有关生态补偿机制基本法律问题研究：以三江源国家级自然保护区生物多样性保护为例

　　有关生态补偿机制基本法律问题研究：以三江源国家级自然保护区生物多样性保护为例-->关于生态补偿机制基本法律问题研究3———以三江源国家级自然保护区生物多样性保护为例摘要　本文以现代生态法文化观念为理论导引,在对传统生态法理论进行检视和对三江源区的生物多样性保护代写硕士论文与生态补偿机制进行深度考证的基础上,以理论分析与实证调研相结合的方法,提出了具有建设性和可行性的法律对策。关键词　三江源;生物多样性;生态补偿机制;生态法观念Abstract　odernecologicallegalculture,afterexaminingthetheoriesoftraditionalecologicallaaster_degree.htmltheprotectionfordiversityoflivingthingsandmechanismofpensationforecologyin“theSourceofThreeRivers”,thisarticleputsforechanismofpensationforecology;conceptionofecologicallaw　　三江源国家级自然保护区(以下简称源区)是指长江、黄河、澜沧江的源头区,位于青藏高原腹地的青海省南部,是世界上所建的自然保护区海拔最高、跨流域最广、湿地面积最大的自然保护区。近年来,源区生态系统的退化导致生物多样性严重破坏,以致源区无可替代的生态系统濒于崩溃的边缘。正因为如此,源区生态保护与建设的问题已引起了世界的普遍关注和我国政府的高度重视。本文正是基于此,拟以全新的生态法理论,为构建源区生物多样性法律保护与生态补偿制度构建设的理论探究上,提供新的视角。1　建构生物多样性保护与生态补偿机制的生态法理念111　人与自然和谐的理念中国文化中天人合一的和谐思想应是我们做好生态保护和建设的一种法文化支持,古代庄子早就通过“螳螂捕蝉、黄雀在后”的生物间的依存现象,得出了“物固相累,二类相召”的结论,即生物系统是由食物链构成的一个物质循环。在这个循环系统中,生物间应保持一种和谐关系。作为这种系统中的每一个生物,应有提倡敬畏生命的伦理观念。作为敬畏生命伦理观念提倡者的法国学者阿尔贝特•史怀哲博士,就认为动物保护运动从欧洲哲学那里得不到什么支持,相反,在中国和印度思想中,人对动物的责任具有比在欧洲哲学中大得多的地位[1]。112　以人为本的理念当代随着生态理念的形成,以“对自然实行控制”为目的的“人类利益中心主义” 伦理道德观受到清算。基于生态保护对人类的重要性,人类实施了多种生物多样性保护措施。在源区建立国家级自然保护区,采取禁猎、禁牧限牧、退耕还林(草),这是对生物多样性进行保护的积极努力与制度选择。但在这一选择中,必须注意的是,不论何种关于生物多样性保护的制度,都不应忽视作为这一制度推进与实施者应有的地位,不能因保护自然而置人的基本地位于不顾,须建立以人为本的补偿机制。113　尊重自然权利的理念“动物的权利”论代表人物皮特•欣格,在其《动物的解放》一书中指出:人的生命、或者只有人的生命是神圣不可侵犯的信念,是物种歧视的形态之一。他主张所有的动物都是平等的[2]。英国历史学家汤因比则指出:“宇宙全体,还有其中的万物都有尊严性,它是这种意义的存在。也就是说,自然界的无生物和无机物也都有尊严性。大地、空气、水、岩石、泉、河流、海,这一切都有尊严性。如果人类侵犯了其尊严性,就等于侵犯了人类本身的尊严性”[3]。有些生态主义学者还认为,应将“天赋人权”再倒转过来,变为“人赋天权”。而所谓的“人赋天权”,是指人类在求得自身发展的同时,要从伦理道德和法律上赋予自然界按客观规律演化和生存的权利。因为作为物种的人是自然界的产物,具•有自然的属性;而作为属人的自然界,在社会中也具有属人的本质,人与自然环境之间具有割舍不断的伦理关系,自然界对人类有养育之恩,人类对自然界就应施以人道、善待自然[4]。必须明确的是,主张上述理念的意义在于,通过人与自然的和谐,最终实现人类的可持续发展。主张自然万物之权,最终并非是实现万物与人类在实然上拥有完全平等的权利。正如杨心宇先生所言“法律禁止对动物的暴行,动物并不因此有权利,尽管表面上它们的利益受到了保护。然而正因为动物的无主体性,这种表面上对有机体和无机体的保护,其利益的归属者最终是人,而不是所谓的动物或财产。这是权利的属人性所规定的”[5]。因此我们有理由认为,传统的动物权论、生物平等主义等理论,仍有诸多不足需要矫正。2　源区民众生态法价值观的实证分析生态法价值观,特别是生态保护区公众对生态保护问题的法律认知、法律评价与法律心态,及相应的意识是否健全,对生态保护这一必须由全民参与才能成功的事业至关重要。鉴于此,我们对源区民众生物多样性保护方面的法律知识、意识等,选取了一些当地的或熟悉源区实际情况的各阶层代表进行了调查(见表1)。问题1中,43%的人选择②,认为生态环境恶化是其贫困的主因,这种选择主要来自他们亲历的生态变迁对其生活的影响①。42%的人选择③,也是他们目前经济生活的真实写照。在调查中发现,虽然项目区的搬迁户对迁入城镇,靠国家政策过稳定生活持积极态度,但改革传统生产生活习惯的意识并不强烈,缺乏溶入城市生活的积极性,至今许多牧民不能正常使用基本的生产工具。问题2中,60 %的人选择②,对生态保护的效果持肯定态度,这种态度一方面源于源区以自然为生的群众对人与自然和谐的向往与亲和,另一方面则因生态保护所带来的利益。据调查,青海玉树藏族自治州每亩耕地退耕后比退耕前增收幅达80%以上。天然林管护使全州1000户农牧民户均增加3500元。问题3中,30%的人选择①,45%的人选择④,意味着源区的群众对国家的生态保护措施的认同以及该政策深厚的群众基础。调查也发现,生态移民即迁移源区农牧民的措施,尽管仍有很多问题没有解决,搬迁也是以自愿为主,但基本上能获得群众支持。青海果洛藏族自治州的玛多县扎陵湖乡已有155户迁往州政府所在地大武镇。在问题4中,32%的人选择了②,说明国家生态保护政策的效果已有目共睹。而30%的人选择了③,这非常有意义,在某种程度上表明了群众生活观念所发生的变化,已能接受退牧减畜后带来的生活习性的改变。同时也暗示了保护区群众能自愿充当生物多样性保护卫士的心态-->。在问题5中,①和②比例较高。26%的人选择了河流作为三江源生态保护的最重要要素,使我们看到了保护三江源的希望,也看到源区人对“水是生命之源”的真意诠释。在问题6中,35%的人选择了①,这主要与源区群众“生命之物平等”的宗教意识有重要关系,也是对生物多样性破坏引起鼠害等灾难进行认真反思的真实写照。有53%的人选择③,这也是牧民群众很真实的动物观,由于生活习性,在他们的观念中,动物主要用作生活资源②。问题7是个任选型问题,问卷者对保护生物多样性的相应规范清晰的关注度,使源区形成良好的生态法文化有了深厚的群众基础。他们尤其关注作为本土法律资源的《青海湖流域生态保护条例》,其热情显然是受到了因条例实施而使珍稀鱼类裸鲤受到良好保护的鼓舞。问题8也是一个任选性问题。受各种条件的影响,被调查者中虽只有部分人义务作过生态保护宣传、生态状况调研等,但大部分人还是作了其力所能及且富有实效的植树造林工作,特别是在生态状况较好的青海玉树藏族自治州的玉树县和囊谦县。在调查中发现,大部分的被调查者对当地生态的变迁依然有强烈的关注,他们都能详述当地草原、森林、动物、植物、鱼类、河流等生态要素的变迁情况。问题9中,98%的人选择了①,表现了他们在生态保护上对国家法的信任与期望,实际上,这也是他们热爱并担忧生态安全的另一种表达。调查中他们一直认为,这几年野生动物如石羊、黄羊、野驴、鸟类等的增多都与各种规范的实施有密切关系③。•102•中国人口•资源与环境　2006年　第1期①②③上述理念在源区正在被艰难地实践化。例如,果洛藏族自治州的玛多县是一个年财政收入仅为2000 万元,且财政自给率仅为80%的贫困县,但为了生物多样性保护,从2002年起,共投资250多万元,建造8031根落鹰架,用天敌进行灭鼠,效果良好,鹰类控制鼠害面积408万亩。实际上,这种观点是当今人类社会对生物的主流看法,认为保护的终极目的是为人类服务,而否认非人类的动植物具有与人和谐共处而不受侵犯的生存权。对此精辟分析详见:〔美〕比尔•麦克1自然的终结,吉林人民出版社,2000年。如黄河源头的玛多县,因拥有占全县土地总面积的91105%,达22991km2的草场,在20世纪70～80年代为全国首富县。近年来因生物多样性遭破坏,鼠害严重,导致水土流失,草场退化与沙漠化,已沦落为国家级贫困县。表1　关于三江源自然保护区生态保护问卷调查Tab11　Questionnaireinvestigationonproblemsofecologicalprotectioninnaturepreserveof“sourceofThreeRivers”序号问题选　　项占调查人数的百分比1制约源区经济发展和农牧民脱贫致富的主要因素是什么?①区域经济基础薄弱14%②生态环境恶化43%③落后的民族文化观念与市场经济意识42%④国家对民族地区的经济政策倾斜度不够1%2近几年在源区采取的退耕还林(草),建立生态保护区的效果如何?①效果显著34%②效果良好60%③没有效果6%3源区生态保护中最有效果的策略是什么?①退耕(牧)还林(草)30%②减少牲畜数量15%③迁移源区农牧民10%④建立生态保护区45%4源区生态保护中最重要的手段是什么?①法律保障21%②政府的生态保护行为32%③提升源区民众的生态环境意识30%④民族宗教人士的倡导17%5源区最应当予以保护的生态因素是什么?①河流26%②草原23%③森林12%④湿地10%⑤动物15%⑥植物14%6你认为人与动物之间的关系如何?①平等和谐地共存35%②人是动物的主宰12%③人应当保护动物,动物是人类不可缺的生活资源53%7属于环境生态保护法律规范种类的有哪些?①环境保护法88%②村民组织法5%③宪法29%④青海湖流域生态保护条例60%⑤水法50%⑥野生动植物保护法67%8你亲自参加过的生态环保行动有哪些?①生态环保宣传29%②植树造林95%③作过源区生态环境状况的调研18%④在有关源区的活动中非常注重生态环保13%9源区是否应当尽快制定一部生态保护条例?①应该98%②不应该0%•103•王作全等:关于生态补偿机制基本法律问题研究———以三江源国家级自然保护区生物多样性保护为例3 　生物多样性保护机制中的民族习惯法优良资源整合　　源区是一个以藏族文化为核心的区域,其民族习惯法主要是以藏族习惯法为核心。在藏族的习惯法观念中,提倡彻底的平等观,对一切有生命之物平等对待。这种习惯法的价值观与人类中心主义价值观有着根本的不同。它认为,人与自然界中的其他一切有情生物之间不是管理与被管理、奴役与被奴役、支配与被支配的关系,人类没有支配、奴役自然生物的权利,人与自然的其他一切有情众生是完全平等的,人类仅仅是宇宙间具有相同地位的众生中的一员。这就是典型的生物平等主义,它成为藏族习惯法保护动物、水源、森林和草原行为的价值观基础[6]。在藏族的生活中,蕴涵着丰富的以宗教和道德为基础的生物多样性保护的习惯法资源。宗教于藏族对外部环境的敬畏和最初认识,反过来,宗教又促成了藏族环保意识的形成。最早对藏族环保意识的形成产生重大影响的是苯教。苯教从内容上看,是一种原始宗教,或者说是一种万物有灵的信仰,它所崇拜的对象包括天、地、日、月、星辰、雷电、冰雹、山川,甚至土石、草木、禽兽,包括一切万物在内。它不仅是一种精神信仰,而且是从产生时起就是具有实用价值的生活方式。在藏族先民的眼里,一切自然物都不是死的,而是生命的一种状态,并且其能量超越人本身,是神圣不可侵犯的灵性物。人只有将它奉为神,经常顶礼膜拜,奉献供品,才能保持与万物的良好关系,才能得到神的庇护。由此而演绎出众多山神、水神、以及万物之神。毫不夸张地说,在藏区无处无神,无物无神。外界万物皆被神化,人神关系实际上就成为事实上的人物关系和人与自然的关系,从而形成了藏族原始的“人境共存,境毁人亡”的环境意识。这种于宗教的纯朴理念,体现在藏族习惯法中,主要是对山川草木、水源河流、飞禽走兽、农田禾苗等作为对象加以保护。一是对生物多样性有关“生境”、“原地条件”、“就地条件”和“生态系统”的保护。着重强调对草原的合理利用,禁止在草原农田进行采矿、挖药、挖渠和焚烧草原等行为,违者重罚。二是对水源和河流的保护。将河流湖泊神化,赋予其神格,并严禁污染水体。三是对动植物的保护。早在吐蕃王朝时期,藏区有了以佛教“十善法”为基础的法律,其中规定要信因果报应,杜绝杀生等恶行[7]。另外,在藏民族的观念中,自然界是神圣的,因而藏区自古至今,对自然的禁忌已涉及各个方面,成为一种系统的禁忌网。事实上也是一个系统的生态保护网。其禁忌主要包括对神山的禁忌;对神湖的禁忌;对土地的禁忌;对鸟类、兽类的禁忌;对家畜的禁忌;禁忌食用圆踢类动物肉(驴、马、骡等)。这种被神圣化的禁忌,自然成为保护环境的自发行动。主观上敬奉神,客观上却保护了环境。因此,在源区的生物多样性保护机制的构建中,必然要研究源区的民-->族习惯法与民族法文化意识,“要设法牢记,法律是民族的历史、文化、社会价值观念和一般意识与认识的集中表现”[8] 。习惯法文化是一个民族的全体成员不分等级年龄性别共有的,是全体成员日常社会生活的准则和向导,对民族全体成员有着深刻的影响。各民族的每一个成员从一出生就受到本民族习惯法文化的强烈熏陶和感染,他们对本民族习惯法文化怀有天然的亲近感和认同感。这也是有关他们利益的法律得到很好执行的重要文化基础,应受到重视。这一点在我们的调研中也得到了很好的实证。实证一　孟达天池是青海省循化县的一个自然景点,有“西部西双版纳”之称。其占地约340亩,天池直径316km2。周边藏密的原始森林是一个典型的生物多样性区域,其中有植物530种、药材320种、动物近百种,生物多样性保存的非常完整。天池水体清澈见底,没有污染。这种状况得以维持在很大程度上是宗教道德约束的结果,因为孟达天池一直以来被藏族视为“神湖”、“神山”,他们深信对“神湖”、“神山”的任何不敬、不洁的行为,如“在湖水中洗手洗脚、乱扔杂物”等都会招致报应。事实上,这种宗教约束与道德约束,是当地生物多样性得到保护的根本原因。实证二　玉树州充分利用宗教资源,针对玉树属于全民基本信教区,宗教影响较大,具有寺院封山禁猎禁伐的历史传统等实际,充分调动全州146座寺院、3600名僧侣在保护野生动物和天然林资源的积极力量,已初步建立了国有林场、乡村、寺院、护林员四位一体的具有玉树特色的管护体系,划定了管护责任区,颁发了委托证书,签订了责任书,发放了护林员证,明确了管护责任,兑现了奖惩和报酬,取得了较好的实效。我们在玉树州囊谦县尕尔寺调研寺院对生物多样性保护情况时,确实目睹了人与动物和谐相处的世外桃源般的景象。在尕尔寺周围数十里,森林、河流、草原、动物、鸟类得到了充分的保护。上述例证给我们的一个启示是,源区生物多样性保护的法文化基础是立法的民主性,即立法的有效性必须要与“地方性知识”相适应,这样才能创制出符合最大多数人利益和愿望的“良法”,这样的法才能因符合特定时期民众认同的价值和道德标准,而成为大众普遍认同、身体力行的行为规范。相反,完全背离“地方性知识”的生物多样性保护制度会因缺乏足够的民情基础而变得无所适从影响源区生物多样性保护与生态补偿法制化的因素分析411　法规体系的缺陷(1) 法规体系的结构性缺陷。合理的法律法规体系是生物多样性保护和生态补偿的前提和基础。在生物多样性面临生态系统破坏严重和物种受到威胁甚至灭绝的问题时,我国环境法制对此做出了积极反应,形成了以宪法为龙头,环境保护基本法和政策性文件为基础,以单行法律、行政法规、地方性法规以及相关国际公约相配合的生物多样性保护的法律体系。但就目前来说,源区生物多样性方面的法律规范不仅数量少,而且立法存在空白。在生物多样性保护方面,目前源区可以参照执行的规范性文件仅有《青海省人民政府办公厅关于加强我省生物物种资源保护和管理的意见》等为数不多的几个规范文件。由于受传统环境立法模式的束缚及立法技术的局限,源区环境立法效力层次低,大多表现为地方性法规或决议;立法目的滞后,未能体现生态保护与可持续发展的理念;法规内容单一,缺乏生物多样性保护、湿地保护及生态补偿等方面的系统性规定,这种立法现状远远不能满足源区生物多样性保护的需要,而这正是源区生态保护的一个薄弱点。因此,从制度有效性的角度看,至少应当制定专门的《三江源生物多样性保护条例》。(2)法律规范的“生态为本”的价值偏离。为保护生物多样性,国际法和国内法上都制定了一些规范,然而,法律的数量并不是问题所在,对生物多样性的主要威胁来自规则的建构以及执行战略[9]。在生物多样性保护的规则构建上,一方面,人们忽视生物多样性的内在价值,过分看重其经济价值,导致生物多样性急剧减少。另一方面,人们往往过分地沉湎于自然学科的理论研究之中,无视或者忽略了来自于社会人文方面的重重困难。如现实中更为流行的公共政策是尽可能地追求经济的迅速增长,收获更多的动植物、开垦更多的土地,大肆偷猎偷捕、盗采盗伐,通过珍稀的濒危物种的贸易获得更加高昂的经济回报。再如自然保护区、国家公园以及物种资源库等的建立和运行,都需要投入巨大的人力、物力和财力,这些巨大投入势必降低源区经济发展的能力。而生物多样性的公共性特征,又决定了不能通过市场交换来实现其经济价值。又如保护生物多样性的策略要求对传统的人地关系进行根本性调整,但源区目前土地权问题还未得到解决,经过严格专业培训的人才和保护经费也严重匮乏。凡此种种不合理的现象均已导致保护生物多样性实践常常处于低效甚至无效状态。412　执法机制构建的制度保障偏弱执法的力度和执法者素质的高低对法律运行的影响很大,因为不公正的立法固然是一种弊害,但是,在未经最终执行之前,那弊害还只是潜在的,或者只是表现在一种符号意义上的;而一个以追求社会正义为存在基础的合理的高素质的执法群体却可以将立法上的弊害降至可能的最低限度。据调查,在源区仍然存在执法不力的问题。这首先表现在没有健全的管护队伍,基层保护站的人员编制均没有解决,如隆宝湖保护区面积1万hm2,定编5人,在岗人数3人;而已建成的通天河、曲麻河、索加核心保护站和三个监测站因无管护人员而不能发挥作用。其次,源区监督管理体系不完善,各部门之间监管职责分工不明确,森林公安的专项事业编制性质对依法治林也有诸多不便。第三,源区执法者的素质令人堪忧,管理人员掌握政策和运用法律的能力差,管理水平低,这样的执法群体所进行的执法过程和结果与立法者对法律运行的预期效果相差甚远。第四,各级环保机关的人力、设备、经费等的不到位或到位率低,也是源区执法不力的一大因素,从而导致林业事业发展速度慢,州、县、乡三级基层林业站建设相对落后。 413　以民为本的利益补偿价值取向缺位自20世纪80年代自然保护区建立以来,源区生态恢复和保护取得了初步成效,森林资源和野生动植物资源也得到相应的保护。但由于法律规范和制度的滞后,在源区生物多样性保护中,也存在一些问题,制约着源区生态环境的保护与建设。根本点是在补偿机制的设计上,“以民为本”的理念没有成为主导性价值观。这实际上是对其基本人权的关注不够。因此,很有必要以“以民为本”的思维,体现对源区农牧民基本的人权关怀。应牢记源区民众是外部不经济行为的牺牲者,应通过补偿实现其利益归位。5　源区生物多样性保护与生态补偿机制立法的基本原则与核心问题　　511　立法的基本原则立法基本原则是立法主体据以进行立法活动的重要准绳。法律原则从总体上表达了法律规范所确认的人们在相关社会领域内最基本的权利义务关系,它的内涵贯穿于整个法律规范之中,因而成为法律规范的精神表达和指导纲要。从源区生态环境的特色出发,源区生态法律体系的构建,应当遵循以下原则:51111　生态安全原则生态安全可以说是一个国家发展的国策问题。如果生态安全问题不解决,不仅造成巨大的生命、财产损失,社会安定无法保障,还会造成生态环境问题的代际转嫁,给•105•王作全等:关于生态补偿机制基本法律问题研究———以三江源国家级自然保护区-->生物多样性保护为例子孙后代带来深重的灾难,可持续发展便无从谈起。源区是一个多民族聚居地、经济贫困的地方,其独特的地理位置决定了在国家安全体系中的战略地位。源区生态的恶化不仅威胁到江河流域社会经济的健康发展和人们生产、生活的安全,而且也直接威胁到源区农牧民的基本生存和社会稳定。可以说,源区的生态安全是我国生态安全的根本与核心所在。因此,以生态安全原则为依据建立源区生态保护法律制度体系意义重大。51112　风险预防原则以支付补偿费的形式来恢复和整治已经遭到破坏的生态环境,是现在生态补偿实践中常见的做法,耗资巨大又经常得不偿失。1987年制定的《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》首次规定了风险预防原则,主要是针对环境恶化结果发生的滞后性和不可逆转性的特点提出来的。要求人们对环境风险的发生及后果进行预测,并依据预测采取防止、防范或规避等措施,努力避免造成大量环境损失的环境风险。源区生物多样性的灾难性变迁的历史,典型地说明了风险预防意义和价值。51113 　完善生物多样性保护法律体系的原则现行相关法律法规,不能有效推动源区生态保护和建设,其原因是这些法律法规缺乏系统性,没有构成法律制度体系,可操作性也不强。因此,制定统一的生物多样性与生态补偿法律的任务已迫在眉睫。一方面,完善现有的环境资源法体系,弥补一些立法的空白,如耕地保护、湿地保护、流域管理、生物多样性保护等都需要制定法律。另一方面,制定《三江源自然保护区法》、《产业结构调整法》、《防治荒漠化法》、《退耕还林还草条例》等。考虑到源区生态脆弱,经济落后,农牧民生活贫困等特点,源区生态立法应结合本地区的实际情况,借鉴国外立法经验,通过统筹规划,突出重点,大胆创新,使其成为我国生态环境法律体系中的一个有机组成部分。51114　体现环境公平性原则源区是生态“外部不经济性”的重灾区,因此,一种具有倾向性的补偿机制作为一种权利交易手段,能显现环境公平和正义。按照自然法的理念,每一个人应在平等范围内承担普遍的社会义务,当特定主体为大众做了某一不可期待的牺牲时,只有补偿才能使个别主体牺牲的不平等性转变为平等。由于补偿是建立在对原来利益重新分配的基础之上的,所以,补偿原则可平衡两种利益的失衡。512　源区生态补偿立法的几个核心问题源区生态补偿立法,必须根据《宪法》、《环境保护法》以及《自然保护条例》等的有关规定,结合源区特点,以地方法规的形式确定生态补偿的范围、对象、标准及补偿费征收办法等。51211　生态补偿的对象就源区生态补偿而言,主要包括两种基本类型:一类是对被破坏的生态系统的补偿;另一类是对有利于生态保护和建设的重大活动的补偿以及对为保护生态环境而做出的牺牲的补偿。此外,对穷人的补偿应是源区生态补偿的一个重要方面。对于穷人而言,贫困削弱了他们以可持续方式利用资源的能力。穷人生活在环境极易遭受破坏的地区,他们既是环境破坏的受害人,又是环境破坏的责任人。为使穷人摆脱贫困与生态破坏的恶性循环,对其进行补偿不仅是道义上的必要,而且也是实现生态环境良性发展的前提条件[10]。51212 　生态补偿的范围退牧还草过程中的资金投入,是单一的草原建设方面的投入和一定量的牧民生活补助。这种单方面投入,很难满足多方位、多层次的建设需要。因此,源区生态补偿范围,应包括对地方财政和农牧民生活、生产费用两方面的补偿。对地方财政的补偿包括对地方财政税收减少部分的补偿和对地方财政在生态保护及其相关方面发生的一些必要开支的补偿。对农牧民的补偿主要包括对其基本生活费的补偿,包括衣、食、住、取暖、行、医、学。此外,还应适当考虑源区农牧民为保护当地生态环境而被迫放弃祖祖辈辈经营放牧的草场、放弃世代相传的生活方式以及重新择业、重新适应新生活而做出的特殊牺牲的补偿。51213　生态补偿的标准源区退耕还草(林)补助的标准是参照青海省历来草原建设资金按户投入的方式,以牧户为单位投入建设费和给予饲草料补助的办法,并根据牧户不同的禁牧方式确定不同的补助标准。源区地处偏远,运距长、成本高、花费大。以目前补助标准只能修建低档次的房屋,而且以户补助造成人为的不公平现象。建议适当提高退牧还草建设费和补助标准,并一律按禁牧面积给予补偿。另外,源区高寒缺氧,不少地方土层薄、降水少,植被生长期短、修复期长,草场禁牧五年效果不明显,因此应延长给予陈化粮补助的时间,并以法律形式确定下来。51214　生态补偿的形式生态补偿的具体形式是多种多样的,可以是现金补偿,也可以是实物补偿,或者以其他方式补偿。只要能使资源存量增加,环境质量改善,均可视为补偿。目前源区已采用的补偿形式有政策倾斜和差别待遇、财政转移支付、现金或实物的直接补偿、补贴、减免税收、有偿转让、人力培训和技术援助等。从实施效果来看,其中财政转移支付、政府补贴、以及生态移民都是非常积极有效的补偿形式。51215　生态补偿费的征收生态补偿费征收的基本方式有两种,一种是固定收费,或称从量征收,按单位量收取固定的费;一种是浮动收费,又称从价征收,按单位销售额来计征。生态补偿费按月或按季征收。按照事先预防和事后补救相结合的原则,征收生态环境费应当采用预先付费和使用付费两种形式。而生态补偿费征收途径的选择是一个比较重要的问题,它关系到生态补偿费征收的效率。考虑到生态环境是一个诸多环节要素组成的有机体这一特点,在征收生态补偿费时应采用以环保部门和财政部门为主体,辅之以补偿基金的方式征收生态补偿费。这样不仅可以集中资金,统一规划组织生态环境的整治,而且还可以有效防止乱收费现象。51216　生态补偿费的管理、使用和监督环保监管部门征收的生态补偿费,作为环境保护补助资金,按专项资金管理,不参与其他分成。环保补助资金,由环境保护部门会同财政部门统筹安排使用。其中70%应用于生态环境的综合整治和大中型生态环境治理项目,重点用于源区的珍贵野生动植物资源和高寒草甸草地、湿地、森林、冰川等自然生态系统保护项目。25%应用于自然保护区和农业生态示范工程的建设。5%用于环境保护机构的自身建设。生态补偿费使用可采取建立统一的基金,以统一的生态恢复规划为依据,统一组织,集中资金使用。也可采用由各自然资源主管部门负责组织,资金重点补助的办法,由财政部门监督使用。 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