一、权责一致。目前河南省公路管理局机构规格，属交通运输厅下属副厅级事业单位，市、县两级公路管理局则归地方 政府直接领导，与同级交通主管部门机构规格相同，交通运输局负责行业指导，隶属关系不一致。同时，省公路管理局除负责国省干线公路养护管理外，县乡农村公路也在其职责范围内，而市、县两级公路部门只负责干线公路养护管理，农村公路由交通运输部门下设的农村公路管理机构负责，造成公路部门机构设置上下不统一，体制不理顺，运行不顺畅。为此，应规范省、市、县三级公路管理机构设置，在隶属关系、职能范围上应上下一致，建立权责统一、运转高效的公路管理机构。特别是在农村公路的管养上，省、市、县三级应保持一致，把管理权限赋予同一个公路管理机构，明确统一的责任主体，使干线公路与农 村公路的养护管理有效衔接，建立统一完善的公路网络，避免顾此失彼的现象。二是应实现交通、公路部门职能职责的明确划分。各级交通主管部门作为规划、决策机构，应着重做好行业指导，履行宏观管理职能，按照公路管理内在规律的要求，把属于公路部门管理范畴的职能切实赋子公路管理机构。各级2l唯有如此才能“有为有位’’，赢得社会各界对公路部门的认可和肯定。尤其是在公路路政管理方面，要理顺路政管理体制，省、市、县交通公路部门应只设一个路政管理机构，统一对国省干线公路的管理，探索建立省、市、 县三级管理统一、职责明确、权责一致、分级负责的新体制，着力解决好路政执法工作政出多门、职能交叉、多头执法，管理难度大，执法形象差等突出问题，提高干线公路管理水平。5．2推行事企分开，实现管养分离在市场经济环境中，公路交通管理部门的主要职责是制定相关规划，履行行业管理责任，进行执法监督，营造规范的市场机制，提供公平的竞争环境，为干线公路养护管理打造健康的发展机制。要按照“事企分开、管养分离”的愿同，逐步建立适应市场经济规律，管理与养护生产相分离的新型体制。要重 新界定公路管理机构的职能权限，依据《公路法》规定，各级公路管理机构代表政府对公路进行宏观管理，仍行使公路行政管理职能，改变目前自收自支的经费供给形式，纳入行政编制，进入公务员序列，重新定编、定岗、定员。公路部门要加快职能转变，按照“宏观管住、微观放开"的原则，强化宏观调控职能，把工作重点放在培育和发展干线公路养护市场，创造良好的发展环境上来。要弱化微观管理职能，集中精力抓好行业管理，尽职尽责当好“裁判员"。要将公路部门所属的养护生产单位真正推向市场，对这些单位推行转企改制，完全与公路部门脱钩，实行企业化管理，逐渐发展成为自主经营自我发展的独 立企业法人主体，使公路养护行业走上规模经营的集约化发展道路，逐步形成国家修路、企业养护的经营管理模式，推动干线公路养护管理工作的发展。5．3引入竞争机制，提高管理效率在当前所进行的中西方公共行政改革中，引入市场机制已经成为一种共识。这种机制，理所当然也应当引入公路养护管理体制之中。结合河南省公路养护管理体制现状，应着重从以下几个方面加以考虑：5完善河南省干线公路养护管理体制的建议5．3．1开放公路养护市场，实行公开招投标近些年来，河南省在干线公路养护市场化方面做了一些有益的尝试，引入 了竞争机制，推行了公司化养护和内部招投标，取得了一定的成效。但这种模式本质仍然属于承包养护，只是对承包养护进行了深化和完善。要分阶段、分步骤逐步开放养护市场，对干线公路养护大中修工程实行公开招投标，打破地域界限和市场保护，择优选定养护施工队伍，确保养护工程质量。进一步加大对所属养护企业的扶持力度，帮助其真正实现企业化改造，组建专业化养护公司，引导其参与公开招投标，增强市场拓展和竞争能力。在开放干线公路养护市场时应坚持循序渐进原则，首先建立干线公路养护内部市场，实行内部竞争， 不断积累经验，待养护企业发展壮大、条件成熟后逐步向社会开放，使干线公路养护真正走向社会化、市场化的道路。5．3．2成立养护中介机构，规范养护市场公路部门应进一步强化公路发展的宏观调控职能，转化部分由中介机构承担的社会职能，腾出更多的精力抓好政策制定、发展规划和行业管理。比如成立类似公路养护协会的社会中介机构，将有关养护市场的政策引导、法规管理、信息服务移交给公路养护协会，其主要职责是：一是受公路部门委托，制定行规、行约，规范行业行为，建立行业自律机制，协调行业内部关系；二是受公 路部门委托，承担养护市场规范、资信登记、资质审查和专业技术职务任职资格评审等工作；三是参与公路养护行业发展战略研究，为政府制定行业发展规划提供建议①。5．3．3改革用工制度，调动职工积极性近几年，为全面提高公路养护管理水平，河南省对传统的养护用工制度进行了一定的改革，如实行竞争上岗、承包养护、小修保养以奖代投等，在一定程度上调动了养护职工的积极性，但“大锅饭”体制还没有彻底打破，相当一部分养路工人还存在等、靠、要思想，不利于养护管理工作的正常开展。要从 源头上解决这种现象，调动养护工人的工作积极性和责任心，必须改革传统的用工制度，逐步推行全员聘任制。考虑到每个人情况不同，为确保队伍稳定，可采取“老人老办法，新人新办法”，对现有的养护工人实行老办法，在征求个①刘少伟．公路养护体制及运行机制改革的研究ID]．西安，长安大学，2005-11-Ol5完善河南省干线公路养护管理体制的建议人意见的基础上，采取工龄赎买、内退、转岗分流等方式进行身份转换，根据个人工作能力实行聘任制管理，形成能上能下的用人机制。同时，还可以吸收一批文化水平高，具备公路养护专业知识，或者有一定管理能力的人员充实到 养护职工队伍，对于这些新人可直接实行聘任制，增强队伍活力。此外，公路养护生产季节性强，突发任务多，结合这个特点，可根据需要雇佣一批临时工人，随时应对各种急难险重任务。这种用工制度能够彻底打破传统“大锅饭"现象，充分调动养护职工的积极性，提高养护工作效率。5．3．4实行“国路民养"，节约养护成本所谓“国路民养”，就是国家的干线公路，在所有权与经营权分离的条件下，遵循市场经济的主体条件，采取公开、公平、有序、竞争的原则，以契约的形式实行招投标，确定中标人的权力与义务，养护生产任务由承包个人、合伙或 其他有利于资本高效运营的资本组合形式承包经营①。一方面，河南省干线公路密度较大，路网覆盖率高，养护管理存在诸多难题；另一方面，由于体制原因，公路部门人员包袱重，“养人"压力大。实行“国路民养"，对部分较偏远、路况稳定的路段，面向内部职工进行个人招标承包养护，与承包人签订养护承包合同，用工实行社会化。公路养护管理部门每月对承包人进行监督检查和管理，按照完成工作量实行计量支付。这种模式既可以缓解公路养护部门工作压力，有利于构筑一个多元化结构的公路养护市场，又可以充分调动养护承包人和养护职工的积极性，最大限度地降低养护成本，提高养护生产效益。 5．4实行垂直管理，控制队伍规模公路是国民经济的基础产业之一，既具有显著的社会公益性，又具有广泛的跨区域性。这种特点决定了公路部门应该建立一个超越区域限制、具有较强宏观调控能力、有利于调动各方面积极性的管理体系。1998年6月，交通部在福州召开全国加快高速公路建设工作会议，会议建议，各省要按照“统一模式、统一管理"的原则，逐步建立起省、市、县垂直领导的三级公路管理体制。目前，我国基本形成了以高速公路为主骨架，干线公路为依托，农村公路为延伸的公路网。2008年，国家实行大部委制改革，交通运输部下设了公路局， ①刘少伟．公路养护体制及运行机制改革的研究ID】．长沙．长安大学硕士论文，20055完善河南省干线公路养护管理体制的建议据分析这是国家为下一步成立国家公路总局作准备，也为全国范围内公路养护管理部门实行垂直管理创造了条件。目前，国内大多数省市公路部门采取了垂直管理模式，实践证明，这种模式能够克服“条块结合’’体制存在的诸多弊端，有效解决公路管理部门体制不顺、层次过多、队伍持续膨胀、人员包袱沉重等问题，促进公路事业的快速、健康发展。河南省也应要充分考虑公路行业的整体性，按照交通运输部关于建立新型公路管理体制的要求，本着“精简、统一、 效能’’的原则，把改革公路管理体制，建立责、权、利相统一的公路管理体制作为一项首要工作任务。要结合河南公路实际，从提高效率、稳定队伍入手，实行垂直管理模式，根据经济区域发展的需要来合理设置公路管理机构，省、市、县三级公路管理机构统一领导，分级管理，克服和解决“条块结合”的管理体制所形成的松散弊端，对公路事业实施高效、有序和规范的领导与管理。唯有如此，才能从体制上彻底解决公路部门的机构臃肿和人员膨胀问题，保持队伍精简高效，更好地推动河南公路事业实现新的跨越发展。5．5推行资金管理改革，加强养护资金监管2008年，国务院发布了“国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知”， 正式启动了公路税费改革，从2009年1月1日起，以燃油税取代公路养路费、公路运输管理费、公路客货运附加费等六项收费。这一改革对公路养护管理体制的影响是巨大的。上述六项收费改为燃油税之后，公路养护管理主体长久以来形成的相对独立的资金管理运行体制被打破，公路养护资金的主要来源由自收自支转变为国家统一征收，经由中央财政预算及省财政预算管理，再按照省财政批准的公路养护管理预算拨付公路养护管理主体使用。公路养护计划的审批部门在省级交通主管部门的基础上，新增了省级财政部门，由单一审批主体 转变为联合审批主体。公路养护资金的拨付渠道也从原来的经由省市级交通主管部门机构拨付到具体养护施工单位，转变为经由省市级财政部门拨付到具体养护施工单位。从整体上来看，税费改革后的资金分配方式和资金拨付渠道，能使养护资金收、支渠道分离，适于建立专款专用的财务管理协调机制，也有利于财政资金在一定行政区域或全国范围内的平衡管理；而从局部来看，税费改革后施行的资金分配方式和资金拨付渠道，在一定程度上限制了公路养护管理主体的财权，可能会影响到某些具体的养护施工项目。为此，要认真贯5完善河南省干线公路养护管理体制的建议彻国务院《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见》， 尽快制定出台具体的实施意见，确保燃油税转移支付资金专款专用，保证干线公路养护管理的需求。同时，要做好公路养护工程项目的计划管理和预算管理工作，力求做好科学、合理、规范，避免盲目追求投资规模，尽量提高公路养护工程资金的使用效率。此外，还应加强公路养护资金的有效监管，实现公路养护经费规范有序运行，保证资金的使用安全。养护大中修资金可实行分配规模、项目管理、激励约束、责权一致的管理模式。养护管理经费和小修保养人工费按标准里程切块，纳入财政预算管理，努力避免挤占挪用养护管理资金的 现象。5．6完善公路法律规范，坚持实行依法治路我国已进入法治社会，依法治路应在公路养护管理中得到切实贯彻和落实。1998年我国出台了《公路法》，明确了公路建设、养护与管理的基本原则和制度，为公路部门依法治路提供了有力的法律武器。但由于《公路法》属于基础法律，公路市场各主体及其责、权、利并没有真正界定，实际操作时问题较多。加快地方性涉路法规立法工作，完善公路养护管理的法律依据，实现公路管理由无序到有序，将公路管理体制改革从政策层面向制度层面延伸，全面纳入法制化 轨道，是公路养护管理向更高水平发展的必要手段。借鉴国外先进经验，河南省要加快公路法律法规体系建设，对各级地方政府在公路管理中的职责、公路管理机构的设置等以立法的形式予以明确，为公路部门依法治路提供法律依据。要使法律法规涵盖公路建设、养护和管理等各个环节，贯穿依法治路全过程，每一项工作都做到有法可依、有法必依。同时，要针对目前河南省干线公路多头执法、政出多门的现象，探索推进综合执法，省、市、县各成立一个综合执法局，统一高速公路、干线公路和农村公路的执法主体，规范执法行为，提高执法形象。 当然，依法治路不可能一蹦而就，要在实践层面真正推广实施并为社会公众普遍接受，需要一个慢长的过程。我们欣喜的看到，依法治路已成为河南省各级交通部门和公路管理机构推动公路发展的必然选择和一种自觉行动。目前，河南省正在着手修订《河南省公路管理条例》等一系列地方性法规，《公路安全保护条例》的颁布实施，更是赋予了公路部门法定的公路管理权限，为公路部法规的不断健线公路养护将6问题讨论6问题讨论 6．1论文研究的主要观点通过对河南省现行干线公路养护管理体制进行系统分析，本文认为，河南省干线公路管理体制存在诸如机构重叠职能交叉、事企不分管养合一、体制僵硬缺乏活力、人员失控机构臃肿等问题，结合公共管理理论和工作实践经验，提出了一些对策和建议，如合理设置机构科学界定职能、推行事企脱钩实现管养分离、引入竞争机制提高管理效率、实行垂直管理控制队伍规模等，期望能为河南省公路部门决策者提供一些有益借鉴。6．2研究的创新之处论文查阅了大量的文献资料，认真研究了国内外专家学者有关公路养护管 理体制的文献和资料，结合多年来在公路一线从事养护管理工作的实践经验，以公路养护市场化、管理规范化为基础进行体制方案设计，并在河南省公路部门实行垂直管理、推行国路民养、成立养护中介等方面进行了新的探索。6．3研究的不足之处鉴于笔者公共管理理论知识有限，掌握的理论研究成果和相关文献知识也不够翔实，对国内其他省市不同的管理模式未进行系统的对比分析，对某些问题仅是初步提出一些建议对策，并且某些观点还可能会偏颇和存在疏漏，还不能更深入的进行剖析论述。6．4今后还需研究的问题与努力的方向 干线公路养护管理体制是一项复杂的系统工程，涉及面广、内容繁杂，受社会各方面因素影响，研究难度较大。如何在保持干部职工队伍稳定的前提下，推进公路部门与所属企业彻底脱钩；过渡时期制定什么样的扶持政策等相关问题还有待进一步实践和探讨。7附录7附录7．1调查问卷为进一步加强和改进周口市干线公路养护管理工作，提升干线公路通行能力和服务水 平，优化发展环境，树立公路行业形象，现向您征求意见和建议，我们将对您提出的意见和建议认真研究，用于改进我们的工作。一、基本评价l、您对我市干线公路养护管理工作的整体评价如何A、好B、一般C、较差D、知名度较低，了解不多，不好评价。2、您对干线公路养护职工队伍评价如何A、社会形象总体较好B、社会形象总体一般C社会形象较差D知名度较低，了解不多，不好评价。3、为加强干线公路养护工作，公路部门组建了若干个养护中心，您认为养护中心履行 职责情况如何?可多选A、管理、服务力度强B、管理、服务力度一般C、需要加强养护中心指导和服务4、您对干线公路养护中心在开展公路养护方面的工作如何认识?A、工作开展得好，是一支技术性强的专业队伍B、工作开展的一般，没啥影响C、不了解养护中心具体的工作情况5、干线公路养护中心是否存在职工队伍精神不振、作风不实、责任心不强、标准不高等问题? A、存在，很普遍B、存在，但是是少数人D、基本不存在6、您是否发现干线公路养护中心干部职工不遵守《戒酒令》而在工作日期间饮酒。A、没发现B、发现过多选A、工作力度大，廉政工作有力，杜绝了严重腐败现象B、工作开展的还可以C、作为执法部门，廉政形势仍很严峻9、市局明文规定严禁内部职工及其亲属参与或变相参与内部工程承包、向工程供料、 提供机械车辆租赁等行为，目的就是加强内部管理，杜绝漏洞。您认为我市干线公路养护工作中有没有违反上述规定的行为?A、落实的很好，违反此项批示的行为没有出现B、落实的还可以，但仍有个别人违规插手工程c、有落实，但效果不大，违规行为仍大量存在10、在公车使用管理方面，您认为路政管理人员的工作如何?A、管理的很好，很规范，基本杜绝公车私用和浪费现象B、管理还说的过去，但公车私用现象仍很严重C、管理不力，需要进一步加强管理11、您认为我市公路部门在加强养护施工质量方面的工作开展的如何? A、很重视质量，实际也抓得很到位B、重视质量工作，但措施不得力C、养护质量没得到应有的重视12、您认为公路部门在加强公路安全保障方面的工作开展的如何?A、很重视安全，实际也抓得很到位B、重视安全工作，但措施没严格落实C、公路安全保障没得到应有的重视二、请您就我市干线公路养护管理部门加强工作效能建设，加快自身发展方面提出您的意见和建议。附录 访谈提纲l、你对当前我市干线公路养护管理体制整体上有什么看法?2、您认为当前全市干线公路养护管理工作现状及存在的主要问题和困难是什么3、你对我局体制改革的紧迫性是如何认识的?4、您对我市公路养护管理体制改革取得的成效、存在问题和突出的矛盾5、您对进一步深化全市干线公路养护管理体制改革有什么意见和建议?6、您对加强和改进我市干线公路养护管理工作有何建议?3l[1]周壮德．公路养护管理体制改革探讨[J]，湖南交通科技，200209[2]刘少伟．公路养护体制及运行机制改革的研究[D]．西安．长安大学，2005[3]于静．关于对高速公路养护管理的探讨[J]，科学之友，200611 [4]方红军．农村公路管养体制改革微探[J]，规划与建设，200602[5]吴金燕．高速公路养护管理发展探究[D]，西安，长安大学，2006[6]刘洁梅．河南公路养护体制改革研究[D]，重庆，西南交通大学，2003[7]易静．贵州省公路管理体制改革研究[D]，上海，华东师范大'