关于工程量清单计价风险的探讨

'关于工程量清单计价风险的探讨(省定额站邓立俊、彭浩)工程量清单计价作为一种国际通行的建设工程造价的计价模式与方法，在我国已普遍推行。建筑市场主体对于这一新的计价模式与方法已逐步适应，建设工程造价的形成机制正在发生根本性的变革。在计价模式、方法与工程造价形成机制的变革中，如何认识管理工程量清单计价风险，无论对于政府工程造价管理部门或工程造价管理机构，还是建筑市场主体，都是一个回避不了的重大课题。笔者拟结合陕西省在贯彻落实《建设工程工程量清单计价规范（2008）》（以下简称《08国家计价规范》），研究、制订《陕西省建设工程工程量清单计价规则（2009）》（以下简称《09陕西计价规则》）的实践，就工程量清单计价风险作一些探讨。　　一、工程量清单计价风险的概念与分类工程量清单计价风险犹如建设工程项目其他风险一样是客观存在的，但如何定义工程量清单计价风险并未在业内形成共识，以至于无论在理论研究层面，还是在管理实践层面，均未对工程量清单计价风险作过定义。笔者认为，要正确认识工程量清单计价风险，科学地管理工程量清单计价风险，落实各主体的风险责任，首先应正确定义工程量清单计价风险。一般而言，风险是指客观存在的既可能造成损失、也可能带来机遇的不确定性事件。就工程量清单计价而言，其风险是指在工程量清单计价活动中可能出现的影响工程造价的不确定因素。这样定义工程量清单计价风险，体现了其基本特征：　　一是工程量清单计价风险的客观性。工程量清单计价风险是客观存在，工程建设项目的规模越大，建设周期越长，产生工程量清单计价风险的概率就可能越高。在工程量清单计价活动中，可以认识风险、分配风险、转移风险、规避风险，甚至可以利用风险，但不可能从根本上完全消除风险。因而，风险作为一种“不确定的因素”，随时可能“影响工程造价”的计价结果。　　二是工程量清单计价风险的不确定性。工程量清单计价风险虽然是客观存在的，但不可能准确地预测其是否发生及发生的时间，发生后对工程造价的影响程度等。这样就形成了工程量清单计价风险是否发生的不确定性，发生时间的不确定性，发生状况及其结果的不确定性。可以说，不确定性是工程量清单计价风险最本质的特征。　　三是工程量清单计价风险的可认识性。工程量清单计价风险虽然具有不确定性特征，但同时又具有客观性特征。只要是客观存在的事物，总是可以认识的，工程量清单计价风险也不例外。　　四是工程量清单计价风险的偏好性。对于同一可能产生的工程量清单计价风险事件，不同的市场主体具有不同的风险态度，因而会有不同的风险管理行为，进而导致不同的风险事件结果。但一点是共同的，即各方主体都是按照有利于己的态度、行为来管理风险，争取有利于己的风险事件结果，因而形成其偏好性。　　风险可以从不同的角度来分类，比如可以根据产生的根源分类，也可以根据造成的后果分类，可以根据可预测、可控制程度分类，可以根据管理对象分类等。笔者认为，工程量清单计价风险可按产生根源来分类。根据不同的产生根源，工程量清单计价风险可以分为以下五类：　　一是法律法规变化风险5 。涉及工程造价的法律、法规的变化，尤其直接影响工程造价计价多少的法律、法规的变化，比如税法规定的税基、税率的变化，各分类社会保险法律、法规规定的缴费费基及费率的变化，都会给市场主体在工程量清单计价活动中带来风险。这类风险往往是市场主体在工程量清单计价活动中不可能预测、也不可能控制的风险。　　二是工程量变动风险。一个建设工程项目决策越科学，前期准备工作越充分，工程设计越周密，建设实施过程中工程量变动就会越小。除了少数规模很小、工期很短、功能简单的小项目外，绝对不发生工程量变动的项目是没有的。因此，只要发生工程量变动，无论这种变动是计算失误造成的，还是设计变更造成的，都会给工程量清单计价带来风险。这类风险市场主体在工程量清单计价活动中一般是可以预测、可以控制的风险。　　三是计价要素市场价格波动风险。工程造价的计价要素，包括人工费、材料费、机械台班费。无论是形成工程实体，还是为形成工程实体而采用的技术措施，在工程量清单计价活动中都离不开这三大基本要素，而这三大基本要素的市场价格不会是稳定不变的，而是随行就市，不断波动的。这样，就给工程量清单计价活动带来了风险，这种波动的频率越高、幅度越大，工程量清单计价的风险也就越大。这类风险虽然可以根据经验预测，但经验再丰富的市场主体，也难以准确地预测。四是管理成本控制力风险。工程量清单计价，就一定意义上讲，就是综合单价法计价。而工程量清单项目的综合单价，无论是分部分项工程综合单价，还是措施项目综合单价，其组成均包括管理费，因而，企业的管理成本控制力强弱也是有一定风险的。不过，这类风险属于企业内部可控制风险。管理成本控制力风险还可分为采用新技术、新工艺、新材料等技术管理成本控制力风险与一般管理成本控制力风险。　　五是不可抗力风险。不可抗力一般是指战争、动乱、恐怖活动等以及自然灾害如地震、飓风、台风、火山爆发、泥石流、滑坡等市场主体无法控制、无法避免或克服的事件或情况。这样的事件或情况一旦发生，就不仅会给工程量清单计价带来风险，还会整个工程项目带来风险。　　二、工程量清单计价风险管理的基本原则工程量清单计价风险管理是指在工程量清单计价活动中识别风险、预测风险、控制风险，最大限度地降低风险损失，并且尽可能利用风险提高收益的过程。笔者认为，工程量清单计价风险管理应遵循以下基本原则：　　一是与国际通行办法接轨的原则。工程量清单计价作为一种国际通行的工程造价的计价模式与方法，我国在推行中如何管理其计价风险，遵循与国际通行的工程量清单计价风险管理办法接轨，应是顺理成章之事。《08国家计价规范》与《09陕西计价规则》正是基于这一原则，参照FIDIC合同条件的有关规定，并结合我国和陕西省的实际情况，对工程量清单计价风险所作的相应规定，不仅在现阶段对国内建筑市场是可行的，而且对指导我国承包商走向国际市场也有现实的促进作用。　　二是风险分担原则。工程量清单计价风险要求发包人或者承包人单方面全部承担都是不可能的，而应该通过一定的方式在发承包双方之间进行合理分担。发包人在工程量清单计价风险的分担上居于主导地位，既不能随心所欲地不顾主、客观条件，通过招标文件、合同条款把风险随意强加给承包人，甚至把全部风险推给承包人，也不能过于迁就和宽容，不让承包人承担任何风险。承包人在工程量清单计价风险分担上虽处于被动地位，也不应利用其在工程技术与项目管理上的信息不对称，滥用不平衡报价等手段，谋取不当利益。风险分担是工程量清单计价风险管理最基本的原则，如何适度地由发包人、承包人分担风险，是衡量工程量清单计价风险管理科学性与合理性的标志。从众多工程量清单计价项目的实践看，发包人与承包人适度分担风险的，其风险均得到了最好的控制。因此，在工程量清单计价条件下，无论是发包人还是承包人，都必须强化风险意识、强化风险责任、强化风险预测与控制能力，以工程项目为核心，争取风险损失的最小化，投资收益的最大化。　　三是最具控制力原则5 。最具控制力原则是落实风险分担原则的具体化。工程量清单计价风险如何分担，应按照谁最有能力、最有经验预测、防止、控制风险，或者谁能最有效地降低风险损失，也就是谁最具控制力，这类风险就由谁承担。比如，工程量变动风险，往往是工程量清单编制质量或者施工过程中设计变更造成的，发包人相对于承包人，最具控制力，就由发包人承担。再比如，施工中应用新技术、新工艺，承包人一般最具经验，其风险在报价中应包括，就由承包人承担。最具控制力原则体现的是工程量清单计价风险的合理分担，以发挥发、承包双方各自在预测、防止、控制风险方面的优势和积极性，提高以建设项目为核心的风险管理总体水平。　　四是合同约定原则。工程量清单计价风险的范围、幅度以及防控责任、调整办法等应遵循合理分担、诚意合作、最有效防控要求，通过适度竞争和友好协商，在发、承包双方形成共识，并在合同中明确约定，作为工程造价计价及结算、决算的依据。工程量清单计价风险合同约定原则在国家规范以及一些地方法规和地方标准中都作了明确的规定。比如，《陕西省建设工程造价管理办法》就明确规定发包人和承包人应当在合同中“约定承担风险的范围、幅度以及超出约定范围、幅度的调整办法”。《09陕西计价规则》根据这一规定和《08国家计价规范》的要求，对如何约定工程量清单计价风险作了操作层面的具体规定。　　三、工程量清单计价风险管理的操作办法在工程量清单计价活动中，如何引导市场主体识别风险、分担风险、防控风险，既要让市场主体把握好工程量清单计价风险管理的基本原则，又要明确规定适应现阶段市场状况的操作办法。没有基本原则，把握不准方向，没有操作办法，无法落实责任。陕西省在贯彻落实《08国家计价规范》中，结合制订颁布《09陕西计价规则》，针对工程清单计价风险不同的产生根源制定了一系列操作性规定，有的还作为强制性规定，其目的是规范发承包双方工程量清单计价风险管理的行为，提高风险管理的水平。这些操作性办法，归纳起来主要有以下几点：　　一是规定基准日，依基准日划分法律、法规变化风险的责任。基准日是FIDIC合同条件中的一个很重要的日期。《08国家计价规范》、《09陕西计价规则》均参照FIDIC合同条件规定基准日，即招标工程的投标截止日前28天，非招标工程以合同签订前28天为基准日。基准日之前法律、法规变化，包括政策变化影响工程造价的，投标人或承包人在报价中应包含其风险，基准日之后发生变化的，其风险应由发包人承担，即发包人应按照省级建设主管部门或授权的工程造价管理机构发布的规定调整合同价款。这样划分法律、法规变化风险责任，体现的是风险合理分担原则。　　二是控制工程量变动，实行谁造成变动谁承担风险。工程量变动的风险一般是可控制风险，按照最具控制力原则，由于其产生原因不同，控制方法不同，责任主体也因之不同。首先是工程量清单编制质量不高，所提工程量清单不全、不准而引起的工程量变动。控制这类工程量变动风险，其办法是明确编制质量的责任主体，提高编制质量。为此《08国家计价规范》、《09陕西计价规则》均规定，“工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性由招标人负责5 ”，并将这一规定明确为强制性条文。《09陕西计价规则》还进而明确规定，“发包人承担工程量清单计量不准、不全及设计变更引起的工程量变化风险”。其次是控制设计变更而引起的工程量变动风险，其方法是提高施工图设计质量，最大限度地减少变更。这类工程量变动风险与工程量清单计量不准、不全引起的变动一样，其责任主体是发包人。　　上述两类工程量变动风险责任主体是发包人，但在具体计价活动中又可分为两种情况：一是调量不调单价，即在合同约定的工程量变动幅度以内的，只调整工程量，不调整综合单价。也就是发包人只承担工程量变动风险，不承担综合单价风险；二是既调量又调综合单价，即超出合同约定的工程量变动幅度的，既要调整工程量，又要调整综合单价。也就是发包人既要承担工程量变动风险，也要按合同约定承担相应的综合单价风险。需要指出的是，合同约定“调整综合单价的工程量变动幅度”，目前还是容易被市场主体忽视的问题。合理约定“调整综合单价的工程量变动幅度”，既体现了工程量清单计价风险合理分担原则，也是合同约定原则的具体应用。此外，由于承包人原因造成的工程量变动风险，只能由承包人承担。　　三是主要建筑材料、设备的市场价格波动，按合同约定分担风险。主要建筑材料、设备的市场价格波动是发生频率最高，也最主要的计价要素变动风险。如何引导市场主体合理分担主要建筑材料、设备的市场价格波动风险是《08国家计价规范》和《09陕西计价规则》一大亮点。首先《规范》与《规则》均规定了“暂估价”，并对如何计列“暂估价”作了具体规定。暂估价由招标人或发包人提出，投标人或承包人按“暂估价”进入综合单价，并在合同中约定。凡招标人或发包人提供了暂估单价，无论由谁采购，其市场价波动风险均由招标人或发包人承担。其次《09陕西计价规则》规定，由承包人自主采购的主要材料、设备市场价格波动风险，应在合同中“约定主要材料、设备的种类及其风险内容幅度。约定内的风险有承包人自主报价，自我承担，约定外的风险由发包人承担。”再次，《09陕西计价规则》规定，“暂估价”与最终确认价的差额部分，只调整合同总价，不进入综合单价。这样规定的好处是既保证了承包人避免主要建筑材料、设备的市场价格波动可能造成的损失，又保证了发包人不至于增加相关的间接费用。　　主要建筑材料、设备的市场价格波动风险的合理分担，关键在于预测风险内容及幅度，发包、承包双方应本着互利共赢的原则，既沟通协商，在合同中约定好风险的内容及幅度。约定风险内容的多少，风险幅度的大小，对于双方都是一把双刃剑，只要通过沟通协商达到双方满意或基本满意即可。　　四.是人工费的市场价格波动风险，实行政策调控与市场调控相结合，政策调控部分由发包人承担，市场调控部分由承包人承担。人工费是工程造价计价要素中最基本、最活跃的因素，其在工程造价中的比重应该随着国民经济发展呈逐步上升趋势才能充分体现以人为本的基本理念。因此，如何合理分担人工费的市场价格波动风险，对于政府主管部门和市场主体都至关重要。《09陕西计价规则》把政策调控与市场调控结合起来，为现阶段引导市场主体合理分担人工费风险解决了出路。政策调控是指由省级建设主管部门根据市场价格变动情况，不定期地测算、发布人工工日综合单价，作为编制招标最高限价的人工费标准，也可作为投标报价人工费的参考（投标人自主报价）。不定期发布的人工工日综合单价与基期人工工日综合单价的差额，按“差价”只计入总价，不计入综合单价。也就是说，凡省级建设主管部门测算发布的人工工日综合单价变动后的风险是由发包人承担直接费，承包人承担间接费。5 市场调控是指承包人对合同约定的人工单价（依中标人工单价为准）与实际用工单价之间的差额，实行减去合同有效期内省级建设主管部门可能变动且由发承包人承担的部分，其余风险均由承包人承担。　　五.是明确规定综合单价的可调因素及方法，可调因素外的综合单价风险由承包人承担。工程量清单计价采用的是综合单价法计价，竞争形成工程造价的价格机制集中体现在综合单价上。综合单价必须包括一定范围内的风险费用，这既是业内人士的共识，也是《08国家计价规范》和《09陕西计价规则》的强制性规定。但承包人自主报价并通过竞争形成的合同约定综合单价是否可调，以及如何调，在全国和陕西都经历了一个由不可调到适度可调的逐步形成共识的过程，并在《08国家计价规范》、《09陕西计价规则》明确规定了清单项目特征描述不符、清单漏项、设计变更、非承包人原因的措施项目变更、非承包人原因的工程量增减超出合同约定的调整综合单价的幅度等五大因素可调整综合单价，并具体规定了调整办法，即具体规定了相应的综合单价风险的分担办法。明确规定综合单价的五大可调因素及其调整办法是业内对工程量清单计价风险认识的一大飞跃。　　六.是界定“差价”概念，以“差价”方式计列相关风险费用。“差价”可以说是业内耳熟能详的名词，本文在前面也有几次提及。在工程量清单计价模式下，还需不需要引入“差价”的概念，如何准确的定义“差价”，在计价程序、计价方法上如何让“差价”起到计列相关风险费用的作用，《09陕西计价规则》对此作出了回答。首先是引入了“差价”概念，并根据现阶段工程量清单计价的需要把“差价”定义为“合同约定或政策规定计入工程总价，但不计入综合单价的费用”。这一定义包含的可能发生“差价”的范围，既可是材料费，也可是人工费，可涉及全部计价要素；所包含的计价方法既涉及总价，又涉及综合单价；所体现的计价原则是风险分担；所要求的认可方式为合同约定或政策规定，并突出的是合同约定。笔者认为这一定义准确地反映了现阶段工程量清单计价的客观要求。其次，规定了“差价”在计价程序上的地位与作用。再次，规定了“由发包人承担的除工程量变化以外的风险费用按差价计列”，即明确了按“差价”计列的内容，并把这一规定作为了强制性条文。同时，还具体规定暂估价与最终确认价之间的差额，材料设备市场价格波动超出合同约定并由发包人承担的风险，合同有效期内省级建设主管部门发布新的人工工日综合单价与基期价格的差额等均按“差价”方式计列风险，即发包人承担相应的直接费风险，承包人承担相应的间接费风险，以体现风险分担的基本原则。　　七是管理成本控制力风险实行由承包人自留。风险自留是应对风险的策略之一。管理成本控制力风险一般是企业可以控制、可以承受的风险，实行承包人自留，既符合风险管理的最具控制力原则，也是合理分担原则的具体体现。作者简介：邓立俊：陕西省建设工程造价总站副站长，教授级高级工程师。对于工程造价管理尤其是工程量清单计价有深入系统的研究，为《陕西省建设工程工程量清单计价规则》“2004版”与“2009版”主要执笔人之一。彭浩：陕西省建设工程造价总站站长助理，工程师。热心研究工程量清单计价的理论与实践，为《陕西省建设工程工程量清单计价规则》“2004版”的参与者，“2009版”的主要执笔人之一。5'