农村公路养护资金管理问题探讨

'［中图分类号］F540.3［文献标识码］B［文章编号］1005-9016（2009）09-33-04农村公路养护资金管理问题探讨赵品春（湖北省襄樊市交通局，湖北襄樊441000）［摘要］随着农村公路养护管理工作全面加强，加强养护资金的使用管理日显重要。本文根据现行农村公路养护政策、成品油价格和费税改革相关政策，结合养护管理实际，对农村公路养护资金的筹集和使用管理中存在的问题进行分析，提出了加强和改进当前农村公路养护资金使用管理的意见和建议。［关键词］农村公路养护资金管理国务院办公厅《农村公路管理养护体制改革方案》（国办发［2005］49号）发布之后，农村公路管理养护工作被逐步纳入重要议事日程，各级政府和交通主管部门相继出台了农村公路管理养护的政策措施。这些政策在明确养护责任主体、养护管理机制的同时，对养护资金的筹集和使用管理等方面也提出了要求。管好用好农村公路养护资金对于农村公路养护管理的健康发展，提高农村公路良好的通行能力，起着至关重要的作用。一、农村公路养护资金管理的基本原则分析交通运输部《农村公路养护管理暂行办法》规定，农村公路养护资金筹措与管理应遵循“政府投入为主、多渠道筹资、统筹安排、专户储存、专款专用、强化监管”的原则。这一规定明确了两个方面的原则：（一）资金筹措原则农村公路养护资金实行“政府投入为主、多渠道筹集”。农村公路作为农村重要公益性基础设施，以公共财政保障正常养护属必要之举。政府投入主要包括：财政一般预算安排的农村公路日常养护资金、省级交通专项资金安排的养护工程资金、原摩托车和拖拉机养路费资金、中央财政对贫困地区安排的农村公路养护专项转移支付资金；其他渠道筹集的资金主要有受益企业或个人捐助的资金以及村民委员会通过“一事一议”方式筹集的资金。（二）资金使用原则对农村公路养护资金实行“统筹安排、专户储存、专款专用、强化监督”。所谓“统筹安排”就是对筹集的所有农村公路养护资金由养护责任主体或养护实施主体根据养护计划统筹安排、集中使用，而非分散使用；“专户储存”强调对养护资金必须单独开设银行账户实施专户管理，而不能与其他资金混合存储“；专款专用”即是所有农村公路养护资金必须专项用于农村公路养护，不能挤占、挪用；“强化监督”就是各级交通主管部门和财政、审计机关应当加强对农村公路养护资金使用情况的监管，确保资金安全合理有效使用，充分发挥资金的使用效益。二、当前农村公路养护资金筹集和使用管理中的问题尽管现行政策对农村公路养护资金的筹集和使用管理提出了诸多原则性规定，但这些规定在实际操作中仍显笼统，可操作性不强。尤其是随着农村公路里程的不断延伸，燃油税改革和其他有关财政改革的实施，养护资金需求量和资金额度不断增大，资金筹集和使用管理的任务日益艰巨，实际工作中的诸多难点问题也不断凸显。（一）资金来源仍相对单一从现实情况看，能够及时到位的农村公路养护资金只有省级交通主管部门统筹安排的养护工程资金。如湖北省从2008年开始，在统筹安排汽车养路费支出时，用于农村公路养护工程的资金标准为：县道每年每公里7000元，乡道每年每公里3500元，村道每年每公里1000元。省政府虽然明确县级政府应按每公里不少于1000元的标准配套安排乡道和村道的日常养护资金，并列入本级财政预算，但地方政府受财力有限的制约，能够落实到位的不多，有的地方即使安排，在数额上也只是象征性地“表33交通财会2009.09（总第266期） 示”；绝大部分乡镇政府和村委会在近几年通村公路建设中投入了相当大的财力，已经没有足够的实力再安排养护资金；社会捐资也只能是“叫得响、落实难”。因此，政策规定的“多渠道筹集”目前仍表现为交通部门单一渠道筹集。（二）燃油税改革的实施影响着养护资金投入从2009年1月1日起，养路费等六项交通规费及取消的政府还贷二级公路收费被成品油消费税（本文简称燃油税）取代。虽然《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发［2008］37号）规定了燃油税资金“四个不变”的政策（资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变），并同时规定，“具体额度以2007年的养路费等六费收入为基础，考虑地方实际情况按一定的增长率来确定”；《关于实施成品油价格和税费改革有关预算管理问题的通知》（财预［2008］479号）规定，“原通过上述收费收入安排的人员支出以及公路养护和建设、公路运输和站场建设与养护、航道养护和水路管理及中央本级替代性等方面的支出纳入一般预算管理，由财政部门通过部门预算或经财政部门批准的列支渠道予以保障”。这种情况下至少导致两种不利现象发生：一是2007年基数的科学性直接影响原通过养路费安排用于农村公路养护资金数额。2007年的基数毕竟是某一时点的数据，不能代替某一阶段更不能代替今后一个时期的资金使用量，燃油税资金替代部分必然少于通过征收养路费可以安排的养护资金数。而且随着车辆的增加，各级公路所承担的运力对公路损害程度也在不断增加。国省干线作为国家经济的命脉，在政府还贷二级公路收费站撤除后，其养护投入必须加大，在总量有限的情况下，用于农村公路养护的资金可能被削减。摩托车、拖拉机养路费被燃油税取代后，其基数已经纳入养路费的“总盘子”，这部分资金如何分配、能够分配多少，还取决于中央对地方转移支付安排的燃油税资金总量情况，即使能够安排，但能否保证正常的养护，尚属未定。从这个角度分析，用于农村公路养护的资金必然会有所减少，在部分地方可能大幅度减少。二是燃油税资金通过中央财政转移支付的方式分配给地方后，能否保障“四个不变”政策有效落实有待验证。改革之前的养路费等交通规费资金主要纳入省级部门预算，有利于省级交通主管部门统筹安排、均衡使用。但目前有的地方已经或准备将燃油税资金纳入市、县级地方财政预算，“四个不变”的政策已经受到挑战。同时，地方财力尤其是中西部地区县级政府财力十分有限，燃油税资金纳入地方一般预算后，一些地方用以平衡本级财政预算的机率增多。一旦“四个不变”政策得不到有效落实，用于农村公路养护的资金必然减少。同时，在这种预算管理体制下，地方财政通过除燃油税以外的预算资金安排用于农村公路养护的数额也存在减少的可能。（三）农村公路路政管理缺乏资金来源现行政策只是明确了农村公路日常养护和工程性养护的资金来源，但农村公路路政管理、治理超限超载等专项工作，没有明确资金来源。国省干线公路路政管理人员的力度难以延伸到四通八达的农村公路，使路政管理成为农村公路养护管理的薄弱环节，影响了农村公路的使用寿命。（四）财务管理与当前的形势要求和政策规定存在一定差距一是专户存储的资金管理模式不符合基层单位核算实际。交通运输部《农村公路养护管理暂行办法》规定，农村公路养护资金应当实行“专户存储”。这种规定在一定程度上有利于保证农村公路养护资金专款专用，但由于银行账户的增加，既增加了财务管理的工作量，也不利于资金的调度使用，还给资金管理和使用单位乱设银行账户提供了依据。同时，随着国库集中支付制度改革的全面实施，行政事业单位基本通过零余额账户管理各类财政性资金。在这种情况下“专户存储”的规定也就失去了根本意义。因此，不少地方在制定相关制度时，以“专项核算”代替“专户存储”，就更具有可操作性。二是养护计划管理还跟不上实际需要。现行政策规定了农村公路养护工程计划的制定程序，即由县级交通主管部门编制建议计划，省级交通主管部门根据《公路养护工程管理办法》批准下达，并监督检查计划执行及养护质量情况。由于农村公路等级各异，点多线长面广，计划编制、上报、下达、执行的周期被政策无形拉长，导致资金到位相对滞后，影响了养护计划的正常执行。三是资金拨付和会计核算方面存在不规范现象。县级财政部门对交通资金拨付的程序要求过于复杂或苛刻，除需要财政部门负责人、内部相关机构审批签字外，还必须得到分管县市长批准，资金拨付周期长，资金到位不及时。少数交通部门在资金使用上存在拨款程序不规范、拨款手续不齐全、以拨代支等不规范现象。在会计核算上，一些基层单位将农村公路养护资金与农村公路建设资金等其他资金合并核算，极易造成互相挤占挪用现象发生。三、加强和改进农村公路养护资金管理的基本思路342009.09（总第266期）交通财会公路 （一）稳定农村公路养护资金的两大主要来源一是结合燃油税改革进一步完善农村公路养护资金投入机制。在保证农村公路养护工程资金的投入标准不低于原通过养路费安排标准的基础上，根据地域情况，按照一定比例安排农村公路安保工程、水毁工程、路政管理等专项资金，提高农村公路安全通行能力。二是采取有力措施促进地方政府落实农村公路日常养护资金。除了地方各级交通主管部门要积极汇报争取外，上级政府和有关机关应当加大督办检查力度，督促县级政府按照规定的标准将日常养护资金纳入本级财政预算，维护政策的严肃性，保证日常养护工作正常开展。必要时，可将工程性养护计划的安排与地方政府配套的日常养护资金到位情况挂钩，地方配套政策不能落实的，适当削减养护工程项目计划。（二）改进农村公路养护工程计划管理方式，并选择合适的资金预算管理模式。根据农村公路养护管理职责分工，以及养护工程计划管理方式，农村公路养护资金预算管理大体上存在两种模式。模式之一：以县级交通主管部门为主体的单一管理方式。国务院办公厅《农村公路管理养护体制改革方案》规定，县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，其交通主管部门具体负责管理养护工作。因此，县级人民政府交通主管部门在农村公路养护资金预算管理上扮演主要角色，预算的编制、上报、执行应由县级交通主管部门负责，所有农村公路养护资金纳入一般预算，同级财政根据预算法规审核并下达批复。其基本管理模式和程序为：县级交通主管部门提出养护工程建议计划报省交通主管部门批准，根据批准的养护工程计划，编制养护工程资金预算（资金来源为燃油税专项资金），根据农村公路里程和日常养护计划编制日常养护资金预算（资金来源为同级财政一般预算拨款），报同级财政审核、人大批准后执行。这种模式体现了预算管理的一体化，便于发挥地方对养护资金管理的积极性。但中央对地方转移支付的燃油税资金到县一级后，其总量能否满足养护需求，还不能确定，可能出现上有计划、下无预算的尴尬现象。模式之二：省、县交通主管部门分级预算的混合管理方式。养护工程计划的确定权在省级交通主管部门，因此，计划的确定与预算管理一般应归于一个机关。同时，考虑到地方财政应当配套安排日常养护资金，故而，形成了农村公路养护资金分级预算管理的模式，即养护工程资金纳入省级部门预算，日常养护资金纳入县级部门预算。其基本程序为：省级交通主管部门根据其批准的养护工程计划将资金纳入省级部门预算，根据批准的预算向下拨付养护资金；同时，县级交通主管部门根据辖区农村公路养护里程编制日常养护资金预算报同级财政审核，按照经依法批准的预算安排养护工作。这种模式有利于省级交通主管部门对资金的统筹安排，有利于农村公路养护计划下达、预算编制、资金拨付、计划执行等各环节的相互协调，但与地方事权不够匹配。这两种预算管理模式各有利弊，但在当前的形势下，尤其是在燃油税改革实施的初期，相关配套政策和管理制度还未建立健全的情况下，应当根据实际工作的需要改进养护计划管理方式，并确定合适的资金预算管理模式，促进农村公路养护管理工作的健康发展。本文认为，鉴于农村公路里程长、分布广，应当发挥市（州）交通主管部门的职能作用，在计划管理上应变县、省两级管理为县、市（州）、省三级管理。即：县级交通主管部门编制日常养护工作计划，提出养护工程计划建议；市（州）交通主管部门根据养护工程计划建议，结合实际编制下达养护工程计划，并报省级交通主管部门备案。将省级交通主管部门对计划的直接管理调整为备案管理。在这种计划管理方式下，仍实行农村公路养护资金分级预算管理。如果燃油税资金纳入省级财政预算，则农村公路养护资金仍纳入省级部门预算；若燃油税资金纳入省以下地方财政预算管理，其用于农村公路养护工程的资金一并切块纳入市（州）级部门预算，日常养护资金纳入县级部门预算。养护工程资金由市（州）财政拨付到同级交通部门，市（州）交通部门拨付到县级交通部门。（三）不断规范农村公路养护资金使用管理由于农村公路养护管理工作起步较晚，许多方式方法还在不断探索之中。因此，必须结合养护工作的实际情况不断规范资金的使用管理。一是实行农村公路养护资金分类管理。农村公路养护资金主要用于养护工程和日常养护，交通部《公路养护工程管理办法》（交公路发［2001］327号）将养护工程划分为小修保养、中修、大修和改建工程。小修保养和日常养护所需经费每年都要发生，而大中修和改建工程有一定周期性。农村公路大规模建设始于2005年，按照公路使用年限推算，今后农村公路大中修的时间也将相对集中，养护资金的大量投入将会集中到某个时间段。因此，宜通过建立资金分类管理制度，确定每年的小修保养和日常养护支出计划，留足后期的大中修工程资金，以缓解和平35交通财会2009.09（总第266期）公路 衡今后农村公路大中修工程的资金缺口矛盾。二是规范资金拨付。坚持按计划使用，根据工程进度、工程质量、养护检查考核结果拨付资金。加强相关环节的审核把关，规范业务部门、财务部门的审核工作流程，完善签批手续。三是规范会计核算。严格按照现行财务会计制度规定和交通专项资金管理的要求，单设会计科目核算农村公路管理养护资金，准确反映资金的收支和结余情况。资金使用单位对养护项目费用的支出应附相关责任人签字的结算单或养护项目考核表等相关资料，属于政府采购范围的应当按规定办理政府采购手续，确保各项支出手续齐全、依据合法。四是强化审计监管。落实农村公路养护资金年度审计制度，加强对资金管理单位和各级资金使用单位的监督检查，发现问题及时整改，保证资金专款专用。参考文献［1］国务院办公厅.农村公路管理养护体制改革方案（国办发[2005]49号）[S].［2］国务院，关于实施成品油价格和税费改革的通知（国发[2008]37号）[S].［3］财政部，中国人民银行，国家税务总局，交通运输部.关于实施成品油价格和税费改革有关预算管理问题的通知（财预[2008]479号）[S].［4］交通部.公路养护工程管理办法.（交公路发[2001]327号）[S].［5］交通运输部关于印发农村公路养护管理暂行办法的通知（交公路发[2008]43号）[S].［6］蒋小虎，吕鑫，谭晓英.四川省农村公路养护资金筹集及管理研究[J].交通财会，2008（3）.362009.09（总第266期）交通财会1-7月全国国有及国有控股企业经济运行情况据财政部，今年1-7月，国有企业主要经济指企业累计应交税金2538.2亿元，同比下降10%，7标继续好转，但营业收入和利润总额出现波动。月比6月环比下降11.9%。主要经济效益指标——（四）已交税金。全国国有企业已交税金（一）营业收入。全国国有企业累计实现营业11329.7亿元，同比下降1.7%，降幅比1-6月加大收入116379.7亿元，同比下降4.7%，降幅比1-61个百分点，7月比6月环比增长5.5%。月减小1.2个百分点，7月比6月环比下降7.2%。（五）成本费用和盈利水平。全国国有企业成其中：（1）中央企业累计实现营业收入73761亿元，本费用总额为109880.3亿元，同比下降3.4%。其中：同比下降3.6%，7月比6月环比下降9.7%。中央营业成本同比下降5.1%；管理费用、财务费用同管理企业累计实现营业收入62638.3亿元，同比下比分别增长2.4%、15.8%，但增幅比1-6月分别下降6.4%，7月比6月环比下降12.7%。（2）地方降0.9、0.1个百分点。国有企业累计实现营业收入42618.7亿元，同比下销售利润率为5.9%，同比下降1.4个百分点；降6.6%，7月比6月环比下降2.8%。成本费用利润率为6.2％，同比下降1.6个百分点；（二）实现利润。全国国有企业累计实现利润净资产利润率为4.5%，同比下降2.1个百分点。6861.8亿元，同比下降22.8%，降幅比1-6月减小中央企业销售利润率、成本费用利润率和净4.2个百分点，7月比6月环比下降2%。其中：（1）资产利润率分别为6.9%、7.5%和5.4%；地方国中央企业累计实现利润5094.1亿元，同比下降有企业分别为4.2%、4.2%和3%。16.6%，7月比6月环比增长6.4%。中央管理企业（六）存货。国有企业存货同比增长8.4%，累计实现利润3799.1亿元，同比下降21.6%，7月增幅比1-6月下降1.1个百分点。存货周转率为2.5比6月环比增长10.2%。（2）地方国有企业累计实次，比去年同期减慢0.4次。应收账款周转率为5.8现利润1767.7亿元，同比下降36.4%，7月比6月次，比去年同期减慢1.0次。平均总资产周转率为环比下降18.9%。0.3次，比去年同期减慢0.1次。（三）应交税金。全国国有企业应交税金主要行业效益情况——10571.6亿元，同比下降0.7%，降幅比1-6月减小1.61-7月，钢铁、有色行业实现扭亏为盈；煤炭个百分点，7月比6月环比增长2.9%。其中：（1）行业利润下降明显；石化、建材、施工房地产等中央企业累计应交税金8033.4亿元，同比增长行业盈利继续保持增长；汽车、机械、烟草等行2.7%，7月比6月环比增长8.1%。（2）地方国有业效益相对稳定；海运行业继续亏损。公路'