湖北农村饮水安全的实践与思考

'本稿专投农村水利与小水电杂志用户名：xq98chen密码：62017257或87221903网上不去湖北农村饮水安全的实践与思考陈协清（湖北省水利厅，武汉430071）[摘要]：民以食为天，食以水为先，饮水安全是人类生存最基本的需求。笔者在进行广泛调研的基础上，阐述了湖北省在农村饮水安全方面的实践与探索，研究分析了所取得的成效与存在的问题，提出几点思考性建议。关键词：农村饮水安全实践成效问题思考1湖北省农村饮水安全的实践与探索为了让人民群众早日喝上安全水，湖北省委、省政府作出在“十一五”期间解决全省列入国家十年规划的1609.6万人农村饮水安全问题的重大部署。几年来,湖北省紧紧咬定这个目标任务，围绕“建得成、管得好、用得起、长受益”，创建新机制，在工作中进行了一些积极的探索和尝试。1.1积极探索、创新建设发展思路，把好规划设计关湖北省在广泛开展调查研究、认真汲取以往教训的基础上，theprovisionsofelectricpowerconstructionengineeringqualitysupervisionandquality...2.4.1.1theunitworksacceptancerateof100%,thequalityevaluationofatotalscoreof95orabove;2.4.1.2regulatedWeldingNDTinspection100%,regulatedweldingapassingrateof>99%,andweldbeadappearance;2.4.1.3boilerhydraulic13 创新建设发展思路，进行统筹规划，科学设计。一是选准工程建设模式。首选城市水厂进行管网延伸或乡镇水厂进行改扩建，再考虑新建水厂，努力向城乡供水一体化、农村供水城市化方向发展。二是尽可能地选择好水源。山区首选水质优良的山泉水和水库水，丘陵地区首选水库水。对于平原地区，靠近大江大河的，首选江河水；靠近丘陵的，首选位于丘陵的水库水，修建自压式大水厂，一解决一大片；远离大江大河和水库的，取用深层地下水。三是发展较大规模的集中供水工程。四是因地制宜地选择适宜的净化技术，进行水质处理，确保水质达标。1.2构建“政府主导、社会参与”的多元化投融资机制，解决资金短缺问题一是坚持政府主导。首先，积极争取中央投资计划指标，中央投资缺口部分通过开行贷款解决，省级配套资金全部由省财政安排落实。与此同时，部分市县财政也投入了饮水安全专项资金。如2009年武汉市财政出资约2亿元，黄陂区财政出资1.089亿元，广水市财政出资400万元，潜江市财政出资220万元。2010年，武汉市财政安排1.6亿元的农村饮水工程建设资金。二是受益农户自愿投入。通过宣传、发动，由农民自愿出资，安装入户管网。三是合理利用社会资金。theprovisionsofelectricpowerconstructionengineeringqualitysupervisionandquality...2.4.1.1theunitworksacceptancerateof100%,thequalityevaluationofatotalscoreof95orabove;2.4.1.2regulatedWeldingNDTinspection100%,regulatedweldingapassingrateof>99%,andweldbeadappearance;2.4.1.3boilerhydraulic13 通过募捐、转让经营权、合资入股、整合其它资金等方式解决资金短缺问题，减轻农户的出资压力。如2009年武汉市黄陂区通过BOT模式引进武汉凯迪水务公司投资5600万元建设前川水厂和城乡供水管网，广水市贷款800万元建飞沙河水厂。“十一五”期间，全省农村饮水安全项目总投资达71.5亿元，为“十五”五期间专项投资的13倍。其中中央投资41.42亿元（含省级筹资12.38亿元，其中贷款垫支12.29亿元），省级配套10.62亿元，市县及以下投资19.47亿元。1.3健全制度，规范建管，确保工程建设质量首先，报请省政府出台《省人民政府关于加强农村饮水安全工程建设和管理的意见》（鄂政发[2007]14号）。然后，省水利厅以此为基础，制定了法人组建、招投标、质量监督和项目验收等10多个规范性文件。全省各地严格按制度实行阳光操作，进行规范化建设。在建设中，我们适时地进行检查督办，督制度落实、督工程质量、督建设进度，确保工程安全，资金安全和干部安全。1.4着眼长远，积极探索长效运行机制首先，在明晰产权的基础上，放活经营权，因地制宜确定经营方式。如依托水库水源建设的水厂，由水库管理单位管理经营；民营资本参与建设的水厂，由民营老板负责经营；城市管网延伸工程尽量移交给水厂经营者统一管理等。其次，依规定价，合理收费。根据“补偿成本、合理收益”的原则，兼顾用水户的承受能力合理核定水价。针对目前农村居民用水量过少的问题，推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价制度。三是指导水厂经营者建立一套比较完善的水厂经营管理制度。theprovisionsofelectricpowerconstructionengineeringqualitysupervisionandquality...2.4.1.1theunitworksacceptancerateof100%,thequalityevaluationofatotalscoreof95orabove;2.4.1.2regulatedWeldingNDTinspection100%,regulatedweldingapassingrateof>99%,andweldbeadappearance;2.4.1.3boilerhydraulic13 四是开展长效机制课题研究。围绕长效受益，开展了农村饮水安全体制、机制研究，并研究草拟了《湖北省农村供水管理办法》。五是加强水质监管。主要是通过卫生部门适时检测水质，同时，要求有条件的水厂建立水质化验室，对水质进行自检，并定期报送水质检测报告。对水质不达标的，限期整改，进行处罚。1.5创新技术，实施供水信息自动测报系统建设为了让管理上水平，2009年，湖北省在鄂州、潜江开展试点，建设农村水厂供水信息自动测报系统，对水厂的供水水量、水压和水质实行在线监测。2009年以来，湖北省先后有鄂城、潜江、赤壁、黄陂、孝南、云梦、枣阳等20多个县市区启动了供水信息自动测报系统建设。2湖北农村饮水安全工程实施成效2.1超额完成了中央下达的工程建设任务自2005年实施农村饮水安全工程以来，全省102个县（市、区）共下达1626.12万人（2006年72.1万人，2007年300万人，2008年300万人，2009年424.92万人，2010年计划529.1万人）的农村饮水安全投资计划。其中，中央计划1123.46万人（含农村中小学师生36.43万人），省自筹计划502.66万人（其中贷款483.81万人）。我省农村饮水安全工程建设从起步年、推进年、攻坚年到收官年，建设速度一提再提，年年加速，年年超额完成任务。截止2010年底，全省兴建集中供水工程8000多处theprovisionsofelectricpowerconstructionengineeringqualitysupervisionandquality...2.4.1.1theunitworksacceptancerateof100%,thequalityevaluationofatotalscoreof95orabove;2.4.1.2regulatedWeldingNDTinspection100%,regulatedweldingapassingrateof>99%,andweldbeadappearance;2.4.1.3boilerhydraulic13 ，惠及人口1800多万，超规划解决190多万人的饮水安全问题。2.2建设了一批质量过硬、具有一定规模的集中供水工程工程规模是工程建设成败的关键。工程规模越大，越有利于实施规范化建设和专业化管理，越有利于实施水质净化消毒和发挥工程的规模效益。近三年来，湖北省已建成日供水“千吨万人”以上的水厂300多处，总供水人数近600万人。如广水市飞沙河水库水厂，供水人数达20万人以上。湖北省着力发展“千吨万人”以上的集中供水工程，并狠抓工程质量，为保障农村饮水安全奠定了良好的物质基础。2.3优先解决了一批严重影响群众身心健康的饮水安全问题几年来，我省已解决了一批严重影响群众身体健康和正常生活等饮水安全问题。如83万人饮用高氟水问题、276万人饮用血吸虫疫区水问题和104万人饮用苦咸水问题，分别于2007、2008年和2009年解决销号。2.4建立了较为完善的经营管理制度所建工程都明晰了产权,确定了经营管理责任主体，建立了内部经营管理制度，制定了水价标准和计量收费制度。2.5工程发挥了实实在在的效益2.5.1改善了生活条件，提高了农民的健康水平。theprovisionsofelectricpowerconstructionengineeringqualitysupervisionandquality...2.4.1.1theunitworksacceptancerateof100%,thequalityevaluationofatotalscoreof95orabove;2.4.1.2regulatedWeldingNDTinspection100%,regulatedweldingapassingrateof>99%,andweldbeadappearance;2.4.1.3boilerhydraulic13 农村饮水安全工程提高了环境卫生质量，减少了介水性疾病的传播，节省了农民的医疗费用。据测算，项目区户均年节省医药费支出200元左右。2.5.2解放了农村生产力，促进了农村经济发展。农村饮水安全工程使部分劳动力从以前找水、拉水、背水中解放出来，能够外出打工或发展庭院经济，增加了农民的收入。据测算，通过实施饮水安全工程，全国户均年节省53个挑水工日。2.5.3促进了社会和谐，密切了党群和干群关系。农村饮水安全工程使广大农民群众实实在在分享到改革开放的成果，进一步提高了党和政府的凝聚力和号召力。2.5.4拉动了内需,促进了社会经济发展。农村饮水安全工程建设需要相应的建设材料和设备，工程建成后，农村将会增加与水自来水相关的洗衣机、热水器等设备的购买量，预计拉动内需的作用是1比10。3存在的主要问题3.1村村通自来水的问题迫在眉睫从计划层面上讲，湖北省到2010年解决1626.12万人农村饮水安全问题之后，还存在1500多万人的农村饮水安全问题。其中，2004年底已调查核实但尚未纳入国家总体规划的饮水安全问题人口1306.36万人，2009年调查复核新增饮水安全问题人口约222万人。这部分群众渴望喝上放心水的要求十分迫切，已形成新的影响社会不和谐因素。农村群众迫切期望饮用自来水能像广播、电视、电话、供电、公路那样，实现“村村通”。theprovisionsofelectricpowerconstructionengineeringqualitysupervisionandquality...2.4.1.1theunitworksacceptancerateof100%,thequalityevaluationofatotalscoreof95orabove;2.4.1.2regulatedWeldingNDTinspection100%,regulatedweldingapassingrateof>99%,andweldbeadappearance;2.4.1.3boilerhydraulic13 3.2农村饮水安全工程的水质合格率偏低。据省爱卫办2010年对28个县（市、区）、858处农村水厂的水质监测报告反映，我省农村供水丰水期末稍水水质综合合格率为不足60%。砷、氟和总硬度、溶解性总体固体等严重影响人体健康的指标基本合格，说明我省在水源选择方面是非常成功的。影响我省农村供水水质合格率的主要指标是微生物指标，其次是浑浊度、肉眼可见物、氨氮、铁等指标，说明在饮水消毒和水质处理方面存在问题，主要反映在一些实际日供水20吨左右的单村联户工程上。水质合格率低的原因主要是相当部分工程未建消毒设施，或者有消毒设施但不按规范使用甚至根本不投入使用。3.3农村水厂普遍存在于亏损，良性运行存在困难。据省饮水办对全省400处农村水厂的调查数据反映，目前约有50%的农村水厂处于亏损状态。现在工程处于建设初期，维护费用尚少，今后工程将逐步老化，维护费用必然越来越多，水厂亏损也会越来越多。造成亏损的主要原因：一是农村供水点多面广，供水战线长，工程规模小，建设投资大，维护管理难度大，农村用水量少，单位供水成本高，工程规模效益低；二是水价偏低。目前，多数县市考虑到农民的承受能力，按照“略低于县城水价”的原则确定农村水价，造成农村供水价格远低于供水成本。据饮水办的theprovisionsofelectricpowerconstructionengineeringqualitysupervisionandquality...2.4.1.1theunitworksacceptancerateof100%,thequalityevaluationofatotalscoreof95orabove;2.4.1.2regulatedWeldingNDTinspection100%,regulatedweldingapassingrateof>99%,andweldbeadappearance;2.4.1.3boilerhydraulic13 调查数据反映，全省约有30%的农村供水执行两部制水价，70%的农村供水执行单部制计量水价。基本水价为每户每月一般为5～10元（包用3吨～5吨水），计量水价一般为1～2元/吨。农村水厂的综合水价为1.47元/吨,而全成本为2元/吨,水价只占成本的73.5%。三是电费负担过重。目前，农村水厂由于规模较小，大多执行每千瓦时0.945元的非普工业电价，而城市水厂因规模大，执行每千瓦时0.585元的大工业用电价格。许多农村水厂的电费支出约占总成本的30～40%，有的高达60%。如松滋市杨家溶、北河、石龙水厂，公安县孟溪、毛家、东港水厂和钟祥市石牌、九里水厂，其电费支出基本上占水费收入的40%以上。尽管今年的中央和省委1号文件都出台了“农村供水用电执行居民生活或农业排灌用电价格”的政策，给农村供水工程降低运行成本，促进良性运行带来了福音。但各地在落实时，基层电力部门则强调，农村供水优惠电价要等省价格主管部门下发文件后才能执行。3.4农村饮水安全工程维修养护财政补贴政策难落实。农村饮水安全工程是农村重要的公益性公共基础设施。农村供水点多面广，供水战线长，农村居民用水量少，工程维护管理成本大，农民经济承受力低，单纯依靠市场行为——计收水费难以维持工程正常运转。目前，绝大多数农村水厂在未按规定计提折旧、大修的情况下勉强处于盈亏平衡，随着工程的逐步老化，维护保养费不断增加，亏损面将会逐步扩大。要确保工程“建得成，管得好，用得起，长受益”theprovisionsofelectricpowerconstructionengineeringqualitysupervisionandquality...2.4.1.1theunitworksacceptancerateof100%,thequalityevaluationofatotalscoreof95orabove;2.4.1.2regulatedWeldingNDTinspection100%,regulatedweldingapassingrateof>99%,andweldbeadappearance;2.4.1.3boilerhydraulic13 ，就必须建立农村饮水安全工程维护管理财政补贴制度。虽然中央和省委1号文件都提出了要对带公益性的水利工程维修养护实施财政补贴，但由于我省财政状况不是太好，要把这项政策落实到农村饮水安全上来，难度很大。3.5农村饮用水水源污染问题日益严重。工业污染、农业面源污染、养殖污染以及农村生活垃圾，造成对农村饮用水水质的污染。一些工业企业生产废水未经处理或处理不到位就排入水库、河流中；一些水库在乡镇、村组的操控下承包给个人进行投肥养殖或大规模的网箱养殖，或在水库周边建大型养猪、养鸡场随意将屎便排入水库中，致使水库水变成三类四类劣质水；加之化肥农药的大量使用，生活垃圾未经处理四处堆放等等，这些因素叠加，严重影响了农村饮用水水质。如2009年7-8月，枝江石子岭水库因周边有很多养猪厂和水库养殖承包人投肥养殖，造成水库出现水华现象1个多月，致使问安镇11个村1个集镇2214户9256人的饮用水受到严重影响。3.6经营监管机制不完善。theprovisionsofelectricpowerconstructionengineeringqualitysupervisionandquality...2.4.1.1theunitworksacceptancerateof100%,thequalityevaluationofatotalscoreof95orabove;2.4.1.2regulatedWeldingNDTinspection100%,regulatedweldingapassingrateof>99%,andweldbeadappearance;2.4.1.3boilerhydraulic13 属农村公共事业的农村饮水安全，政府必须实施强有力的监管，但目前湖北省运营监管机制还很不完善。一是监管机构不健全。湖北省尽管明确各级水行政主管部门为农村饮水安全的行政主管部门，但多数县市还没有专门机构、专门人员从事农村饮水安全工作，省饮水办也仅是经省编委批复的临时机构。这不利于对农村饮水安全的正常监管。同时，城市水厂向农村供水，在城乡水务分割的现状下，水利部门没有对城市水厂实施监管的权力。二是监管制度不完善。湖北省目前还没有非常完善的监管制度。在目前状况下，若检查发现水厂经营者未按要求进行水质处理，生产出来的水质不合格，或者发现水厂经营者放弃偏远的供水户，水利部门尚没有强有力的手段进行处理以确保农村饮水安全。4关于加强农村饮水安全工作的几点思考4.1调整农村饮水安全工程建设与管理的思路农村饮水安全工程属公共产品，是为了保障农村广大人民群众的饮水安全，其工程建设应由政府负责实施，工程的运营也需要政府的政策支持（如运行维护给予一定的财政补贴，减免相关税费和实行低电价政策等）。同时，农村饮水安全工程供应的水是商品，工程经营应走企业化的路子，供水应实行依法定价，计量收费。尽管湖北省农村安全饮水工作取得了初步成效，但要充分认识到这项工作的艰巨性和长期性，要切实加强组织领导，按照科学规划、分步实施、政府管“网”、市场管“水”、政策引导、企业主体的思路，朝着规模化、企业化、专业化方向发展。应尽可能地建设供水规模较大的水厂，或者一个县域内的水厂委托给一个专业公司运营管理，这个公司无论是水利部门管理的，还是城建部门管理的，无论是国有的，还是民营的，均应实行企业化管理。从准公益性上讲，各县市最好成立一个隶属于水行政主管部门的国有供水公司，统一经营管理农村水厂，政府对供水公司实行定员定编，企业化管理，并对公益性亏损给予必要的财政补贴。4.2加大农村饮水安全“村村通”工程建设力度theprovisionsofelectricpowerconstructionengineeringqualitysupervisionandquality...2.4.1.1theunitworksacceptancerateof100%,thequalityevaluationofatotalscoreof95orabove;2.4.1.2regulatedWeldingNDTinspection100%,regulatedweldingapassingrateof>99%,andweldbeadappearance;2.4.1.3boilerhydraulic13 村村通自来水是社会主义新农村建设的必然要求。从全国情况看,目前，山东、山西、浙江、江苏等省市实施村村通自来水建设，步伐很大。从湖北情况看，目前仅有鄂州市、宜都市实现了村村通自来水，今年年底，武汉市、赤壁市将基本实现村村通自来水。而湖北省广播、电视、电话、供电、公路都基本实现了村村通，唯独直接关系农民身体健康和生命安全的饮水工程远没有实现村村通。我省应认真贯彻落实2011年省委一号文件精神，加大农村饮水安全“村村通”工程建设力度，在“十二五”期间，在中央大力支持下，向内使劲，采取以奖代补方式，再解决1500多万人的农村饮水安全问题，让全省人民都喝上卫生、方便、可靠的自来水。4.3着力扩大供水规模，提高供水效益首先，在建设上，充分利用现有水厂进行管网延伸，充分发挥其供水潜力，扩大供水受益范围，增加供水量。其次，进行必要的宣传教育，提高农民使用安全水的意识。三是利用价格杠杆来促使农民合理使用安全水。如在安装农民入户管网时就与农民签订好供水合同，合同中明确约定农民的饮用水量不得低于国家规定的基本安全用水量，若低于基本安全用水量则按基本安全用水量收费。这样促使农民至少得使用基本安全用水量，以发挥饮水安全的作用。4.4适当提高供水价格，增加供水收入若水厂长期经营亏损，又无财政补贴，工程是难以做到长效运行的，最终受害的是农民。因此，针对目前水价偏低、经营亏损的状况，应适当调整供水价格，并强化水厂的经营管理与水费计收工作，增加经营收入，让水厂有正常的收入来维持工程运转。水价核定中，农民出资部分不应计提折旧。同时，对于供水成本过高、水价难以到达成本的，可以考虑国家投资部分暂不计提折旧和不取得利润，但应当让社会投资获得合理利润。只有社会投资获得合理利润，才能保护投资者的投资积极性，以利于发展农村供水事业。theprovisionsofelectricpowerconstructionengineeringqualitysupervisionandquality...2.4.1.1theunitworksacceptancerateof100%,thequalityevaluationofatotalscoreof95orabove;2.4.1.2regulatedWeldingNDTinspection100%,regulatedweldingapassingrateof>99%,andweldbeadappearance;2.4.1.3boilerhydraulic13 4.5强化水质消毒工作，提高水质合格率一是应加强宣传教育,提高对水质消毒重要性的认识。思想决定行动，思想认识提高了，对水质消毒工作就重视了。二是强化水质消毒与水处理设施建设。已建工程应当对照设计和《生活饮用水卫生标准》完善、补建消毒和水处理设施。日供水500吨以上的工程，必须补建自动化的消毒设施；日供水20吨～500吨的水厂，有条件的补建自动化消毒设施，一时受条件限制的，采用罐式、碗式和打点滴式加氯等简便易行的消毒办法。新建工程必须按设计要求建设水处理设施，并且不分水源水质，不分水处理方式，一律配备消毒设施。三是加强水质消毒人员技术培训和加强对水质消毒工作的监督，促使水厂经营者按照规程规范进行水处理和水质消毒，确保水质达标。4.6尽快落实对农村供水的扶持政策农村饮水安全工程是准公益性事业，工程供水点多面广，供水战线长，用水量少，单方水供水成本高。只有采取适当收费和政府扶持相结合的方式，才能保证工程长效运行。2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》和《湖北省委、省政府关于加快水利改革发展的决定》出台了相应的扶持政策，现在重点是抓落实。一是建议明确我省农村供水执行农业排灌用电价格。据了解，目前，陕西、宁夏、山西、河北、新疆、甘肃等省执行的是农业排灌电价，安徽等省折中采用农业生产电价。因此theprovisionsofelectricpowerconstructionengineeringqualitysupervisionandquality...2.4.1.1theunitworksacceptancerateof100%,thequalityevaluationofatotalscoreof95orabove;2.4.1.2regulatedWeldingNDTinspection100%,regulatedweldingapassingrateof>99%,andweldbeadappearance;2.4.1.3boilerhydraulic13 建议：在现阶段绝大多数水厂尚处于运行管理初级阶段，农村居民用水量尚未达到设计标准的情况下，明确农村供水执行农业排灌用电价格，切实把中央和省委1号文件精神落实到位。二是建议省级预算安排农村饮水安全工程维修养护专项补助费，县级建立农村饮水安全工程维修养护基金（通过财政预算安排、水费提取和募捐等方式建立）。目前，河南、陕西等省以县为单位建立了农村饮水安全工程维修基金（县财政每年按10-30万元的额度纳入预算，另外按每吨水0.1-0.2元的标准从水费中提取）。我省仙桃、潜江、宜都、团风等市县，对部分农村供水已经实行了财政补贴。4.7完善监管机制，强化监管职能一是尽快出台《湖北省农村供水管理办法（或条例）》，进一步规范供、用水管理行为，强化行业监管职能，切实保障饮水安全。二是在水行政主管部门内部成立专门的饮水安全管理机构。随着农村饮水安全工程建设的不断推进，农村水厂的数量和涉及的人数越来越多，要确保每个工程都能长效运行，全体公众都能饮上放心水，政府的监管是不能缺位的。因此，水行政主管部门应尽快成立专门的饮水安全管理机构，政府给予固定的人员编制和专项经费，并制定相应的监管制度，以加强对农村饮水安全的监管工作。同时，随着城乡供水一体化的发展，城乡供水应实行统一监管。4.7加强水源水质保护工作theprovisionsofelectricpowerconstructionengineeringqualitysupervisionandquality...2.4.1.1theunitworksacceptancerateof100%,thequalityevaluationofatotalscoreof95orabove;2.4.1.2regulatedWeldingNDTinspection100%,regulatedweldingapassingrateof>99%,andweldbeadappearance;2.4.1.3boilerhydraulic13 按照有关规定设置水源保护区，加强水源保护和水污染防治执法检查,加大违法处罚力度，建立健全农村饮水安全应急预案，有效防止突发事件发生,切实保障农村饮水安全。参考文献：陈楚珍.浅谈湖北农村饮水安全工程的准公益属性及对策[J].中国水利，2010（13）.作者简介：陈协清（1962.12—），男，湖北省水利厅饮水办副处长，湖北省价格协会水利分会副会长兼秘书长，硕士研究生，高级工程师、会计师，从事农村饮水安全工作。单位：湖北省水利厅饮水办；地址：武汉市武昌区中南路17号；邮编：430071；电子邮箱：xq98_chen@163.comtheprovisionsofelectricpowerconstructionengineeringqualitysupervisionandquality...2.4.1.1theunitworksacceptancerateof100%,thequalityevaluationofatotalscoreof95orabove;2.4.1.2regulatedWeldingNDTinspection100%,regulatedweldingapassingrateof>99%,andweldbeadappearance;2.4.1.3boilerhydraulic13'