英法海峡隧道工程.doc

..英法海峡隧道工程1994年投入运营的英法海峡隧道（ChannelTunnel）横穿多佛海峡，连接英国多佛尔和法国桑加特，全长约50km，其中37.2km在海底，12.8km在陆地下面。英法海峡隧道项目堪称20世纪最伟大的基础设施建设工程，该项目的主要历史事件如下：1981年9月11日，英法两国举行首脑会晤，宣布该项目必须由私营部门出资建设经营；1985年3月2日，两国政府发出海峡通道工程融资、建设和运营的招标邀请；1985年10月31日，收到四种不同的投标方案；1986年1月20日，两国政府宣布选中CTGFM（ChannelTunnelGroup-FranceMancheS.A）提出的双洞铁路隧道方案；1986年2月12日，两国政府正式签订海峡隧道条约，又称肯特布（Canterbury）条约；1986年3月14日，两国政府和CTG-FM签订特许权协议，授权建设和经营海峡隧道55年（包括计划为7年的建设期），并承诺于2020年前不会修建具有竞争性第二条固定英法海峡通道，项目公司有权决定收费定价，但两国政府不提供担保；1986年8月13日，成立欧洲隧道公司，并与TML（TransMancheLink）签订施工合同，合同类型为固定总价和目标造价合同；1987年12月15日，海峡隧道英国段正式开挖；1993年12月10日，工程建设完成，TML将项目转交给欧洲隧道公司；1994年5月6日，英法海峡隧道正式开通；1997年7月10日，欧洲隧道公司财务重组计划审核通过；1997年12月19日，两国政府同意将特许经营期延长至2086年；1998年4月7日，财务重组完成；2006年8月2日，巴黎商业法庭表示批准欧洲隧道公司的破产保护申请；2007年1月15日，巴黎商业法庭表示批准欧洲隧道公司的破产保护计划；2007年6月28日，欧洲隧道公司宣布通过公开换股，债务重组成功；2007年7月2日，欧洲隧道集团首次在巴黎和伦敦证券交易所上市交易，将替代欧洲隧道公司负责英法海峡隧道的经营。.下载可编辑. ..BOT项目发起人（即项目公司）：欧洲隧道公司。它由英国的海峡隧道工程集团（一个由英国银行和承包商组成的财团）和法国的法兰西一曼彻公司（一个由法国银行和承包商组合的财团）联合组成。该项目初始投资预算为60.23亿英镑，其中10.23亿英镑为股权资金，由英国的海峡隧道集团（CTG）和法国的法兰西曼彻公司（FM）各出资79%和21%。中标之后，CTG-FM分别在英国和法国注册了EurotunnelPLG公司和EurotunnelS.A公司，两家公司联合成立了合伙制公司EurotunnelGeneralLimited（即欧洲隧道公司）。其余的50亿英镑来自于世界上最大的辛迪加贷款（超过220家银行，牵头银行是CTGFM的股东），在签订贷款协议之前，银行要求项目公司完成1.5亿英镑的二期股权融资，英法两国议会必须通过有关协议来保证项目合同的合法性，并给与欧洲隧道公司自主营运权。TML联营体（TransMancheLink，也是由CTG-FM的股东组成）作为项目的总承包商，负责施工、安装、测试和移交运行。英法海峡隧道项目的合同结构如图所示。.下载可编辑. ..特许期：55年（其中包括计划为7年的施工期）。它是目前世界上特许期最长的一个bot项目，长达半个世纪以上。特许权协议是在1987年与英法两国政府签订的。承发包方式：固定总价和目标造价合同。欧洲隧道公司承担了.下载可编辑. ..海峡隧道的全部建设风险：并为造价出超准备了一笔17亿美元的备用贷款。这就为其承包商提供了有利的建设承包合同；而这些承包商同时又是股东发起人。49亿美元的陆上建筑工程的一半按固定价格（即总价）承包，而隧道自身则按目标造价承包，欧洲隧道公司将把实际费用加固定费（目标值的12.36％）支付给承包商。此项费用估算为2．5亿美元。如果隧道以低于目标造价完成，承包商将得到全部节约额的一半。如果实际造价和预定目标值出超，承包商必须支付规定的违约偿金。此外，由于不可见的水底状况、设计及技术规格的变更以及通货膨胀，其合同受到价格调整的影响。计划总投资费用：92亿美元（在施工过程中已增加到120亿美元）。建设工期：计划1988年开工到1995年竣工（海峡隧道工程现已竣工，投入运营）。建设工期的风险就在于，施工工期加长就会使经营期相对缩短，并且将会直接影响到该项目的收益和债务的偿还。这就有可能将欧洲隧道公司置于风险之中，因为该公司到期若不能偿还银行规定的额度时，银行可以行使自己的权力对该公司进行清理并出售其资产。融资情况：英国的经济与一些发展中国家相比，具有比较大的国内投资市场，包括较大的股票市场和资本市场。在英国，依靠项目公司在股市发行股票，或者筹集私营投资者的资金的办法，在国内市场上就可以从投资者手中为BOT项目筹集到足够的资金。正常的做法是提供高的报偿收益，以补偿该项目的风险和投资期过长的损失。因此，该项目就地融资，英法两国政府不做外泄风险担保。为BOT项目筹款是项目发起人最重要的业务之一。如前所述，筹资总额达92亿美元，使该项目成为到目前为止由私营团体筹款的最大的基础建设。在海峡隧道工程投资过程中，关于融资工作要求欧洲隧道公司坚持政府提出的三个条件：（1）政府对贷款工作担保；（2）该项目将按有限的追偿权，100％地由私营团体筹资，交付发起人使用，债务由完成的项目收益来偿还；（3）该团体必须筹资20％的股票投资，即17.2亿美元的现金。除此之外，74亿美元贷款将从209家国际银行（历史上最大的地区性私营银行联合体）筹措。筹款之初，14家初期项目的承包商和银行首先赞助8000万美元。同时，在4个发行地点成功地筹集到大批以英国英镑和法国法郎计算的股票投资。政府担保情况与其他的BOT项目发起人相比，欧洲隧道公司从英法两国政府得到的担保是最小的。这是由于英国政府要求建设、筹款或经营的一切风险均由私营部门承担。除特许期较长.下载可编辑. ..外，政府没有向该公司提供支持贷款、最低经营收入担保、经营现有设施特许权。外汇及利率担保，仅仅提供了商务自主权、“无二次设施”的担保。债务重整到1996年，欧洲隧道已欠债达696亿法郎，经过与6间债权银行的艰苦谈判并与25间贷款较多的银行协商，终于于10月8日发布债务重整协议。该协议容许债权银行以每股7.4法郎的换股价，即时将总值80亿法郎的债务转为公司股份，使今后债权银行持有欧洲隧道扩大后股本的45.5％。此外，欧洲隧道公司还发行总值80亿法郎的可转换股票给债权银行，容许债权银行于2m3年以每股12.4法郎换购公司股份，假如全部行使，现股东将持欧洲隧道不多于39.4％的权益。同时，债务重整方案还包括一项欧洲隧道公司的收入证券化，推出票据使债权银行以现在的次等债券换取，总值96亿法郎的债务转为参与贷款票据，年息率为定息1厘，于2040年赎回，另外120亿法郎债务则转为定期调整息率的债券，平均息率将调低至5.2厘；而320亿法郎的债务将维持原状。假如公司无法支付利息协议，又容许公司发行最多达18.5亿英镑的无息稳定票据，用作支付利息，此票据定于2006年到期。欧洲隧道公司透露，重组后的优先债券与一篮子票据利息已显著调低，为时7年，该公司联席主席aiastazirmorton指出，为达成协议，银团要牺牲高达200亿法郎债券，同时也提醒公司股东：除非该公司表现特别出色，否则最早仍要到2004年才能开始派发股息。三、英法海峡隧道遭遇的风险1.索赔争议在项目建设期内，承包商TML联营体与项目公司欧洲隧道公司之间出现了一些争议，并提出不少索赔，其中以1991年隧道电气系统设备安装成本为代表，最终以支付预期付款的利息解决了索赔问题。据称，1994年4月之前TML联营体获得的实际索赔额高达12亿英镑。欧洲隧道公司也向两国政府提出索赔要求，索赔范围是由于政府要求增加安全管理和环保措施而引起的额外成本增加，最终解决办法是特许经营期的延长。2.运营时间延迟.下载可编辑. ..最初规定的货运和客运服务正式开通的时间是1993年5月，但是由于几项关键项目延误（例如，施工工期延误、英法两国政府的营运许可证书延迟发放等），正式开通时间不得不延迟到1994年5月6日，而开通当时系统并没有整体运转，部分服务尚未开通。项目运营延迟使得现金流入延迟，带来了巨大的财务负担。3.实际收入偏低欧洲隧道公司的预期运营收入主要来自于穿梭列车收费、在铁路使用合同（Railfreight和Eurostar公司）规定下的铁路使用费和其他副业收入。尽管两国政府许诺不兴建第二条固定的海峡通道，但是轮渡和航空公司大幅度消减票价引发了一场价格大战，迫使欧洲隧道公司降低票价。另一方面，Eurostar在隧道开通半年后才开始运营，铁路利用水平比预期要低，铁路使用收入也低于预期。利润的缺口也使欧洲隧道公司违反了贷款协议中的一些条款，使其不能继续使用剩余的信用额度，更加恶化项目的现金危机。4.总成本增长项目初始计划成本是48亿英镑，最后实际成本大约是105亿英镑。其中，施工成本比预期增加了近65%，实际施工成本达58亿英镑，潜在原因是大量的设计变更和设备安装及列车车辆的成本超支；初始公司成本是6.42亿英镑，实际成本到1994年5月增加到11.28亿英镑，主要原因是对项目管理上的延误以及加强安全控制所导致的成本超支；1990年增股公告时，项目融资成本已经从预计的9.75亿英镑增加到13.86亿英镑。建设成本超支、运营延期、实际现金流入偏低等因素都严重影响项目的整体现金流。表1英法海峡隧道的风险分担比较Table1ComparativeanalysisofriskallocationfortheChannelTunnel.下载可编辑. ..风险合理分担实际分担一致性项目唯一性政府、项目公司共同承担项目公司不一致项目审批延误政府、项目公司共同承担项目公司不一致成本超支承包商、放贷方共同承担项目公司、放贷方共同承担不一致融资成本增加放贷方项目公司、放贷方共同承担不一致工期延误项目公司、承包商共同承担项目公司不一致运营管理水平运营商项目公司一致*运营时间延误项目公司项目公司一致市场需求变化项目公司项目公司一致收益不足项目公司项目公司一致项目公司破产股东、放贷方共同承担股东、放贷方共同承担一致四、英法海峡隧道的风险分担失误在英法海峡隧道项目的进展过程中发生的风险事件主要包括：项目唯一性（没有竞争项目）、项目审批延误、成本超支、融资成本增加、工期延误、运营管理水平、运营时间延误、市场需求变化、收益不足以及项目公司破产等。表1比较了该项目主要风险的实际分担与合理分担的一致性。从表1的风险分担结果比较可以看出，项目公司实际承担了部分应该由政府、承包商或者放贷方承担的风险，当这些风险事件发生后，项目公司的掌控能力不足，导致项目公司巨大的财务压力，进而面临破产的危机。以下按照风险类别划分，详细探讨英法海峡隧道项目的风险分担以及项目失败的主要原因。3.1政治风险回顾历史可以发现，英法海峡隧道的决策主要受欧洲一体化进程的影响，两国政府在项目前期的推动起着至关重要的作用。在特许权协议中，两国政府承诺2020年之前不兴建第二条竞争性的固定海峡通道，给与项目公司自主定价的权利。但是也明确表示不提供担保，在项目的建设和运营过程中，两国政府缺少了足够的监督管理和必要的支持。首先，兴建类似英法海峡隧道的固定通道造价相当昂贵，理性的私营投资者是不会参与新海峡通道建设，而由公共部门投资兴建必然会引起较大的社会争议，因此政府的所谓“项目唯一性”担保并不起实质性作用。相反地，在英法海峡隧道正式开通之后，有实质性竞争关系的轮渡、航空公司打起了价格战，迫使欧洲隧道公司大幅降低票价。两国政府在此问题上，没有提供足够的支持。.下载可编辑. ..另一方面，两国政府项目前期并没有对建设方案进行足够的调查分析，在建设期间要求增加安全管理和环保措施导致了施工成本的增加和工期的延迟，在施工结束后又延迟发放欧洲隧道公司的营运许可证书，使得项目正式开通一拖再拖，项目现金流进一步恶化。在项目公司的索赔要求下，两国政府最终将特许期由55年延长至99年，但是项目公司在运营的前十几年背负着巨大的财务压力，苦苦经营，以至于2006年不得不申请破产保护。3.2建造风险欧洲隧道公司与TML联营体签订的施工合同分为三个部分：①固定设备工程，包括终点站、设备安装、所有机电系统，采用固定总价合同（LumpSumContract）；②掘进工程，包括隧道和地下结构，采用目标费用合同（TargetCostContract）；③采购项目，包括牵引机车、穿梭列车的采购，采用成本加酬金合同（CostPlusFeeContract）。施工合同中还规定，欧洲隧道更改系统设计、英法政府的干预行为、隧道岩床条件与所预计的不符等带来的损失不归TML联营体负责［10］。在该施工合同设置下，建造风险的分担如图3所示。回顾项目建造过程可以发现，隧道和地下工程因为未知因素多、风险高，采用目标费用合同使业主和承包商的利益一致，该部分工程基本上按计划完成；采购项目采用成本加酬金合同，缺乏足够激励带来较多延迟和成本超支；而固定设.下载可编辑. ..备工程采用总价合同却不合理，因为项目是以设计、施工总包方式和快速推进（Fast-Track）方法建设，在施工合同签订时还没有详细设计，合同执行过程中很容易发生分歧、争议和索赔，总价合同并非真正的固定价。实际上，每笔建造成本增加几乎都成为承包商TML联营体的索赔请求，截止至1994年4月，项目公司已支付给承包商高达12亿英镑的索赔额。此外，工期延误直接导致了项目正式开通延误，项目公司实质上承担了绝大部分的建造风险。造成上述的主要原因在于TML联营体的成员本身也是欧洲隧道公司的股东。首先，在选择施工承包商的时候缺乏投标竞争性，导致施工合同报价高昂；其次，对于TML联营体而言，项目公司欧洲隧道公司不是一个强硬的、独立的业主，导致索赔、建设谈判困难；另外，作为英法海峡隧道项目公司股东的施工承包商，主要目的只是在建设施工过程中获得可观的利润，而不是项目本身长期稳定的收入。3.3运营风险项目公司作为项目的运营者，承担着全部运营风险，但是由于项目公司本身的缺陷所在，项目公司的股东全是施工承办商和金融机构，没有任何运营实体项目的经验，前期运营绩效很不理想。运营时间的延迟、项目公司本身运营能力的不理想、轮渡和航空公司引起的价格战以及其他原因，欧洲隧道公司一直到1998年才正式全面正常运营，而此时项目公司的债务负担已经极其严重。3.4市场收益风险英法海峡隧道的前期市场研究结果表明项目在经济上是可行的。研究报告认为隧道将比轮渡更快、更方便和安全，比航空在时间和成本上有优势，估计在1993年隧道将占有英法海峡客运市场的42%和货运市场的17%，即客运量将达到3000万人次，货运量将达到1500万吨。但是实际情况相比市场研究结果发生了巨大变故，首先是正式开通时间的延迟以及项目运营前期经营管理不善等其他原因，一直到1998年英法海峡隧道才全面正常运营；其次是在海峡运输市场上的价格竞争处于被动，进一步减少利润空间，这种不利局面一直维持到1998年两家轮渡公司（P&O和Stena）合并，欧洲隧道公司才正式确定跨海峡市场中的主导地位；另外，跨海峡市场本身的客运量和货运量也并没有出现市场研究中的增长趋势，欧洲隧道公司对于该市场持过于乐.下载可编辑. ..观的态度。五、结论和建议在基础设施建设领域中，PPP模式的创新可以有效减小公共财政负担、优化财政支出配置、引进先进的技术和管理经验。但是，PPP模式本身并不是万能的，合理公平的风险分担是PPP项目成功的关键因素之一。在英法海峡隧道项目中，项目公司破产的主要原因在于过多承担无法掌控的风险。对基础设施PPP项目的风险分担和风险管理要点提出建议：（1）政府对于政府而言，在基础设施建设领域中引入私营资本，并不意味着政府可以将所有的风险全部转移给私营部门。在PPP项目中，政府需要有足够的监管，政府监管核心在于定义对项目的输入（支持和担保等）和输出（产量、价格、质量、服务、环保等）要求，并据此在整个项目期间内执行监管。同时，政府必须确保竞标中的有效竞争，提供项目公司忠于特许权协议的激励，同时能够在特许经营期间惩罚投资者的机会主义行为（包括以参与PPP项目为门槛，主要目的是在施工阶段获得足够回报的短期投资行为）。总的来说，政府有能力影响规章制度、政策、法律和其他规定，相比私营部门对政治风险、法律变更风险、国有化风险等更有控制能力，因此这些风险应该由政府来承担。（2）私营投资者与政府相比，私营投资者则对项目的融资、建设和经营等相关风险更有控制能力，因此在特许权协议中通常将这些风险以条文形式转移给私营投资者。而投资者则可以将部分风险转移给其他更为专业的机构，如将建造相关风险转移给施工承包商。对于参与PPP项目的投资者应该重视以下几点：首先，需要谨慎选择投标合伙人，发起人组建PPP项目投标联合体时，应紧紧围绕三个目标来进行伙伴选择：①确保联合体在项目竞标中的竞争优势，增加竞标成功的机率；②确保中标后所组建的项目公司在特许期内各阶段具有足够的运作能力，保障特许权协议的顺利执行和实现预期收益；③尽可能优先保障发起人的.下载可编辑. ..个体利益。其次，需要客观评价政府对项目的支持，注意保证项目在某一区域的垄断性，客观准确评价市场环境，切勿过分乐观预测，高估市场前景，低估市场竞争风险、价格风险和需求风险。另外，制定严格谨慎的融资方案和财务预算，认真对待高杠杆融资背后的潜在危险，确保项目的垄断经营和收入稳定的市场优势。（3）金融机构PPP模式是一种典型的项目融资，由项目的稳定收入来源作为全部融资基础，还款保证应仅限于项目资产以及项目合同协议规定的其他利益。因此，金融机构在PPP项目中应该承担的主要风险包括融资成本增加、成本超支、项目公司破产、通货膨胀、利率风险等。具体而言，金融机构需要积极参与项目的决策和为政府和企业提供必要的咨询服务，增强对项目融资的理解，放宽对PPP项目融资条件的限制，制定适合于PPP项目的项目评价标准等。.下载可编辑.