《海域使用论证技术导则》国家标准

'《海域使用论证技术导则》国家标准编制说明标准编制组二〇一七年二月20 目录一、制定标准的背景、目的和意义1二、工作简况2三、标准编制原则和确定标准主要内容的依据7四、技术经济论证和预期的经济效果18五、与有关的现行法律、法规和强制性国家标准的关系19六、贯彻标准的要求和措施建议1920 《海域使用论证技术导则》国家标准编制说明一、制定标准的背景、目的和意义1、国标制定的背景海洋拥有丰富的资源和广阔的空间，对人类未来的发展具有至关重要的意义。在人口急剧增长、陆地资源日渐减少的今天，保护、开发和利用海洋已成为全球发展的新热点。《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）明确规定，海域属于国家所有，单位和个人申请使用海域需提交海域使用论证材料，海洋行政主管部门主持海域使用论证的审核，并将论证材料作为用海审批的主要依据之一。海域使用管理法的颁布实施，使我国海域使用管理步入新时代，同时也标志着我国建设项目用海的规范化管理跨入新阶段。海域论证工作从1998年至今已运作了约18年，这项工作的开展，对于规范海洋开发与管理秩序,依法保护海域使用者的合法权益,促进海域资源的集约利用和海洋经济持续快速增长,形成合理的产业结构和生产力布局,促进用海审批决策的科学化、民主化等方面产生了重要的作用,为海洋行政主管部门审批用海提供了强有力的技术支持,使以往海洋开发中普遍存在的“无序、无度、无偿”现象得到了有效的遏制。2003年国家海洋局下发了《海域使用论证报告编写大纲》和《海域使用论证报告书》（格式）（国海管字[2003]6号），该文件只是对海域使用论证工作的实施做了框架式的规定，没有细化论证技术要求。2008年2月，国家海洋局以规范性文件形式发布了《海域使用论证技术导则（试行）》（以下简称“试行导则（2008年）”20 ），对海域使用论证的资料基础、工作重点、工作流程、技术方法、成果形式和质量要求等进行了规范和要求。试行导则（2008年）实施后，在指导和规范海域使用论证工作中发挥了重要作用，有力地推动了海域使用论证技术的发展。但在实际执行过程中，也暴露出一些问题。2009年11月启动对试行导则（2008年）的修订工作。2010年8月，国家海洋局以规范性文件形式发布了《海域使用论证技术导则（试行）》（以下简称“试行导则（2010年）”），对总体结构、论证原则、论证等级、论证范围、论证重点、论证内容、论证成果等进行了详细地规范和要求。试行导则（2010年）实施以来，更好地指导和规范了海域使用论证工作，为海域使用论证技术方法体系的不断健全和完善提供重要基础。但是随着海洋经济的快速发展，用海需求不断增长，用海类型和方式不断增多，用海规模越来越大，海域使用论证工作面临许多新情况、新问题，试行导则（2010年）已经不适应新的形势要求，无法满足海洋管理部门科学决策、依法审批的需要。党的十八大以来，党中央国务院高度重视生态文明建设，将其纳入“五位一体”总体布局中协调推进，中共中央、国务院先后出台了《关于加强推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》及国务院印发的《水污染防治行动计划》等一系列重大决策部署，对海洋资源开发利用和保护中的生态文明建设工作均提出了明确要求。国家海洋局专门印发了《海洋生态文明建设实施方案（2015-2020年）》，进一步细化了具体目标和要求。近期一些新政策的提出，对海域使用论证工作，特别是生态用海分析论证要求越来越高。因此，为了与最新的管理规定、政策要求和技术标准保持一致，保证海域使用论证技术导则的时效性和适用性，有必要制定形成国家标准。一、工作简况1.任务来源、计划项目编号和参加单位20 任务来源：根据国家标准化管理委员会下发的《关于下达2007年第五批国家标准制修订计划的通知》（国标委综合[2007]100号）开展标准制定工作。计划项目名称：海域使用论证技术导则；计划项目编号：20076232-T-418。标准的制定任务由国家海洋局南海规划与环境研究院承担，国家海洋局海域管理司、天津师范大学、国家海洋环境监测中心、中国海洋大学和国家海洋标准计量中心为参加单位。2.主要工作过程从国家海洋局南海规划与环境研究院承担《海域使用论证技术导则》国家标准的制定工作以来，大体经过了2011~2013年国家行业标准制定和2014年国家标准制定两个工作阶段。现将这两个阶段的工作过程分述如下。（1）行业标准制定的工作过程2011年研究院申报《海洋使用论证技术导则》为海洋行业标准，并获得批准立项。根据国家海洋局下发的《关于下达2011年第一批海洋行业标准制修订计划的通知》，研究院于2011年8月成立了标准起草工作组。标准起草工作组在2010年下发的规范性文件（国海发[2010]22号）的基础上，根据试行1年来的《海域使用论证技术导则》存在问题，对其进行了修改完善，制定形成了海洋行业标准《海域使用论证技术导则》（工作组讨论稿）。于2011年8月和9月召开了两次专家讨论会，就“调查资料要求”、“论证范围”等内容进行了讨论，标准起草工作组根据专家意见进行了修改完善。2012年5月再次召开专家讨论会，对修改完善后的《海域使用论证技术导则》（工作组讨论稿）进行讨论，同时邀请国家海洋局海域管理司有关领导参会，标准起草工作组按照专家和主管部门的意见，对20 《海域使用论证技术导则》（工作组讨论稿）进行进一步完善，形成了《海域使用论证技术导则》（征求意见稿），于2012年6月上报全国海洋标准化技术委员会秘书处。2012年7月全国海洋标准化技术委员会秘书处对《海域使用论证技术导则》）（征求意见稿）提出修改意见，标准起草工作组对《海域使用论证技术导则》）（征求意见稿）进一步完善，于8月向全国海洋标准化技术委员会秘书处正式提交《海域使用论证技术导则》（征求意见稿）。2012年9月初按照要求征求了包括中国海洋大学、河海大学、中国科学院南海海洋研究所、国家海洋标准计量中心、国家海洋局第一海洋科学研究所、国家海洋局第二海洋科学研究所、国家海洋局第三海洋科学研究所、上海东海海洋工程勘察设计研究院、国家海洋环境监测中心、广东省海洋与环境监测中心、深圳市海洋与渔业环境监测站、国家海洋局南海工程勘察中心等共四十九家单位的意见。同时，按照要求在国家海洋标准计量中心网站公开征求意见。三十九家单位反馈了具体修改意见，均未反馈重大分歧意见；其中回复总体意见的共三十九家单位。标准起草工作组归纳的具体修改意见249条；其中采纳96条，部分采纳52条，未采纳101条（详见意见汇总处理表）。并于12月1日召开了标准起草工作组讨论会，讨论征求意见的修改情况。标准起草工作组在充分吸纳各有关单位和专家意见的基础上，认真修改了相关内容，于2012年12月12日形成了《海域使用论证技术导则》（送审稿）。2013年3月29日全国海洋标准化技术委员会在北京主持召开了海洋行业标准《海域使用论证技术导则》（送审稿）审查会议。20 与会的9名专家审查了《海域使用论证技术导则》（送审稿），《海域使用论证技术导则》（送审稿）修订编制说明，《海域使用论证技术导则》（送审稿）意见处理汇总表；审查组认为，“《海域使用论证技术导则》”填补了国内标准空白，达到了国际先进水平，一致同意通过审查。会议要求标准起草单位根据审查组提出的修改意见进一步修改完善《海域使用论证技术导则》（送审稿）并形成报批稿，按规定程序报批，建议作为推荐性海洋行业标准尽快批准发布。”。标准起草组按照审查会提出的18条修改意见，认真修改了相关内容，并按照会议中专家提出的其他意见和建议，对送审稿进行了修改，于2013年9月形成《海域使用论证技术导则》（报批稿）上报海标委。（2）国标制定工作过程2013年3月海洋行业标准专家审查会上，海标委领导根据当前海域管理新形势，提出《海域使用论证技术导则》直接制定成国家标准的意见，与会专家均表示认同。会后，国家海洋局海域管理司经研究决定，将《海域使用论证技术导则》制定成国家标准是必要的、紧迫的，要求尽快申报并制定国家标准。国家海洋局南海规划与环境研究院于4月编制了国家标准申报书并上报海标委。在立项的过程中，发现《海域使用论证技术导则》制定国家标准的任务已在2007年申请并取得立项。2013年12月，应国家海洋局海域综合管理司的要求，从最新的管理规定和政策要求的角度出发，在对行业标准《海域使用论证技术导则》（报批稿）进行修订的基础上，制定国家标准。2014年1月和4月针对国家标准进行了两次讨论，专家一致同意将“项目用海风险分析”及相关内容删除，但与会专家20 对海域使用论证报告中是否保留“资源环境影响分析”的内容意见尚未统一。标准起草小组针对以上问题，编制了行标报批稿和国家标准的对比分析，以便进一步说明海域使用论证技术导则中对海域使用论证报告书大纲设置的思路。2014年5月经专家再次讨论，明确“资源环境影响分析”章节保留，标准起草小组再次对导则进行了修改完善。2014年7月28日，海域司组织专家对修改后的导则结构框架进行讨论，会上明确了导则框架结构仍按照2013年9月行业标准报批稿时的结构框架编制，但增加了编制“项目用海资源环境现状评价与影响分析附册”的要求。2014年10月22日专家对修改后的导则进行了审查，主要是对附册的大纲规定和正文文字的措辞提出意见。标准起草小组根据专家意见对导则做了再次完善。2015年4月和5月分别向海域综合管理司汇报修改情况,并计划上报海标委。2016年3月海域综合管理司组织海域使用论证技术导则研讨会，主要是邀请沿海省市海域管理部门代表参会，会上对导则的简化情况进行了讨论。2016年4月召开专家研讨会，对海域使用论证技术导则的修改情况进行审查，把原来“项目用海资源环境现状评价与影响分析附册”改为“项目所在海域概况附册”，同时，这次会上提出为适应生态文明建设的要求，增加“生态用海分析”内容。根据该次会议精神，修改形成国家标准《海域使用论证技术导则》（初稿）。2016年6月、9月和2017年1月，20 多次组织召开专家研讨会，对生态用海分析的内容进行讨论，并于2017年1月形成了国家标准《海域使用论证技术导则》（征求意见稿）。3.标准主要起草人及所做工作贾后磊：国家海洋局南海规划与环境研究院，项目负责人，负责资料收集、标准编写、统稿及相关协调工作；谢健：国家海洋局南海规划与环境研究院，技术负责人，全面负责标准编制过程中的各项工作；王平：国家海洋局南海规划与环境研究院，承担部分章节的编制工作。刘百桥：天津师范大学，专家顾问，技术审查；王健国：国家海洋环境监测中心，专家顾问，技术审查；李珊：国家海洋局南海规划与环境研究院，承担资料收集工作和编制部分章节。赵明利：国家海洋局南海规划与环境研究院，承担部分章节的编制工作。张绍丽：国家海洋局南海规划与环境研究院，技术指导；郭海波：国家海洋局海域综合管理司，业务指导，技术审查；王冰：国家海洋局海域综合管理司，业务指导，技术审查；马宝强：国家海洋局海域综合管理司，业务指导，技术审查；吴建政：中国海洋大学，专家顾问，技术审查；于永海：国家海洋环境监测中心，专家顾问，技术审查；郑兆勇：国家海洋局南海规划与环境研究院，协助部分章节的修改和反馈意见的整理；汤海荣：国家海洋标准计量中心，技术审查。程传周：国家海洋局海域综合管理司，协助收集资料。一、标准编制原则和确定标准主要内容的依据20 1标准编制原则本标准的制定除符合国家和行业有关方针、政策、法律、法规，遵守GB/T1.1-2009《标准化工作导则第1部分：标准的结构和编写》规定的原则外，还遵循以下编写原则：（1）普遍实用性和可操作性。标准起草工作组成员配套合理，有经常编写海域使用论证的技术人员，有经常参加海域使用论证评审的专家，也有审批项目用海的管理者。同时，导则编制过程中采纳和集淬成熟的技术方法，不盲目追求技术指标、技术标准和技术方法的最前沿、最热点和最高水平，制定的导则实用性和可操作性较强。（2）求实创新，博采众长。萃取和吸纳国内各相关行业执行现行导则，并提出适合海洋行业的技术要求；同时，广泛征求意见，认真吸纳修改意见和建议。（3）前瞻性。随着用海需求不断增加，用海类型和方式不断增多，导则制定过程中考虑到将来项目用海方式可能增多的情况，所以在论证等级判定中给出了若项目用海存在论证等级判据表中未包含的项目用海方式时，可根据用海特征、用海规模和对海域自然属性的影响程度等，按相近的用海方式界定论证等级。2导则结构框架的确定项目用海进行海域使用论证工作是在海域法中所明确的，其论证工作主要是解决两方面的问题：一是海域资源的合理利用；二是项目用海权属问题。海域使用论证导则框架的制定应该紧紧围绕如何实现海域资源的合理利用、如何对项目用海进行权属确定这两个方面展开。为解决这两大方面问题，需要充分了解项目用海基本情况、项目用海所在海域概况和项目用海影响等，这些都是项目用海合理性和可行性的重要基础支撑。标准起草20 小组围绕这两大问题，对海域使用论证报告章节设置问题进行了反复讨论。最终确定章节设置的思路具体见下图。海域使用论证报告项目用海权属海域资源合理利用该不该利用资源项目用海必要性摸清海域资源现状海域资源利用是否合理资源环境现状调查项目用海合理分析性用海权属是否有冲突用海权属界定是否合理海域开发协调分析用海面积合理性宗海图绘制利用资源程度情况资源影响分析从上图可以看出，为了解决项目利用海域资源的合理性和项目用海的权属问题，需要涉及的内容主要包括项目用海必要性、资源环境现状、项目用海资源影响分析、海域开发协调分析和项目用海合理性分析。根据《海域使用管理法》，项目用海必须符合海洋功能区划，所以海域使用论证内容还应包括项目用海与海洋功能区划符合性分析。另外，考虑海域开发协调分析、项目用海合理性分析、项目用海与海洋功能区划及相关规划的符合性均需要以项目所在海域资源环境现状和项目用海对周边资源生态环境的影响分析结果为基础，所以将这两部分整合为一章，为“项目所在海域概况与用海影响分析”。另外，海域空间资源是海洋生态文明建设的物质基础和空间载体。科学配置海域空间资源，提高生态用海要求，是海洋行政主管部门加强生态文明建设的重要手段。为贯彻落实新政策新管理要求，专设”“生态用海综合论证”一章。基于以上考虑，将20 海域使用论证报告的结构框架设置如下：（1）概述（2）项目用海必要性分析（3）项目所在海域概况与用海影响分析（4）项目用海与海洋功能区划及相关规划符合性分析（5）海域开发利用协调分析（6）项目用海合理性分析（7）生态用海综合论证（8）结论与建议3导则主要内容本次导则的主要修订内容为：完善“论证等级”和“论证重点”的相关规定；简化“海洋环境现状调查”要求和强化“现场勘查”具体要求；新增“生态用海方案”、“项目所在海域自然概况附册”、“岸线利用合理性分析”和“生态用海综合论证”相关要求；重新梳理“海域使用对策措施”相关章节；删掉“项目用海风险分析”相关内容。3.1完善“论证等级”从落实自然岸线保有率要求、保护自然岸线的角度出发，论证等级判据中增加了“占用自然岸线长度”作为判据指标，如填海造地、围海、构筑物等工程占用自然岸线长度大于（含）100m的，论证等级为一级；占用岸线长度（10~100）m的，论证等级为二级；占用岸线长度小于（含）10m的，论证等级为三级；浴场、游乐场用海和防护林种植用海以及岸滩环境整治修复中的人造沙滩、景观护岸等除外。考虑石油化工项目用海影响比较大，需严格论证其项目用海选址、用海面积等的合理性，所以针对20 涉及到石油化工、天然气、有毒有害危险品等项目用海，提出将其论证等级应上调一级。针对占用潮间带高地且不与周边海水连通的项目用海，对周边海域环境影响相对较小，其论证等级可下调一级。3.2完善“论证重点”根据海洋生态文明建设总体要求，结合项目用海类型、用海方式和用海规模、海域资源环境现状、海域开发利用现状等，完善了项目用海论证重点，并提出判定论证重点可参照的附录。该附录为资料性附录，一般可参照选择论证重点，但是对于具体项目，还需要根据项目特点和所在海域特征、海域开发利用现状等有针对性的确定论证重点。3.3简化“海洋环境质量”和“海洋生态状况”本次导则修改中仅要求有代表性季节的调查资料，并且仅根据论证等级规定了最少站位要求布设。2010年版《海域使用论证技术导则》编制过程中考虑与《海洋工程环境影响评价技术导则》（GB/T19485-2004）中海洋环境现状调查与评价的相关规定要求保持一致，“海洋环境质量”和“海洋生态状况”的现状调查站位基本是沿用《海洋工程环境影响评价技术导则》（GB/T19485-2004）的要求。虽然“海洋环境质量”和“海洋生态状况”是海域使用论证的基础工作，是论证项目用海自然环境条件的适宜性和项目用海社会环境协调性的重要依据，不可缺少。但是作为基础资料，也不需要太复杂和繁琐，所以对“海洋环境质量”和“海洋生态状况”的调查频次进行了简化。同时，资源环境现状评价中也仅要求进行简单阐述，并与“资源环境影响分析”一章合并为一章，即为“项目所在海域概况与用海影响分析”。3.4细化“海域开发利用现状”具体要求20 海域开发利用现状现场勘查为海域使用论证工作及各级海洋行政主管部门的管理工作提供基础信息资料，有助于论证者了解项目周边海域使用现状及海域权属现状，准确进行海域开发利用协调分析的关键。本导则修订过程中对现场勘查的相关要求进行了细化，同时对海域使用现状和海域使用权属现状章节应该给出的相关内容也做了更细的要求。3.5增加“生态用海方案”为贯彻落实生态文明建设这一战略思想，国家海洋局将海洋生态文明建设贯穿于海洋事业发展的全过程和各方面。科学配置海域空间资源，提高生态用海，是海洋行政主管部门加强生态文明建设的重要手段。项目用海如何体现海洋生态文明建设理念是海域使用论证工作需要思考的重要问题之一。作为指导海域使用论证工作的技术规范，海域使用论证技术导则在本次修订中明确要求针对围填海项目，形成陆域后，有条件的，应给出生态用海方案。除生产岸线外，涉及护坡用海的新建填海项目应给出生态护坡建设方案，有条件的地方应采取缓坡式护岸。针对项目用海产生污水情况，应明确其产生量和处理方案。污水处理与人工湿地建设相结合的，应给出人工湿地污水处理工艺。3.6增加“项目所在海域自然概况附册”作为用海项目的基础背景资料，海水水质、沉积物质量、生物质量和海洋生态等资料在海域使用论证报告占有重要地位，是技术编制人员了解项目用海所在海域特征的基础，是评审专家判定项目用海资源环境适宜性的依据。而项目用海资源环境影响分析将为准确进行“项目用海与海洋功能区划及相关规划符合性分析”、“海域开发利用协调分析”及“项目用海合理性分析”提供量化数据。但若20 不给出项目用海资源环境影响分析的量化内容，将无法分析项目用海对海洋功能区的影响范围和程度，无法量化利益相关者的损失程度，也难以明确与利益相关者的协调方案，更难于回答项目用海合理性分析中涉及到的生态环境适宜性问题。如果脱离了海洋生态环境，仅考虑海域开发利用协调即社会环境的合理性，将失去了海域使用论证报告重点关注海域资源合理利用的初衷。也容易出现工程建设与海洋生态环境不相适宜却论证出项目用海合理可行结论的现象，这也就失去了论证工作的科学性、客观性和公正性。虽然海域使用论证工作的核心问题是海域资源合理开发利用和海域权属界定，但是解决核心问题的核心技术是目前比较成熟的数值模拟和现场调查。如果这两项工作缺失了，海域使用论证报告的科学性、合理性难以保障，作为管理部门科学审批用海的依据难以支撑，这也势必会影响海域使用论证工作的发展。项目用海资源环境现状评价的相关内容在海域使用论证报告中是不可或缺的，却不宜篇幅太长，否则将无法突出海域使用论证报告的重要章节。但目前海域使用论证技术单位在编写海域使用论证报告时往往因该部分的资料好获取而大量堆积资料，导致该部分内容繁琐，约占整本海域使用论证报告的1/4，并且与环评报告中的相关内容重复较多。所以从海域使用论证报告整体章节内容分配来看，需要对该章节进行简化。为了便于管理部门翻阅论证报告，更便捷快速查到其关注的核心问题；同时为了使评审专家对其关注的问题，尤其是判定项目是否合理可行的用海影响部分内容完整，国标中规定了编制海域使用论证报告书的同时附“项目所在海域自然概况附册”，这既落实了管理要求，也体现了科学性。20 3.7增加“岸线利用和生态化建设合理性分析”考虑自然岸线保有率及岸线利用对周边岸线的影响，本导则修订过程中，针对项目用海确需利益自然岸线和利用人工岸线两种情况，对岸线利用合理性分析内容和要求都作了详细规定，并要求给出岸线利用的必要性和合理性。另外，结合项目用海实际情况，根据不同海域状况、水深条件、水动力等海域特征，分析论证岸线生态化建设合理性。确实不能进行生态化建设的，应给出具体的原因和依据。3.8增加“生态用海综合论证”党的十八大报告将“大力推进生态文明建设”作为全面建设小康社会的新要求，生态文明理念在全社会得以牢固树立。生态文明建设这一战略思想的提出，为加强海洋资源节约和海洋生态环境保护，积极推进海洋生态文明建设指明了方向。同时，根据国家海洋局印发《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案》（2015-2020年）（以下简称《实施方案》），要求沿海各级海洋主管部门和局属各部门单位切实提高认识，把落实《实施方案》当作“十三五”期间海洋事业发展的重要基础性工作抓实抓牢，将海洋生态文明建设贯穿于海洋事业发展的全过程和各方面，推动海洋生态文明建设上水平、见实效。《实施方案》中明确海洋生态文明建设目标为“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰”，并明确了要开展的10大项主要任务（31小项）。以上10大项主要任务，其中有5大项是与项目用海有关的，特别是5大项中10多小项任务是与项目用海有关，并且也是海域使用论证工作需要重点关注的问题。同时，经分析可以发现海域使用论证报告中多个章节体现了生态用海的理念（见图3-1）20 ，若将生态用海分析单列一章，该章的主要论证内容应该基于相应章节的详细论证结果进行综合分析论证。海域空间资源是海洋生态文明建设的物质基础和空间载体。科学配置海域空间资源，提高生态用海，是海洋行政主管部门加强生态文明建设的重要手段。为了促进项目生态用海及体现海洋生态文明建设的理念，并且保证海域使用论证报告章节设置的前后衔接性和合理性，根据前面各章节的分析结果，明确给出项目用海与产业准入和区域管控要求的符合性，岸线保护措施和新形成岸线的生态化建设合理性、用海面积合理性、用海方式和平面布置优化、污染物排放与控制、生态修复与保护、海洋环境监测等的综合性结论，并在国标制定过程中单独设置一个章节。图3-1生态用海综合论证框架3.9整合“海域使用对策措施”20 重新梳理并整合试行导则（2010年）中的“海域使用对策措施”一章，将原来“开发协调对策措施”的相关要求放入了新修订导则中的9.4“相关利益协调分析”一节；即“提出具体的协调方案，包括协调方法、协调进度、协调责任和对协调结果的要求，并明确落实利益相关者协调方案的对策措施。分析项目用海引发重大利益冲突的可能性，存在重大利益冲突的，应提出冲突防范、协调方案落实和跟踪等要求。”。“区划实施对策措施”的相关要求基本在“生态用海综合论证”一章中的“污染物排放与控制”、“生态保护与修复”和“生态环境监测方案”三个章节中全部体现。3.10删掉“项目用海风险分析”从海域使用论证工作、海洋灾害风险评估、海洋环境影响评价工作设立的基础、主要解决的问题和项目用海风险评价内容等方面出发，分析删掉“项目用海风险分析”的原因。1）设立基础《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）明确规定，海域属于国家所有，单位和个人申请使用海域需提交海域使用论证材料。海洋行政主管部门主持海域使用论证的审核，并将论证材料作为用海审批的主要依据之一。《中华人民共和国环境保护法》中明确规定，建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。《建设项目环境保护管理条例》规定，国家实行建设项目环境影响评价制度。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。20 《海洋观测预报管理条例》明确规定，在海洋灾害重点防御区内设立产业园区、进行重大项目建设的，应当在项目可行性论证阶段，进行海洋灾害风险评估，预测和评估海啸、风暴潮等海洋灾害的影响。海洋灾害风险评估结果可为沿海经济社会发展布局、重大建设项目的选址、设计和运行管理等工作提供科学依据。2）主要解决问题项目用海进行海域使用论证工作是在海域法中所明确的，其论证工作主要是解决两各方面的问题：一是海域资源的合理利用；二是项目用海权属问题。环境影响评价工作解决的主要问题是在现有环境质量状况下，是否能容纳或接受建设项目产生的污染及对环境的影响；分析评价建设项目是否存在重大环境风险和是否存在应急措施，以使建设项目事故率、损失和环境影响达到可接受水平等。海洋灾害风险评估工作解决的主要问题是评估海啸、风暴潮等海洋灾害对工程项目的影响，需要采取怎样的防御措施降低其影响和损害。由此可见，海域使用论证工作不同于海洋环境影响评价和海洋灾害风险评估，海域使用论证导则的制定应该紧紧围绕如何实现海域资源的合理利用、如何对项目用海进行权属确定这两个方面展开。3）项目用海风险评价内容2010年规范性文件中给出的项目用海风险分析主要是指“项目用海施工期和营运期可能引发的突发性事故对所在海域和相邻开发利用活动产生的影响和损害。海域使用论证工作中的项目用海风险分析包含两方面内容。一方面是指项目用海对周边海域环境和开发活动的风险分析；一方面是指自然灾害引起的项目用海本身的风险。针对第一个方面，可归入环境风险分析评价中，在2004年，国家环境保护总局出台了《建设项目环境风险分析评价技术导则》（HJ/T169-2004），20 将建设项目环境风险评价纳入环境影响评价管理范畴，从而有利于项目建设全过程风险管理。对建设项目环境风险分析评价更具体、更深入。针对第二个方面，可归入海洋灾害风险评估工作中。2012年《海洋观测预报管理条例》公布实行，对海洋灾害风险评估工作做了明确规定，即“在海洋灾害重点防御区内设立产业园区、进行重大项目建设的，应当在项目可行性论证阶段，进行海洋灾害风险评估，预测和评估海啸、风暴潮等海洋灾害的影响。海洋灾害风险评估结果可为沿海经济社会发展布局、重大建设项目的选址、设计和运行管理等工作提供科学依据。”可见，这第二方面在海洋灾害风险评估工作中能得到更好解决。从海域使用论证设立基础、海域使用论证主要解决问题及最初设立项目用海风险分析的主要内容等方面分析，项目风险评价和管理在其他法律法规中已作出了相应规定，不属于海域使用论证的管理范畴，所以在国标阶段将“项目用海风险分析”及相关内容删除。一、技术经济论证和预期的经济效果1、主要技术经济论证本标准适用于依据《中华人民共和国海域使用管理法》而开展海域使用论证报告的编制工作的用海项目，是海域使用论证报告编制单位及技术人员开展海域使用论证工作主要技术规范和依据，海域使用审批部门和报告评审专家审查报告的规范和依据。预计本标准在全国11个沿海省市和各个涉海行业和部门中应能得到广泛应用，本标准规范了海域使用论证工作的论证内容、范围、技术方法、技术标准和技术要求等方面，能起到技术引导和指导的作用，为海域合理利用起到重要的技术支撑作用，为海域使用监督管理起到提供科学决策依据的作用。20 2预期经济效果本标准的制定，将能指导和规范海域使用论证工作，进一步提高海域使用论证报告的质量与水平，促进海域使用论证工作的科学化、规范化。本标准制订并实施后，将为海域使用论证报告的编制和审查提供技术依据，可合理引导规范海域使用程序，保护海域资源和生态，促进海域合理开发和可持续利用，对进一步提升海域使用管理水平、完善海域使用管理技术方法体系具有重要意义。一、与有关的现行法律、法规和强制性国家标准的关系本标准是落实《中华人民共和国海域使用管理法》的一项具体技术标准，是满足海域使用管理需求的一个技术标准，也是我国用海项目审批和管理中急需的技术标准。本标准编制符合国家有关政策、法律和法规，编制格式符合GB/T1.1-2009《标准化工作导则　第1部分：标准的结构和编写规则》的要求。本标准为国家推荐性标准，与《中华人民共和国海域使用管理法》等现行的法律、法规和《海洋功能区划技术导则》、《海洋工程环境影响评价技术导则》等国家标准没有冲突，对海域管理领域的现行技术标准起到了补充和完善的作用。二、贯彻标准的要求和措施建议本标准批准后，希望能在实践中不断修改、完善，积累更多的经验，为提高海域使用论证工作发挥应有的作用。为达此目的，我们建议如下：1、加强对标准的宣传、贯彻，尤其是对从事海域使用论证工作的相关单位，在宣传贯彻和应用中要不断收集反馈意见，以丰富完善本标准。2、本标准实施后，海域使用论证工作20 应按本标准的相关要求进行。20'