浅谈上海市建设工程预算定额

'浅谈上海市建设工程预算定额（2000）的改革实践建设工程定额是指在正常施工条件及规定的技术标准下，完成单位合格产品所消耗的劳动力、材料、机械台班数量。上海市定额反映了上海地区生产建筑产品的社会平均水平。建设工程定额工作是国家和城市建设的一项重要基础工作，是提高投资效益和促进技术进步的一个重要环节，是规范建筑市场的一项重要保证。上海的建设工程定额工作，在上海的城市建设和经济发展中发挥了重大的作用。为了使其不断适应社会主义市场经济发展的需要，为改善上海投资环境、提高项目的投资效益、增强上海城市综合竞争能力作积极贡献，我们对本市的定额管理模式不断进行探索和研究。在市建委的领导下，在政府各有关部门及相关专业单位的大力支持下，我们对上海市建设工程预算定额进行了重大改革。经过两年的共同努力，一个向国际惯例靠拢，适应市场经济需要，体现上海特点的上海市建设工程预算定额（2000）（以下简称2000定额）即将出台。   一、建设工程定额在新形势下的地位和作用   （一）建设工程定额的地位和作用   1、定额管理工作是工程项目建设的一项重要基础工作。   建设工程定额是经过规范的程序和科学的计算、测定比较、分析取定的。其政策性、技术性、经济性很强，它为设计、施工、竣工验收提供科学依据，为建设项目评估决策、控制项目投资、确定工程造价、检查监督工程质量提供合理的尺度，是搞好工程项目建设管理的一项很重要的基础工作。   2、定额管理工作是提高投资效益和促进技术进步的一个重要环节。   加强建设工程造价管理和定额管理，是从内涵上来提高效益的重要途径。它可以使建设项目投资得到预先控制到过程控制，再到最终审核。而这些工作的一个重要环节就是建设工程定额的管理和运用。同时，也只有有效地加强建设工程定额管理，才能有效地促进建设工程的技术进步和劳动生产率水平的提高。   3、定额管理工作是规范建筑市场的一项重要保证。    国家招投法规定“不能低于成本竞标”；国家计委1998年在“制止低价倾销”文件中明确这个“低价”指低于制造商的个别成本。低于成本的恶性竞标的结果就是市场出现混乱和“豆腐渣工程”杜绝不了。而建设工程定额和定额管理工作就是成本的衡量标准和有效管理手段。   （二）对工程定额认识上的误区必须解决   目前，对工程定额的认识上存在两个误区，一是定额是计划经济体制下的产物，在实行市场经济以后，已经不需要了；二是推行合同定价以后，造价已在合同中加以确定了，定额也不需要了。实际上，这两个误区都与未认识到定额的实质有关。   1、定额是市场经济和科学管理发展的产物   早在19世纪末，随着市场经济和科学管理的发展，美国的泰勒（F．W．Taylon）、法国的法约尔（H．Fayol）等人对定额工作都有深刻的研究。泰勒著名的“搬铁块试验”、“铁锹试验”等，提出了为使每个人公平地达到标准，从作业方法、原材料、工具和机器必须实行标准化，这就是最早的定额。定额是一门科学，并不是计划经济的产物，其与资源配置方式无关。如砌一立方米多孔砖外墙（一砖），规格为240×115×90，材料用量为338.35块砖，人工为1.341工日，砌筑用砂浆用量为0.227m3。这三项实物消耗量是按相应的施工操作规范和实际测定编制的，不论建筑市场怎样变化，是计划经济还是市场经济，这三项消耗量是不会有很大变化的（除非生产工艺的改变）。我国以前的定额之所以不适应市场经济发展的需要，主要是由于原计划体制下量价合一、基本固定的工程定额，限制了企业自主报价，违背了市场定价的基本原则，将市场的作用和竞争机制排斥于造价确定的过程之外。   2、定额是科学的计价依据    工程定额是确定造价的一个计价依据，合同定价实质上是一个造价确定的过程。计划经济下也有合同定价，但市场经济下的合同定价，在造价确定的方式上已有明显不同。《上海市建筑市场管理条例》第三十六条规定，“建设工程造价，由发包单位和承包单位根据建设工程的特点和市场供求情况，参照市建委发布的建设工程定额以及费用计算方法。通过招标确定或者协商议定”。这就是市场经济条件下造价确定的过程。那么在具体应用过程中，建筑市场中各个经济主体在工程造价确定的过程中，依然会运用定额进行换算、比较，以衡量造价是高是低。在这种情况下，定额就不是可有可无，而是必不可少。尤其是目前我们的施工企业尚无完整的公司自有定额，企业在自主报价过程中，在定额消耗量计算上必然还会较多地依赖政府发布的定额。   3、定额是一个完整的体系，在国际上也是一种通行做法。建设工程定额是一个完整的体系，它包括实物消耗量定额、工程量及费用计算规则以及价格信息体系。这套体系在国际上也是通行的，只是表现形式不同而已。如日本有一整套完整的定额，如由建设省市发布的《土木工事积算基准》，其包括建筑积算要领：如造价的构成，项目费用的划分，内容组成及各费率计算方法等；也包括建筑工事标准步挂：即分部分项工料消耗定额。发布的《建筑数量计算基准解说》是计算工程量的统一性规则。英国有全英统一的《工程量标准计算规则》（SMM）、《土木工程量计算规则》，各企业有自己的公司定额和价格手册，有已完工程造价数据库。香港有统一的《建筑工程标准度量法》，分为初步项目与工程项目（15类），承包商和测量师行都有一套自己的估价资料等等。在我国，定额依然是政府对造价实施管理的主要内容和工作重心，依然是国家对工程造价实行宏观调控的重要工具，依然对建筑市场中各经济主体的利益分配有着重要作用。定额作为工程造价的计算基础，在建设各方招标投标、编制工程量清单、概预算、调解工程造价纠纷等方面有着不同替代的地位和作用。我们定额中的计算规则内容，随着市场经济的不断发展和完善，将会越来越强化和具体化；消耗量定额随着企业定额逐步出现和完善将会逐步弱化；价格信息将进一步市场化。这也是我们定额改革的一个方向。二、建设工程定额及其管理改革的必要性和迫切性   价格机制是工程造价管理的核心问题，也是投资宏观决策和提高项目投资效益的一个核心问题。其改革的核心是要形成一个国家宏观调控下，以市场形成造价为主的价格机制。   （一）现行的建设工程预算定额制度    我们上海以前对建筑产品的定价长期采用的是计划经济体制下的预算定额制度。80年代，由于经济体制改革在城市全面展开，绝大多数工业产品价格放开，给传统的预算定额制度带来很大冲击。90年代初，上海编制93预算定额时，对预算定额内容作了较大改革，如增设了“开办费”内容，以突出表现工程的个性特征，提高市场确定造价的比重；在装饰定额上试行“量价分离”，尝试解决定额与市场脱节矛盾的做法；废除了按企业所有制性质取费，改为按工程等级不同而有区别的综合管理费和利润，以创造平等竞争的条件；实行材料预算价格动态管理，每月发布指导价和信息价等等。   传统的预算定额制度在计划经济体制下，对加强计划管理、控制工程造价、少投资浪费等方面起到了一定的积极作用。但随着社会主义市场经济的不断完善和发展，现行预算定额制度日显不相适应。   1、现行预算定额中量价合一，人工价格、机械台班价格和费率基本上由政府部门统一规定，调整工作不能与市场变化同步，不能在市场中真实地、及时地、准确地反映建筑产品的造价。   2、现行预算定额中综合程度较大，施工手段消耗部分统得较死，部分定额消耗量与施工措施、施工手段混为一体。构成工程实体消耗部分是由设计决定的，而施工消耗部分应由施工企业在确保全面履行合同的前提下自行决定。现行定额中，把这本应属于竞争的内容凝固化了，不利于施工企业发挥优势，竞争取胜。   3、现行预算定额带有法定性质和强制性质，还是计划定价为主，政府成了工程计价的主体，开发商和承包商处于从属地位。   4、现行预算定额中的费用标准计算方法繁琐，取费固定化，不利于直观地反映各项工程内容的价格，并与国际报价方式差距也较大。   （二）改革现行建设工程定额的必要性和紧迫性   改革开放以来，上海建筑市场发生了巨大变化。工程投资主体已由国家一家投资发展为国家、集体、私营、中外合资、外商独资等多元投资主体；材料、机械设备、劳动力由国家计划配置发展为全由市场配置；设计、施工任务由国家计划安排发展为通过市场招投标竞争获得等。在这个大背景下面，工程项目的价格机制，必须变计划形成工程造价的价格机制，为国家宏观调控下，以市场形成工程造价为主的价格机制。也就是要在统一工程量计算规则和提出社会平均水平的消耗量定额的基础上，遵循商品经济价值规律，建立以市场形成造价为主的价格机制。    1、实现量价的完全分离，把政府发布量价合一的预算定额制度，改为政府发布工程消耗量定额，单价随行就市。变目前发布指导价要大家执行为发布市场信息价进行指导，从而使不断变化的价格同相对稳定的实物消耗量分离。   2、统一工程量计算规则，统一工程量名称、计量单位、计算规则、项目编号等，既有利于指导市场，又利于同国际接轨。   3、将工程实体消耗和非实体消耗（施工措施性消耗）相对分开，有利于承包商发挥各自优势，竞争取胜。   4、将政府规定费用标准工程中的各种取费值，改为政府制订费用计算规则，由市场确定取费值。并简化繁琐取费，使各分项及子目的造价与总价的关系变得清晰，以利于投资控制活动和分包及变更部分的计价。   5、保留政府对重要生产要素价格进行于预的权力，如对市场某种资源紧缺时实行最高限价，又如规定最低的日工资水平和部分工种最高日工资限价等。   三、2000定额修编的总体思路   （一）指导思想   党的十五大已明确提出要加快国民经济市场化进程，以市场为导向，完善生产要素价格形成机制，转变政府职能，通过宏观调控，运用经济和法律手段，健全市场规则，加强市场管理，建立统一开放、竞争有序的市场体系。建设工程定额及其管理应当根据改革和市场经济的需要，依据《上海市建筑市场管理条例》，其宗旨是指导和服务。具体规范是：市建委依照国家和本市有关规定以及建筑材料、人工、机械设备等价格的市场变化情况编制建设工程定额以及费用计算方法；建设工程造价由发包和承包单位根据建设工程的具体特点和市场供求情况，参照市建委发布的建设工程定额以及费用计算方法，通过招标确定或者协商议定；建设工程造价结算以承包合同约定的价格或者以建设工程定额以及费用计算方法为依据。   2000定额修编的基本目标为“统一规则、参照耗量、放开价格、合同定价”。2000定额修编的基本原则为：量价完全分开。2000定额的基本形式为：消耗量定额，工程量和费用计算规则，以及基本相配套的、动态的、供参考的价格信息体系。   (二)编制原则    1、2000定额的编制遵循社会主义市场经济的原则，根据《建筑法》、《上海市建筑市场管理条例》及有关规定，从有利于建筑市场的管理和发展、有利于政府对工程造价的宏观调控出发，规范工程造价依据和计价行为。   2、2000定额是完成规定计量单位分项工程消耗量标准。是正常的施工条件、多数施工企业的装备程度、企业的施工工艺、劳动组织及工期条件下的社会平均消耗量水平，即从当前的技术、施工和管理实际出发，并有利于促进技术进步和管理水平的提高。   3、定额项目应满足上海地区施工工艺计价需要，遵循统一性、适应性的原则，力争项目齐全、覆盖面广、简明适用，并有利于计算机在工程计价和管理上的开发和应用(统一性：即统一概念、统一名词术语、统一符号和代号、统一编码、统一计量单位以及定额水平的基本平衡等。适应性：即定额项目的设置应充分适应上海地区的施工操作特点，并充分反映已经成熟的“四新”技术)。4、编制工作的基本要求   （1）真实性和科学性相结合。定额消耗量在真实性和科学性的要求下，严格控制水平、正确反映出必要的活劳动和物化劳动量。   （2）系统性和统一性相结合。预算定额体系由不同的专业构成，它是由各种内容结合而成的有机整体，又是一个相对独立的系统。因此，原则要统一，程序要统一，要求和用途要统一。   （3）相对稳定性和时效性相结合。要保留传统适用的子目，取消不适用的子目，增加符合“四新”技术要求的新子目。   （4）简明性和适用性相结合。要符合信息时代的要求，定额既要简明，又要适用，有利于管理层管理和使用者方便使用。   （5）特殊性和普遍性相结合。定额是对生产、经营过程活劳动和物化劳动的归纳和总结。掌握好个性与共性，特殊与一般之间的关系，应把握先以点到面，后以面到点的定额编制工作规律，选好典型案例，反映总体水平。   (三)定额消耗量确定原则：    消耗量由人工、材料、机械台班消耗量组成，其水平以上海地区平均水平为基本确定原则。   1、人工消耗量：正常施工条件下必须消耗的工日数。包括基本工、其他工及人工幅度差。基本工及其他工以《全国统一建筑安装工程劳动定额（上海市补充劳动定额）》（一九八七）为基础，结合上海地区具体情况作部分调整后确定。如劳动定额缺项的以施工现场测定资料为基础，采用技术测定、经验估算、类推比较以及统计等方法计算确定。凡依据劳动定额计算用工数的，均计入人工幅度差；机械土石方工程、打桩工程、构件运输及安装工程等，人工随机械产量计算的人工幅度差按机械幅度差计算。根据施工实际采用测算确定用工数的，不计算人工幅度差。人工表现形式为按主要专业工种（砼工、钢筋工、木工、抹灰工等）和综合工日划分。4、编制工作的基本要求   （1）真实性和科学性相结合。定额消耗量在真实性和科学性的要求下，严格控制水平、正确反映出必要的活劳动和物化劳动量。   （2）系统性和统一性相结合。预算定额体系由不同的专业构成，它是由各种内容结合而成的有机整体，又是一个相对独立的系统。因此，原则要统一，程序要统一，要求和用途要统一。   （3）相对稳定性和时效性相结合。要保留传统适用的子目，取消不适用的子目，增加符合“四新”技术要求的新子目。   （4）简明性和适用性相结合。要符合信息时代的要求，定额既要简明，又要适用，有利于管理层管理和使用者方便使用。   （5）特殊性和普遍性相结合。定额是对生产、经营过程活劳动和物化劳动的归纳和总结。掌握好个性与共性，特殊与一般之间的关系，应把握先以点到面，后以面到点的定额编制工作规律，选好典型案例，反映总体水平。   (三)定额消耗量确定原则：   消耗量由人工、材料、机械台班消耗量组成，其水平以上海地区平均水平为基本确定原则。    1、人工消耗量：正常施工条件下必须消耗的工日数。包括基本工、其他工及人工幅度差。基本工及其他工以《全国统一建筑安装工程劳动定额（上海市补充劳动定额）》（一九八七）为基础，结合上海地区具体情况作部分调整后确定。如劳动定额缺项的以施工现场测定资料为基础，采用技术测定、经验估算、类推比较以及统计等方法计算确定。凡依据劳动定额计算用工数的，均计入人工幅度差；机械土石方工程、打桩工程、构件运输及安装工程等，人工随机械产量计算的人工幅度差按机械幅度差计算。根据施工实际采用测算确定用工数的，不计算人工幅度差。人工表现形式为按主要专业工种（砼工、钢筋工、木工、抹灰工等）和综合工日划分。   2、材料消耗量：正常条件下必须消耗的合格材料数量。包括主要材料、辅助材料、周转材料、其他材料。凡能计量的材料、成品、半成品均按品种规格逐一列出数量，并计入相应损耗。周转性材料列出使用摊销量。难以计量的其他材料费以占该项目材料费之和的百分率表示。   3、机械台班消耗量：正常施工条件下必须消耗的机械台班数量。按实际情况测定的，采用技术测定、结合性能种类特点及有关资料计算确定。按劳动小组取定台班消耗量的，根据劳动小组产量定额计算所配备的机械以及产量机械台班消耗量。按实测定机械台班消耗量的不加机械幅度差，按劳动小组取定台班消耗量的可增加机械幅度差。   四、编制过程：   本次定额修编工作自1999年5月起，土建和装饰、安装、房修、园林、公用、市政、民防、水利8个专业预算定额陆续开始修编。经修编总纲和各专业大纲的编制、实物消耗量定额子目修编、水平测算分析和各专家小组初步评审等4个阶段，到2001年3月底，8个专业预算定额已全部通过了市专家委员会的审定。    在这次2000定额修编工作中，主要对93定额子目作了全面分析疏理，并在各方充分研究讨论的基础上，将全国统一定额与93定额作了子目比较，确定了以93定额为基础并参考全国统一定额的修编方法。同时，结合了多年来现行定额的执行情况，对93定额子目中与实际情况有较大出入的，以及采用“四新”成果而新增加的子目，基本采用了现场实测的方法。共计实测了1692个定额子目，其中，建筑和装饰专业312只、安装专业50只、房修专业42只、公用专业375只、园林专业297只、人防专业10只、市政专业530只、水利专业76只，使定额编制有比较扎实的实践基础。   五、2000定额概况   (一)2000定额包括的范围   1、上海市建筑和装饰工程预算定额和工程量计算规则   2、上海市安装工程预算定额和工程量计算规则   3、上海市公用管线工程预算定额和工程量计算规则   4、上海市房屋修缮工程预算定额和工程量计算规则   5、上海市园林建设工程预算定额和工程量计算规则   6、上海市市政工程预算定额和工程量计算规则   7、上海市水利工程预算定额和工程量计算规则   8、上海市人防工程预算定额和工程量计算规则   9、与上述定额相关的上海市建设工程施工费用计算规则   (二)定额诸要素的统一   1、统一概念和名词术语   2、统一计量单位、代号和符号   3、统一编码   （1）人工类编码   （2）材料类编码   （3）机械类编码   （4）配合比编码   4、消耗量定额基本表现形式    （三）2000定额的组成内容   1、总说明   （1）2000定额的编制依据（主要文件规定）、指导思想、基本作用、使用范围。   （2）使用本定额必须遵循的规则及条件。   （3）定额所采用的材料规格、材料标准。   （4）定额在编制过程中已包括及未包括的内容，定额换算的原则。   （5）各分部工程的共性问题及有关统一规定。   （6）定额的使用方法及其他。   2、分部工程定额说明   （1）分部工程所包括的定额项目内容说明。   （2）分部工程定额内容允许换算和不得换算的界限及其规定。   （3）分部工程允许增减系数范围的界定及其规定。3、分项工程定额表头说明   （1）分项工程工作内容   （2）分项工程包括的主要工序及操作方法。   4、定额项目表   5、附录(主材料损耗率表)   6、章、节、项目的划分（部分专业按分册划分）   章——按施工程序、分部工程划分。   节——按分项工程划分。   项——按工程结构、材料品质、机械类型、使用要求不同划分。    六、2000定额基本特点：   （一）实现了量价的完全分离；   根据量价分离的编制原则，本次定额修编是对预算定额消耗量进行全面修编。修改后的消耗量预算定额及工程量计算规则相对稳定，动态的市场价格及费率参考信息与之基本配套，通过计算机运算组成工料单价或综合单价，由此形成工程造价。   （二）实现了各专业定额之间的相对统一与水平平衡；本次定额修编着重强调各专业定额之间的统一性。对各专业定额既要统一概念、统一名词术语、统一符号和代号、统一编码、统一计量单位以及定额水平的基本平衡等，又要表现各专业定额的个性，从而使本市的建设工程定额形成能体现上海地区平均水平的完整的工程造价计价体系。   （三）项目设置更贴近建筑设计和施工实际；   本定额的修编前期准备工作的主要内容之一是对项目设置的研究。通过对九三定额的梳理与分析并结合多年的使用情况，对项目设置进行了较大规模的调整。如：新定额补充了逆作法施工工艺、绿化养护、塘堤围垦和疏竣、管线带水带气操作以及智能化设计的工程项目等，并增加了木装修、油漆、外墙抗渗、复合管材、新型饰面、防水材料等新材料内容。针对商品砼的全面应用而产生的施工工艺变化和生产效率的提高，新定额均作了相应调整。同时，考虑市场经济发展需要，将砼、模板、钢筋分列计算及垂直运输按单位工程计算，体现了与国际常用模式的接轨。对已落后的施工工艺和已淘汰材料的关的定额子目在修编中进行了删除。这次定额新增子目11949只，约占定额子目34361只的34.8％；删除原定额子目7024只，使2000定额更适应了现行建筑市场技术、施工和管理的实际情况，并有利于促进技术水平和管理水平的提高。   （四）定额水平与93定额相比有所提高，造价水平与93定额基本持平并略有提高。即消耗量有所减少，造价持平并略降低。新定额的消耗量水平是根据上海地区的平均水平取定的。实施93定额以来，随着社会经济的发展，上海地区建筑施工对象有了很大变化，施工工艺有了不断改进，机械化程度以及工效有了不断的提高，新定额根据上海实际平均水平进行了测算调整，根据量价分离的基本原则，按完全市场价计算的造价水平，总体与93定额基本持平，并略有提高。    （五）取费标准得到了改革和简化。2000定额将原定额的“预算定额费用标准”改名为“施工费用计算规则”。不再明确各类工程的费率、利润率、价格补差率和补差费等绝对值和相对值；只明确和规范施工费用要素内容及计算方法，综合费按双方约定费率计取，总站定期发布供参考的市场费率信息。新定额的费用计算顺序也有较大简化，93定额计算程序12项，2000定额计算程序简化为6项。   （六）配套的计算软件使新定额更具可操作性。   量价完全分离的计价体系与动态的市场人、材、机、费信息体系的结合须由配套的计算机软件运作完成。同时统一的编码系统又将各专业定额通过软件实现互相调用，从而形成了建设工程定额体系的完整性，并保证了计价系统的可操作性。七、实施2000定额的配套措施   2000系列定额已经市建委正式批准，并将于今年9月底到10月下旬陆续出版。2000定额将从今年11月1日起施行。为了使2000定额顺利推出和平稳实施，我们在2000定额出版的同时做到4个同步。   1、新老定额转换措施同步配套。今年11月1日前招投标的工程项目仍沿用93预算定额；11月1日以后进行招投标工程项目不再使用93预算定额，而应参照2000预算定额。在93定额和2000定额同时双轨使用期间，市定额总站将对两套预算定额同时做好配套服务工作。   2、2000定额软件同步配套上市。8个专业预算定额书从今年9月底到10月陆续出版的同时，由市定额总站、建科院及兴安软件公司合作开发的2000版系列预算定额软件将同步配套上市。并计划在新定额交底培训过程中，各专业定额软件操作培训工作也同步展开，使新定额执行之日起，社会有关各方均能用新定额软件开展工程招投标和预结算工作。    3、工程造价要素信息流转同步配套。新定额实施后，政府部门发布的是实物消耗量定额和计算规则。为了便于社会各方的操作和测算。定额总站还将同步发布基本相配套的、动态的、供参考的人、材、机、费市场价格信息。总站在原有价格信息网络的基础上，进行扩大、完善，建立新的价格信息系统。材料价格信息数量从原来的2000余种增加到20000余种。定额总站还对原有的上海热线网站进行了改版升级，建立专业网站，专业定额软件和新网站的合法用户，可以轻松地将网上各类价格信息下载到定额软件上操作使用。从而可以保证新定额的顺利出台和正常使用。   4、2000定额培训交底工作同步开始。2000定额进一步适应了市场经济和国际习惯做法的需要，但它同现行93定额在性质上、形式上和使用上有较大区别。所以，为了保证新定额的顺利实施，我们在各专业预算定额出版的同时，各专业预算定额的培训交底讲义也同步出版，培训交底工作也同步开展。同时，新定额实施以后，市定额总站一是将对新定额实施情况进行跟踪服务，及时解决实施过程中出现的新问题、新情况。二是对出现的“四新”成果，及时对定额进行补充完善，并一年汇总一次，出版2001补充版、2002补充版等。三是随着市场经济的不断完善发展和加入WTO后，2000定额中的计算规则部分将会不断得到强化和具体化，价格信息部分将完全实现市场化。从而实现“统一规划，参照耗量，放开价格，合同定价”的2000定额基本目标。'