福建省”三规合一”一张图编制技术导则

'福建省“三规合一”一张图编制技术导则福建省“三规合一”一张图编制技术导则厦门市城市规划设计研究院2015.6 福建省“三规合一”一张图编制技术导则目录一、总则11编制目的12适用范围13编制原则14工作组织25概念界定3二、编制基础41高度共识的城乡发展战略42底线思维的城乡生态格局43全域覆盖的城乡规划一张图4三、编制流程51制定工作方案52开展部门调研53收集基础资料54比对“三规”差异55划定控制线体系96制定实施保障措施9四、技术要求101基础数据选取标准102用地分类对照标准113建设用地布局差异分析技术要求11五、编制成果121成果构成122成果数据标准13六、附则14 福建省“三规合一”一张图编制技术导则一、总则1编制目的为贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会以及中央城镇化工作会议精神，指导全省各市、县开展国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划的“三规合一”工作，推进城市治理体系和治理能力的现代化，促进新型城镇化健康发展，根据有关法律、法规，结合福建省实际情况，借鉴厦门市等试点城市经验，制定本导则。2适用范围本导则适用于指导福建省市、县“三规合一”一张图的编制。3编制原则参照《“多规合一”工作规程之一：“一张图”编制办法（征求意见稿）》1.1战略引领，达成共识制定全市、县域层面的城市战略规划，通过空间治理体系的顶层设计，使各区、各部门统一愿景、统一思想、达成共识。以城市战略规划为引领，将战略目标、战略布局及战略举措落实到“三规合一”工作中，为“三规合一”一张图的编制奠定重要基础。1.2坚守底线，集约发展划定生态保护空间，强化底线思维，严控生态本底，保障生态安全和粮食安全，构建生态安全格局。合理确定城乡建设空间，优化城乡空间布局，坚持节约集约用地，盘活存量土地资源，防止无序扩大用地规模、盲目圈地和乱占耕地等现象。14 福建省“三规合一”一张图编制技术导则1.1顶层设计，部门协同“三规合一”一张图编制应采用政府决策、部门协作、技术协调、平台支持的工作方法。具体由省统筹指导，各级政府组织实施，建立健全由规划、发展改革和国土资源管理部门为主，环保、林业、水利、农业、交通、经济和信息化、财政、城市管理等多部门协同配合的工作机制，并充分反映县（市、区）及乡镇发展诉求，强化上下联动，保持高效对接。1.2依法依规，联动调整开展“三规合一”一张图工作除遵守本导则外，还应符合《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等现行法律法规和相关技术标准规范等要求。城乡规划、土地利用总体规划等法定规划应根据“三规合一”一张图成果按相应法定程序修改完善。实施过程中，应动态维护“三规合一”一张图成果，并加强与法定规划的联动，实现“三规”动态合一。1工作组织“三规合一”不仅是一项规划工作，更是一项改革工作，是推动加快转型升级，推动政府职能转变，理清政府与市场、与社会关系的平台。首先应明确责任主体。以县、市人民政府为主体，省住建厅对“三规合一”工作进行技术指导，组织专家进行技术评审，并由本级人民政府批准实施。二是强化组织领导，成立工作领导小组——工作小组办公室——专责小组——编制小组的组织构架。工作领导小组由县、市主要领导（党政一把手）亲自挂帅，以县、市委书记为工作领导小组组长，负责“三规合一”工作的组织领导和统筹协调；工作小组办公室以市分管领导为办公室主任，设在当地城乡规划主管部门，负责牵头建立协调机制，定期召开“三规合一”一张图编制协调会，督促各区各部门协调配合等具体工作；专责小组以各部门分管领导为小组长，由各部门负责人员、技术人员组成专责小组成员；建立熟悉“三规合一”编制技术和熟悉当地规划管理的联合编制小组，集中办公，14 福建省“三规合一”一张图编制技术导则编制小组只向专责小组负责，其他任何部门和镇政府不得直接指挥编制小组。1概念界定1.1“三规”指发改部门组织编制的国民经济和社会发展规划、规划部门组织编制的城乡规划、国土部门组织编制的土地利用总体规划，是涉及城市空间管控最重要的三类法定规划。1.2“三规合一”是指利用信息化手段，加强国民经济和社会发展规划、城乡规划与土地利用总体规划的衔接，建立以空间战略规划为纲领的统一的空间规划体系，搭建规划信息共享和业务协同办理的统一的平台，推进行政审批制度改革，实现城市统筹发展的系列工作。1.3“三规合一”一张图是指以国民经济和社会发展规划为依据，加强城乡规划与土地利用总体规划的衔接，确保“三规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数的一致，并在统一的空间信息平台上划定控制线体系，以实现优化城乡空间布局、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用、提高政府行政效能的目标。“三规合一”一张图工作是以理顺国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划空间管理职能为主旨，加强城乡发展空间布局的衔接与协调，不取代法定规划。一张图编制工作完成后，“三规”及相关专项规划按照法定程序和内容各自进行调整完善。14 福建省“三规合一”一张图编制技术导则二、编制基础1高度共识的城乡发展战略“三规合一”工作不是把各项规划进行简单叠加，而是在基于普遍共识的全域蓝图之上，以空间利用为出发点，对全域空间资源进行梳理统筹。这“一”个共识即城市发展战略规划，是“三规合一”一张图工作的前提，为一张图的编制奠定了重要基础。城市发展战略规划是对城市的经济、社会、环境等各方面，所做出的全局性、长期性、决定性的发展谋划。主要内容包括三部分：一是战略目标，即城市的发展目标、发展愿景及城市定位；二是战略布局，包括城市空间结构、生态格局、产业布局及交通系统等；三是实施举措，包括战略实施的路径、方法及措施。城市发展战略规划编制过程须充分征集各区、各部门意见，并上报本级政府、人大批准实施，真正地实践科学民主法治化。2底线思维的城乡生态格局在城市发展战略规划所建构的宏观层次的城市空间结构、布局和生态廊道总体格局共识基础上，需在中观层次上通过落实林业、水利、国土、绿地等生态空间要素，结合现状建设用地布局的梳理，开展城乡生态廊道划定的专题研究，整合形成出符合城市发展的理想空间格局和发展导向的生态空间用地布局。城乡生态廊道专题研究应在征求各区、各部门意见的基础上，由各级政府从战略全局层面给予确定，这个布局所构造的生态空间格局作为“三规合一”一张图工作中用地空间协调的基准。3全域覆盖的城乡规划一张图各地市应以通过审批的各单元控制性详细规划为基础，整合城市（镇）总体规划、村庄规划、片区开发规划等相关规划，形成一张全域覆盖的城乡规划底图。该图首先应是地方城乡规划管理的工作基础图，指导城乡规划管理行政审批14 福建省“三规合一”一张图编制技术导则工作，并相应建立动态更新维护机制。同时该图也是两规叠合，即与土地利用总体规划图斑差异对比的工作底图。三、编制流程1制定工作方案各级政府要结合当地实际，制定“三规合一”一张图工作方案，明确“三规合一”一张图的工作内容、组织管理架构、职责分工、经费保障、进度安排、协调和管理机制等。2开展部门调研摸清本地区相关规划制定、实施和管理工作现状，重点针对规划、发展改革、国土、环保、林业、水利、农业等部门进行调研，深入了解掌握各部门管理职能及其涉及空间规划、空间管制与项目管理等方面的审批流程。3收集基础资料收集整理“三规合一”一张图编制的基础资料，主要包括规划、发展改革、国土、环保、林业、水利、农业等部门的基础地理数据、规划数据、审批数据等。规划数据与审批数据应采用审批通过或有法律依据的矢量数据，基础数据应采用最新的土地利用变更调查数据，并可实现地方独立坐标系与1980西安坐标系、2000国家大地坐标系的转换。4比对“三规”差异在部门调研和基础资料收集的基础上，对“三规”数据进行整理，梳理比照“三规”在目标指标、空间布局、建设项目等方面的差异，并从规划衔接、目标优化、项目排序等方面对“三规”差异进行处理。14 福建省“三规合一”一张图编制技术导则图3-1比对“三规”差异流程图1.1空间数据整理按照基础数据采用及整理标准，整理前期工作收集的基础资料，形成全市的土地利用总体规划和城乡规划等规划数据、基础地理数据、审批数据及其他参考资料，并参照数据入库标准开展数据入库工作。　　数据整理与入库标准参见附录A。1.2“三规”差异分析1.2.1目标指标的比对对照分析“三规”确定的城市发展目标、建设用地规模，确定“三规合一”控制线划定的目标和方向。（1）城市发展目标对照研究分析“三规”确定的城市发展目标差异，以城市发展战略规划为依据，形成统一的城市发展规划目标。（2）建设用地规模对照14 福建省“三规合一”一张图编制技术导则以土地利用总体规划确定的建设用地规模为依据，比对衔接城乡规划和土地利用总体规划用地分类标准，研究分析城乡规划和土地利用总体规划的建设用地规模差异。城乡规划和土地利用总体规划用地分类标准差异对照参见附录B。1.1.1空间布局的比对对照分析“三规”确定的空间管制区域和建设用地布局，形成“三规合一”空间协调基础。（1）空间结构分析分析“三规”中城市空间结构的差异，落实城市发展战略规划，明确城市空间结构、功能分区、城市用地拓展方向和产业发展格局，确定重点发展空间和战略储备空间，为划定建设用地及有条件建设区范围奠定基础。（2）空间管制区划对照梳理城乡规划、土地利用总体规划及其他相关规划的管制区划内涵、边界及管控要求，对内涵一致的管制分区进行对照，分析边界差异，整合相关信息。各类规划的空间管制区划与管制要求参见附录C。（3）建设用地空间布局对照以主体功能区规划确定的区域开发强度为依据，对城乡规划一张图和土地利用总体规划建设用地空间布局进行定量差异分析，形成差异图斑，并对差异图斑进行分类，提出相关处理意见。1.1.2建设项目的梳理以国民经济和社会发展规划为依据，按照行业分类，梳理建设项目，分析国民经济和社会发展规划确定的建设项目用地与城乡规划和土地利用总体规划建设用地布局的差异情况，整合相关信息，建立建设项目信息库。建设项目情况汇总表参见附录A-1。14 福建省“三规合一”一张图编制技术导则1.1“三规”差异处理1.1.1规划衔接在“三规”目标指标比对和空间布局差异分析的基础上，评估国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划等规划，研究各项规划与比照后统一的目标指标、用地布局等方面的差异，差异较大或影响规划实施的，应考虑规划调整。1.1.2目标优化针对城乡规划和土地利用总体规划建设用地布局差异等问题，基于城乡生态廊道的布局，协调差异高效配置土地资源，制定差异协调原则与措施，提出盘活低效闲置用地、优化利用和高效配置土地资源的目标。1.1.3项目排序梳理与分析建设项目，充分考虑公共服务均等化目标，对建设项目进行排序，优先落实民生重点项目，促进公益类项目的落地实施。2划定控制线体系结合城市发展战略，协调城乡规划和土地利用总体规划空间布局，落实国民经济和社会发展规划重点发展区域和建设项目，遵循规模约束、空间优化，边界统一、求同存异，保障重点、差别处理，充分衔接、避免冲突，实事求是、注重实效的原则，开展“三规合一”一张图的控制线划定工作。依据《福建省县（市）域“多规合一”规划底图划定导引》，沿海县（市）必须划定永久基本农田红线、生态功能红线、海洋生态红线及城市开发边界四条线，山区县（市）则只需划定永久基本农田红线、生态功能红线和城市开发边界三条线。14 福建省“三规合一”一张图编制技术导则1制定实施保障措施　1.1推动法定规划的联动修改（1）国民经济和社会发展规划的联动修改发展改革部门负责国民经济和社会发展规划的联动修改工作，应先行开展国民经济和社会发展规划的评估，制定修改方案，经规划、发展改革、国土部门联合审查通过后，按法定程序办理。（2）城乡规划的联动修改规划部门负责城乡规划的联动修改工作，应先行开展城乡规划的评估，制定修改方案，经规划、发展改革、国土部门联合审查通过后，按法定程序办理。（3）土地利用总体规划的联动修改国土部门负责土地利用总体规划的联动修改工作，应先行开展土地利用总体规划评估，制定修改方案，经规划、发展改革、国土部门联合审查通过后，按法定程序办理。（4）专项规划的联动修改有条件地区应开展交通、矿产资源、环保、林业、水务（水利）等专项规划的联动修改工作，由相关专业部门负责。法定规划联动修改期间，如需办理相关业务，应以原法定规划成果为准，与“三规合一”一张图成果不一致的应及时协商解决。具体操作规程由各地根据实际情况自行确定。1.2建立控制线动态维护工作机制根据“三规合一”组织管理架构和部门职责分工，制订“三规合一”控制线实施细则、法定规划的联动修改程序，形成动态协调、监督、反馈的工作机制，严格实施控制线管控，将“三规合一”控制线作为科学管理空间资源的统一准则。14 福建省“三规合一”一张图编制技术导则1.1建设业务协同平台各地结合市情，有条件地区建设“三规合一”业务协同平台，统一纳入重大项目、城乡规划、土地资源、环境保护、交通等涉及空间要求的信息要素，涵盖信息共享、部门联动、动态更新等功能，并实现与市级、省级相关部门的公共信息平台联动，实现数据共享。1.2制定“三规合一”实施措施各地要根据“三规合一”工作实际需要，结合市情，有条件地区推进行政审批制度改革，以“一张图”为管理依据，创新管理方式，优化审批流程。四、技术要求1基础数据选取标准规划数据应按照以下标准选取：（1）国民经济和社会发展规划数据应采用经批准的地级以上市、县（市、区）“十二五”规划和年度建设项目计划数据；已开展“十三五”规划研究和主体功能区规划的，可采用相关研究资料数据。（2）城乡规划数据原则上应采用经批准的控制性详细规划数据；缺少控制性详细规划数据的，可根据情况采用经批准的城市（城镇）总体规划数据。（3）土地利用总体规划数据应采用经批准的土地利用总体规划数据。（4）专项规划数据应采用经批准的涉及空间要素的规划数据。基础地理数据、审批数据及其他参考资料采用标准参见附录A-2。2用地分类对照标准城乡规划用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》，土地利用总体规划用地分类标准采用《市（地）级土地利用14 福建省“三规合一”一张图编制技术导则总体规划编制规程（TD/T1023-2010）》。城乡规划和土地利用总体规划用地分类标准差异对照参见附录B。1建设用地布局差异分析技术要求1.1差异分析内容确定城乡规划和土地利用总体规划建设用地布局一致区域和差异区域的面积、位置，分析建设项目用地与城乡规划和土地利用总体规划建设用地布局的差异情况，并针对不同类型差异，提出协调处理意见，化解规划矛盾。1.2差异建设用地分类城乡规划和土地利用总体规划差异建设用地主要分为三类：（1）边界微小差异引起的差异建设用地。主要包括因河流、道路等现状线性地物边界差异造成的微小差异用地，微小差异用地是指地块面积在400平方米以下的用地。因城乡规划和土地利用总体规划地块规划边界造成的微小差异建设用地。（2）存量建设用地规划不一致引起的差异建设用地。主要包括城乡规划和土地利用总体规划对已取得合法用地手续的存量建设用地和未取得合法用地手续的存量建设用地安排不同造成的差异用地。（3）新增建设用地规划不一致引起的差异建设用地。主要包括城乡规划和土地利用总体规划对城镇地区和农村地区的新增建设用地安排不同造成的差异用地。1.3差异建设用地处理原则14 福建省“三规合一”一张图编制技术导则按照优先保护生态用地、不超建设用地规模、重点考虑项目需求、全面统筹建设时序的协调原则，采取差异化措施协调解决各类差异建设用地规划矛盾。若城乡规划和土地利用总体规划建设用地布局存在严重差异和重大矛盾的，应报请本级人民政府协调确定。　　（1）边界微小差异引起的差异建设用地因河流、道路等线性地物造成的微小差异建设用地，原则上以现状控制为主进行差异用地处理。因城乡规划和土地利用总体规划地块规划边界造成的微小差异建设用地，原则上按土地利用总体规划进行差异用地处理。（2）存量建设用地规划不一致引起的差异建设用地对已取得合法用地手续的存量建设用地，在不影响生态保护的前提下，原则上应落实建设用地规模。　　对未取得合法用地手续的存量建设用地，原则不安排用地规模。若属市级及以上重点项目用地，应由发展改革部门核定项目级别和规模后，在本行政区域内适当调整解决。　　（3）新增建设用地规划不一致引起的差异建设用地涉及县（市、区）以上重点建设项目、市政和民生设施项目，原则上应安排建设用地规模。重点建设项目、市政和民生设施项目用地规模较大的，需由发改部门核定项目建设规模和开发时序，原则上安排近期建设用地规模。五、编制成果1成果构成“三规合一”一张图工作成果主要包括“三规合一”图件、技术报告及附件、数据库等内容。工作成果应包含纸质文件和符合信息化管理及制图规范要求的电子数据。1.1“三规合一”图件图件包括规划图件和分析图件。　　（1）规划图件为“三规合一”控制线规划图，反映控制线划定情况，并标明各控制线。规划图件比例尺为1∶10000，有条件的地区可采用1∶2000比例尺。14 福建省“三规合一”一张图编制技术导则规划图件图例样式参见附录A-3。（2）分析图件包括土地利用总体规划图、城乡规划拼合图、城乡规划和土地利用总体规划建设用地差异分析图、产业区块及建设项目布局图及其他相关分析图。分析图件比例尺可结合实际需要进行适当调整。1.1技术报告及附件（1）技术报告应包括“三规”综合评估、建设项目梳理、控制线划定方案、法定规划修改建议、实施保障措施等内容。（2）附件应包括主要工作内容的说明、调研报告、基础资料汇编等相关文件。1.2数据库成果空间矢量数据应采用ArcGIS数据库格式，数据库图层组织和格式标准应符合成果数据标准要求。2成果数据标准2.1数据构成成果数据由核心数据和辅助资料构成，核心数据是“三规合一”工作必备数据。数据库图层构成参见附录A-4。2.2核心数据格式要求（1）城乡规划和土地利用总体规划建设用地差异分析图层属性参见附录A-5及附表1。（2）“三规合一”规划用地图层图层图斑属性参见附录A-6及附表2。14 福建省“三规合一”一张图编制技术导则（3）“三规合一”规划控制线图层控制线属性参见附录A-7及附表3。六、附则各市、县（区）政府可根据本《导则》制定实施细则。本《导则》由福建省住建厅负责解释。14'