利用司资产处雷处长-国有建设用地供应计划编制规范解读

'《国有建设用地供应计划编制规范》解读国土资源部土地利用司资产处2010年10月太原 今年8月8日，国土资源部下发《国有建设用地供应计划编制规范》（试行）（国土资发〔2010〕117号），9月1日起试行。《规范》的出台背景如何，有哪些特点和主要内容？ 一、《规范》发布的主要背景二、规范的性质、体例和框架三、对规范主要内容的理解 编制规范的主要背景第一，编制国有建设用地供应计划，具有重要的现实意义。首先，无论是现代经济理论还是国家的经济运行实践都表明，有了科学合理的计划，市场运行才能减少盲目性，才能有序运行。 背景建设用地供应计划是在充分研究土地市场规律、把握土地市场发展趋势的基础上，依据有关法律法规和土地现实供需要求编制的，体现了对未来国有建设用地供应规模、时序、结构等方面的设计和谋划。有了这个计划，才能对供多少地，何时供，以什么方式供，供应结构、方向如何等做到心中有数，才能进一步提高城市政府供地的、前瞻性、科学性、针对性和合理性。 背景其次，编制土地供应计划有利于更好地发挥土地的调控作用。2004年以来，中央要求利用土地闸门参与国民经济运行的宏观调控。而编制土地供应计划，对落实一个地区的国民经济和社会发展规划、土地利用年度计划以及城市的功能分区与布局有直接影响。特别是去年以来，徐绍史部长多次强调土地供应计划管理在宏观调控中的重要性，指出土地计划的职能已从单一服务于土地资源管理，逐步转向管理与宏观调控并重。 背景今年国家的房价调控，在运用金融、税收手段的同时，更加强调土地供应计划的控制作用。编制科学合理的住房供地计划，可以控制住房供地结构和时序，保证保障性住房建设用地需求，中低收入阶层住房有保障，有利于房地产市场回归理性。 背景二、编制供地计划的宏观条件已经具备。一是，从《城市房地产管理法》、国务院、国务院办公厅发布的关于稳定房价的有关文件，到国土资源部发布的一系列规范、制度中，对有计划供地已有明确要求。如《关于认真贯彻(国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见＞进一步加强土地供应调控的通知》(国土资发[2007]236号)，要求各地编制土地供应计划，优先安排用于解决城市低收入家庭住房困难的住房用地。 背景二是，2009年，在应对金融危机、调整经济结构的大格局下，为稳定房价，国家提出加大保障性住房建设力度，要求住房建设用地中保障性住房用地不得低于70%。有了具体要求，就要有具体的供地计划去落实，所以，当年国土资源部要求各地必须编制保障性住房供地计划。 背景三是，20l0年，国务院（10号文）、国务院办公厅（4号文）连续发文，要求坚决遏制房价过快上涨现象，促进房地产市场平稳健康发展。同时要求国土资源部要指导督促各地及时制定并公布住房为主的房地产供地计划，把握好土地供应的总量、结构和时序。显然，要求全面编制建设用地供应计划的宏观条件已经成熟。 背景三、供应计划编制有实践基础1、北京市从2005年就开始编制并向社会发布年度土地供应计划。2、深圳市3、重庆市4、杭州、苏州、南京、日照5、各地的计划编制情况差异很大。 背景四、编制计划纳入部重点工作1、2009年8月4日，徐部长主持专题会议研究地产市场问题，要求加快研究制定城市国有建设用地供应计划编制办法。2、制定供地计划编制规范纳入国土资源部2010年重点工作任务。 计划编制规范的研究起草过程一、2009年年初，部利用司部署北京、深圳、重庆、山东四省市开展课题研究，要求当年9月底提交规范初稿。二、2009年年底，形成规范征求意见稿，征求各地意见。 计划编制规范的研究起草过程三、2010年1月，组织北京、重庆、江苏、浙江、山东、深圳、厦门、杭州、日照等省市厅局利用处、部法规司、法律中心、中国人民大学等专家学者，专题讨论修改规范。四、2010年7月20日，提交部长办公会审议通过，8月8日印发117号文。 规范的性质、特点和总体框架一、规范的性质《规范》是以法律法规政策为依据，从程序、技术标准上对土地供应计划编制的时间、范围、建设用地供应能力分析评价、用地需求量预测、形成计划草案、发布实施计划等所作的操作性规定，在性质上属于指导各市、县国土资源管理部门开展计划编制工作的操作性规范。 规范的特点二、规范的特点1、《规范》是普适性的。即它不是某一类供地计划编制规范，而是整体的国有建设用地供应规范，不论是保障性住房供地、商品住房用地供应，还是工业用地供应，其计划编制都适用这个规范。 规范的特点2、《规范》是指导性的。这主要是考虑到各地实际情况的复杂性、编制水平的差异，还有些用地属随机性的（如线性工程），情况难以把握等，指令性规范难以一步到位。需要明确的是，《规范》的指导性是指其对计划的编制和实施起指导和引导作用，并不是计划可编可不编。也就是说，编制土地供应计划是指令性的，如何编应以《规范》为指导。 规范的总体框架（正文部分）一、正文部分1、适用范围2、引用的标准和文件3、依据4、总则5、发布编制国有建设用地供应计划通知 规范的总体框架（正文部分）6、调查分析国有建设用地供应能力7、预测国有建设用地需求量8、拟定国有建设用地供应计划草案9、国有建设用地供应计划征求意见和报批10、国有建设用地供应计划公布和实施11、国有建设用地供应计划调整 规范的总体框架（附录部分）二、附录部分附录1编制国有建设用地供应计划的通知示范文本附录2提供编制供应计划有关资料的通知示范文本附录3计划期国有建设用地需求情况申报表示范文本 规范的总体框架（附录）附录4公布国有建设用地供应计划的通知示范文本附录5年度国有建设用地供应计划示范文本.附录6年度国有建设用地供应计划表示范文本附录7年度国有建设用地供应宗地表示范文本附录8国有建设用地需求量预测方法 对规范主要内容的理解与把握（规范的适用范围）1、规范适用于全国各市、县国有建设用地供应计划的编制；2、市、县编制建设用地供应计划，参照本规范执行。 国有建设用地供应计划内涵（一）规范所称国有建设用地供应计划，是指市、县人民政府在计划期内对国有建设用地供应的总量、结构、布局、时序和方式做出的科学安排。从五个方面把握： 国有建设用地供应计划内涵（二）1、国有建设用地供应总量，是指计划期内各类国有建设用地供应的总规模。2、国有建设用地供应结构，是指计划期内商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、水域及水利设施用地、交通运输用地等各类国有建设用地的供应规模和比例关系。 国有建设用地供应计划内涵（三）3、国有建设用地供应布局，是指计划期内国有建设用地供应在空间上的分布。4、国有建设用地供应时序，是指计划期内国有建设用地供应在不同时段的安排。5、国有建设用地供应方式，包括划拨、出让、租赁、作价出资或入股等方式。 国有建设用地供应计划的编制内容内容包括但不限于：1、明确国有建设用地供应指导思想和原则；2、提出国有建设用地供应政策导向；3、确定国有建设用地供应总量、结构、布局、时序和方式；4、落实计划供应的宗地；5、实施计划的保障措施。 国有建设用地供应计划的编制依据（一）编制依据包括但不限于：1、国民经济与社会发展规划；2、土地利用总体规划；3、土地利用年度计划； 国有建设用地供应计划的编制依据（二）4、住房建设规划与计划；5、年度土地储备计划；6、军用空余土地转让计划；7、建设用地使用标准。 两点说明一是土地利用年度计划与年度土地供应计划的区别与联系1、时间上不同步，土地供应计划的实施一般滞后于土地利用年度计划的实施。2、口径上不统一，土地利用年度计划只涉及新增用地，土地供应年度计划包括新增地和存量地。 两点说明二是军用空余土地转让计划和年度土地供应计划要做好衔接。《国土资源部财政部解放军总后勤部关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知》（国土资发[2007]29号）对严格实行军队土地转让计划管理有明确要求： 两点说明1、转让军队空余土地，由军队土地使用单位提出申请，按程序报总后勤部批准后，纳入军队空余土地转让计划。军队空余土地在申请转让时，应当征求当地国土资源管理部门和城市规划管理部门的意见，符合土地利用总体规划和城市规划的，应当明确宗地转让后的土地用途、容积率等土地开发利用和规划设计条件。军队空余土地转让计划经总后勤部批准后，抄送有关省（区、市）国土资源部门和土地所在地的市、县政府。 两点说明2、市、县人民政府在编制年度土地供应计划时，应优先安排纳入军队空余土地转让计划的土地。未纳入军队空余土地转让计划和当地土地年度供应计划的土地，不得转让。 计划范围和计划期限（一）一、计划范围：市、县行政辖区内计划期供应的全部国有建设用地均纳入计划。二、计划期限和计划年度1、国有建设用地供应计划的计划期为一年。计划年度为每年1月1日至12月31日。 计划范围和计划期限（二）2、有条件的市、县，可增加编制一年内分季度的阶段性供地计划。3、有条件的市、县，可在编制年度供应计划及年度内阶段性计划的同时，增加编制三年左右的滚动计划，如北京编制五年期的供地计划。 编制实施主体和组织方式1、编制主体：市、县国有建设用地供应计划由市、县国土资源行政主管部门组织编制。2、组织方式：市、县国土资源行政主管部门组织编制国有建设用地供应计划，可以根据实际情况选择以下方式：（1）由市、县国土资源行政主管部门自行编制； 编制实施主体和组织方式（2）由市、县国土资源行政主管部门指定或授权下属事业单位编制；（3）由市、县国土资源行政主管部门委托专业机构编制。3、说明：计划编制的组织实施与招标拍卖挂牌出让的组织实施的规定是一致的。 协调决策机构（一）一、《规范》要求，市、县政府可根据实际，设立由国土资源行政主管部门和相关部门组成的国有建设用地供应计划编制协调决策机构，负责解决计划分配等计划编制中的重大问题，集体决定有关事项。 协调决策机构（二）二、说明1、招标拍卖挂牌出让和协议出让规范中均设置了协调决策机构。2、计划编制中涉及部门多，情况更复杂，需要协调，实行集体决策，因此，设置这一机构十分必要。 计划编制程序1、发布编制国有建设用地供应计划通知；2、调查分析国有建设用地供应能力；3、预测国有建设用地需求量；4、拟定国有建设用地供应计划草案；5、国有建设用地供应计划征求意见和报批；6、国有建设用地供应计划公布和实施；7、国有建设用地供应计划调整。 发布编制计划通知通知至少包括以下四个方面的事项：1、发布主体（谁发布）2、发布时间（什么时间发布）3、发布对象（发给谁）4、发布内容（发布什么） 发布主体和发布时间《规范》要求：市、县国土资源行政主管部门应当提请同级人民政府于每年的10月31日前，发布编制下年度国有建设用地供应计划的通知。 发布对象通知的发布对象包括但不限于：1、下级人民政府;2、本级人民政府相关部门;3、开发区管委会；4、国家和省重点建设项目实施单位；5、军队单位。 发布内容（一）1、计划编制的工作思路（1）计划编制的指导思想；（2）计划编制的工作重点；（3）计划编制的阶段安排；（4）计划编制的任务分工。 发布内容（二）2、对发布对象的要求（1）提供计划期本辖区国有建设用地供应计划建议，包括：国有建设用地供给能力和需求分析；国有建设用地供应的总量、结构、布局、时序、方式、宗地等。（2）提供计划期本行业、本领域国有建设用地需求，包括：国有建设用地需求分析；国有建设用地需求的规模、结构、布局、时序等；存量建设用地开发的基本信息等。 发布内容（三）（3）提供计划期对供应计划安排的建议，包括:计划期的政策导向、重点发展区域、重点建设项目等。3、材料提交时间要求的材料应当于11月30日之前提交市、县国土资源行政主管部门。 调查分析国有建设用地供应能力（一）一、调查分析国有建设用地供应潜力1、市、县国土资源行政主管部门应当会同相关部门，对土地利用现状和土地利用总体规划、城市规划进行对比分析，依据规划实施状况，初步确定国有建设用地供应潜力。 调查分析国有建设用地供应能力（二）2、市、县国土资源行政主管部门通过对依法办理农用地或未利用地转用和征收的建设用地、政府收购储备的土地、政府收回的土地、围填海（湖）造地形成的建设用地、待转让的军队空余土地、增减挂钩的建设用地和年度土地利用计划中当年拟供应土地等来源，进行潜力分析。 调查分析国有建设用地供应能力（三）二、确定计划期内可实施供应的国有建设用地1、市、县国土资源行政主管部门在上述供地潜力分析工作的基础上，依据土地前期开发程度、土地权属状况、土地利用计划及转用征收审批手续办理情况、宗地规划手续办理情况、军用空余土地转让许可手续办理情况等，综合确定计划期内可实施供应的国有建设用地。 调查分析国有建设用地供应能力（四）2、有条件的市、县，可将计划期内可实施供应的国有建设用地细化到宗地，建立计划供应宗地数据库，数据库包括计划供应宗地的面积、用途、规划建设条件、土地使用标准、空间矢量等信息。3、说明：深圳土地供应计划已落在宗地上。 预测国有建设用地需求量（一）一、国有建设用地需求预测的主要内容与思路1、预测内容。包括国有建设用地需求总量和商服用地、工矿仓储用地、住宅用地（含廉租房用地、经济适用房用地、商品房用地等）、公共管理与公共服务用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、特殊用地等各类国有建设用地需求量预测。 预测国有建设用地需求量（二）2、预测思路。市、县国土资源行政主管部门在组织开展本辖区经济社会发展情况、土地利用、地产市场状况等调查分析的基础上，科学预测国有建设用地需求总量和结构，结合对本辖区、相关单位申报的国有建设用地需求审核情况，综合确定国有建设用地需求量。 预测国有建设用地需求量（三）一、开展相关调查和分析1、对经济社会发展状况和走势进行调查分析。市、县国土资源行政主管部门应会同相关部门，对本地区人口状况、城市化水平、经济发展水平、人均住房面积、房地产市场走势、产业结构、主导产业和优势产业、经济社会发展战略等进行调查，对计划期内宏观经济走势和政策取向进行分析。 预测国有建设用地需求量（四）2、开展土地利用和地产市场状况调查。市、县国土资源行政主管部门对近年来已供应国有建设用地的总量、用途、方式、分布、时序、价格及开发利用情况等进行调查，掌握地产市场发展状况和运行规律。 预测国有建设用地需求量（五）3、有条件的市、县，可对近年来供应的保障性住房用地，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地的面积及构成比例、年度（季度）变化情况、开发利用情况等开展详细调查。 国有建设用地需求量预测方法国有建设用地需求量预测方法包括但不限于：1、趋势预测法；2、线性回归法；3、指数平滑法；4、用地定额指标法。《规范》要求，市、县国土资源部门应选用两种以上方法，预测国有建设用地需求量。 用地需求审核对于各单位申报的用地需求材料，市、县国土资源行政主管部门会同相关部门明确审核标准，组织对申报的国有建设用地需求进行审核，确定通过审核的国有建设用地需求量。 测算国有建设用地需求量一、市、县国土资源行政主管部门依据审核通过所确定的国有建设用地需求量，经综合平衡分析，测算计划期国有建设用地需求量。二、市、县国土资源行政主管部门测算计划期国有建设用地需求量时，应当确定优先保障的重点项目、重要产业国有建设用地需求量。 拟定国有建设用地供应计划草案（一）一、确定供应计划指标。市、县国土资源部门依据测算得出的计划期内可实施供应的国有建设用地量和测算的计划期国有建设用地需求量，统筹确定国有建设用地供应计划指标。 拟定国有建设用地供应计划草案（二）二、分解供应计划指标。市、县国土资源行政主管部门可按行政辖区、城市功能区、住房和各业发展用地需求、土地用途和供应方式，对国有建设用地供应计划指标进行分解。 拟定国有建设用地供应计划草案（三）三、拟定供应计划草案。市、县国土资源行政主管部门完成供应计划指标确定、分解等相关工作后，拟定国有建设用地供应计划草案。 计划草案的内容（一）计划草案包括计划文本、编制说明、图件及附件。一、计划文本内容包括但不限于：1、计划的目的、意义；2、指导思想、原则；3、编制依据、适用范围； 计划草案的内容（二）4、计划指标；5、政策导向；6、保障措施；7、国有建设用地供应计划表；8、国有建设用地供应计划图。 计划草案的内容（三）二、计划编制说明的内容包括：1、编制计划的背景；2、编制计划的过程；3、编制计划的技术路线；4、确定计划指标的过程和依据。 计划草案的内容（四）三、计划图件。国有建设用地供应计划应形成相关图件成果，计划图件应明确名称、比例尺、具体上图要素及制图标准等。 国有建设用地供应计划征求意见和报批1、市、县国土资源部门应当将形成的国有建设用地供应计划草案征询各相关单位意见，修改完善后，报同级人民政府批准。2、县人民政府批准国有建设用地供应计划前，应当征得上一级国土资源行政主管部门同意。3、国有建设用地供应计划应报省（区、市）国土资源行政主管部门备案。 国有建设用地供应计划公布和实施（一）一、供应计划公布1、公布时间：市、县人民政府应在每年3月31日前，公布年度国有建设用地供应计划。2、公布渠道。年度国有建设用地供应计划应当在国土资源部门户网站（中国土地市场网页）和相关媒体公开。 国有建设用地供应计划公布和实施（二）二、供应计划实施1、市、县国土资源行政主管部门应依据批准的国有建设用地供应计划，编制国有建设用地供应方案，实施国有建设用地供应。2、说明：列入计划的建设用地属于出让范围的，应注意与招标拍卖挂牌出让和协议出让规范相衔接。 宗地出让与土地供应计划的衔接（一）2006年5月31日，国土资源部发布《关于印发＜招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范＞(试行)和＜协议出让国有土地使用权规范＞(试行)的通知)》（国土资发［2006］114号），自2006年》(试行)，8月1日起试行。 宗地出让与土地供应计划的衔接（二）一、招标拍卖挂牌出让规范要求：5公布出让计划，确定供地方式5．1市、县国土资源管理部门应当将经批准的国有土地使用权出让计划向社会公布。有条件的地方可以根据供地进度安排，分阶段将国有土地使用权出让计划细化落实到地段、地块，并将相关信息及时向社会公布。 宗地出让与土地供应计划的衔接（三）5．2市、县国土资源管理部门公布国有土地使用权出让计划、细化的地段、地块信息，应当同时明确用地者申请用地的途径和方式，公开接受用地申请。5．3需要使用土地的单位和个人应当根据公布的国有土地使用权出让计划、细化的地段、地块信息以及自身用地需求，向市、县国土资源管理部门提出用地申请。 宗地出让与土地供应计划的衔接（四）5．4用地预申请5．5根据意向用地者申请情况，符合规定条件的土地使用权出让，应当采取招标拍卖挂牌方式。二、协议出让规范的要求5．公布出让计划，确定供地方式5．1接受用地申请，确定供地方式5．1．4至5．1．3的规定与招标拍卖挂牌规范相同。 宗地出让与土地供应计划的衔接（五）5．1．4在规定时间内，同一地块只有一个意向用地者的，市、县国土资源部门方可协议出让，但属于工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。 宗地出让与土地供应计划的衔接（六）三、供应计划与宗地出让的关系1、供地计划（包括出让计划）明确了计划期供应（出让）国有建设用地的总量、结构。2、市县将纳入出让计划的地块逐宗推出。 规划计划与出让的关系把握1、土地利用总体规划2、土地利用年度计划3、土地供应年度计划（包括出让）4、土地出让（宗地） 国有建设用地供应计划调整（一）《规范》规定：土地利用年度计划实施、土地市场调控政策变化等确需调整国有建设用地供应计划的，由国有建设用地供应计划编制协调决策机构集体研究确定后，报原批准机关同意，并重新公布。 国有建设用地供应计划调整（二）注意把握四点：1、执行计划是常态，调整计划属特殊情况。2、调整计划的原因有规定：一是土地利用年度计划实施，二是土地市场调控政策变化等，不能随意调整。 国有建设用地供应计划调整（三）3、计划调整要有程序。确需调整国有建设用地供应计划的，由国有建设用地供应计划编制协调决策机构集体研究确定后，报原批准机关同意。4、调整后的计划应重新向社会公布。 附录部分附录1编制国有建设用地供应计划的通知示范文本××市（县）人民政府关于编制××年度国有建设用地供应计划的通知各区、县人民政府，市政府相关部门，各有关单位（各乡、镇人民政府，各有关单位）：为加强国有建设用地供应计划管理，××市（县）人民政府决定，编制××年度国有建设用地供应计划，现就有关事宜通知如下：×××××××××××××××××××××二〇年月日 规范附录1的说明××市人民政府关于编制××年度国有建设用地供应计划的通知各区、县人民政府，市政府相关部门，各有关单位：为加强国有建设用地供应计划管理，××市人民政府决定，编制××年度国有建设用地供应计划，现就有关事宜通知如下：×××××××××××××××××二〇年月日 规范附录1的说明××县人民政府关于编制××年度国有建设用地供应计划的通知各乡、镇人民政府，各有关单位：为加强国有建设用地供应计划管理，××县人民政府决定，编制××年度国有建设用地供应计划，现就有关事宜通知如下：×××××××××××××××××二〇年月日 附录5至7的说明附录5年度国有建设用地供应计划示范文本附录6年度国有建设用地供应计划表示范文本附录7年度国有建设用地供应宗地表示范文本 附录5至7的说明要求：1、附录5是计划编制的基本结果，明年要制订出来，是最低要求。2、附录6年度国有建设用地供应计划表示范文本既有土地用途也有布局，是一般要求。 附录5至7的说明3、附录7年度国有建设用地供应宗地表示范文本。要求计划供应的建设用地落在宗地上，属于最高要求，有条件的市、县，应按此要求编制年度供地计划。 对规范的几点理解和要求一、土地供应计划编制的工作在市、县局，省国土厅不是编制计划的主体。二、这次培训在一定意义上是师资培训，主要是与同行交流供地计划编制工作的主要内容和基本程序，便于各省指导本辖区市县国土资源局开展计划编制工作。内容更多地侧重于组织管理层面，而不是技术层面。 几点理解和要求三、《国有建设用地供应计划编制规范》为试行版，还存在不完善之处，各地在编制过程中有什么问题，可及时与部里沟通。四、各地可在部《规范》的基础上，编制操作性更强的实施细则。 几点理解和要求五、2011年，剖里将首次向社会发布全国的国有建设用地供应计划，今年为初次编制，时间较紧。六、北京（市场处）、深圳（规划处）、重庆（利用处）、山东日照（利用科）多年前已编制了城市土地供应计划，有比较成熟的经验，各省、区、市可与之沟通。 谢谢！'