商品房竣工验收及交付的法律分析

商品房竣工验收及交付的法律分析以商品房买卖中的交付标准为中心雷东晓侯国跃（重庆志和智律师事务所，ffl庆400010）商品房买卖不可回避的一个重要问题是商品房的交付。众所周知，卖方所交付的商品房除应当符合当事人在合同中约定的标准外，还必须要符合一定的法定条件。这一法定条件的确定，对于判断当事人是否妥当履行合同义务及是否应承担违约责任，至关重要。笔者在多年的法律实践中发现，在商品房买卖合同纠纷案件中，几乎毫无争议的是商品房须经竣工验收方可交付，但经常引发争议的是，商品房到底是根据《建筑法》进行竣工验收，还是根据《城市房地产管理法》进行竣工验收？由于这两部法律规定的竣工验收标准及程序差别巨大，因而人民法院如适用不同法律、采用不同竣工验收标准，就极可能对商品房的实际交付吋间认定完全不同，由此导致裁判结果迥然相异。从0前笔者收集的判例来看，司法机关各种裁判结果都有，甚至在同一小区的不同买受人，针对几乎完全相同的案情，只因为约定了不同的管辖法院或仲裁机构，裁判结果即迥然不同。这种互相矛盾的判决往往会导致当事人及社会公众困惑不解，认为法院以“双重标准”判案，违反法律而前人人平等之法治原则，更谈不上息讼服判。因此，正确解读《建筑法》和《城市房地产管理法》等法律法规中有关商品房竣工验收及交付的规定，对实践中正确理解和适用竣工验收标准及程序，进而妥善处理相关民事案件，具有十分重要的意义。一、我国立法的相关规定及其疑义如果以“竣工验收”和“交付”作为关键词对我国相关立法进行检索，我们会发现，主要涉及到《建筑法》、《建设工程质量管理条例》以及《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》。《建筑法》第61条规定：“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使川。”《建设工程质量管理条例》第16条：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程经验收合格的，方可交付使用。”《城市房地产管理法》第26条规定：“房地产开发项目竣工，经验收合格后，方可交付使用；未经验收或验收不合格的，不得交付使用。”《城市房地产开发经营管理条例》第17条规定：“房地产开发项目竣工，经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。房地产开发项0竣工后，房地产开发企业应向项0所在地的县级以上地方人民政府房地产开发主管部门提出竣工验收申请。房地产开发主管部门应当自收到竣工验收申请之日起30日内，对涉及公共安企的内容，组织工程质量监督、规划、消防、人防等有关部门或者单位进行验收。”解读上述法律法规的规定我们发现其共同之处在于规定“竣工验收”是“交付使用”的条件，但竣工验收的标准和程序并不相同。从字而意思来看，《建筑法》和《城市房地产管理法》对竣工验收的规定差别不大，实则不然。《建筑法》的“下位法”《建设工程质量管理条例》第16条对竣工验收的规定非常简单，即只要建设工程的建设单位单位牵头，组织设计、施工、监理各方进行竣工验收通过即可。而《城市房地产管理法》的“下位法”《城 市房地产开发经营管理条例》第17条对竣工验收标准和程序的规定就非常杂，不仅要求工程竣工，而且还要通过一系列涉及公共安全的验收。因此，《建筑法》第61条规定的竣工验收与《城市房地产管理法》第26条规定的竣工验收以及《建设工程质量管理条例》第16条规定的竣工验收与《城市房地产开发经营管理条例》中第17条规定的竣工验收，实有“质”的区别。除此之外，这些规定还存有一个重要的疑义：这里所指的“交付”宂竟是承包人（施工方）向发包人（建设方）交付建设工程的法定条件，还是幵发商（建设方）叫买受人交付商品房的法定条件？从上述法条的表述来看，建设工程要通过竣工验收后方能交付，但交付给谁没有明确规定，以汉语语言学的标准审视，立法时仅规定了竣工验收后就可以交付，但缺少了“宾语”，不是一个完整的意思表达。立法的语焉不详，导致在司法实践中存在不同的认识，故而有必要予以澄清。二、从相关法律适用范围出发所作的解读笔者以为，要冋答上述疑问，首先应从相关立法的适用范围出发进行文义解释。《建筑法》第2条明确规定了该法律的适用范围，即：“在中华人民共和国境内从事逮筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法。本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建筑和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。”《建筑工程施工管理条例》第2条也作了类似的规定：“本条例所称建筑工程是指土木工程、建筑工程、线路管道和没备安装工程及装修工程”。不难看出，《建筑法》和《建筑工程施工管理条例》均是调整建筑活动当事人之间关系的法律。实际上，在建筑活动屮，竣工验收的范阑非常广泛，基本上所有的建筑工程都要涉及，它是建筑工程屮必须经过的一道质量“把关”环节。《建筑法》和《建筑工程施工管理条例》之相关规定正是针对建筑活动中的竣工验收而进行立法调整的。可以断言，《建筑法》和《建筑工程施工管理条例》的调整对象是建筑活动当事人，即建没方、设计方、施工方、监理方相互之间的权利义务关系。进而，《建筑法》和《建筑工程施工管理条例》规定建设工程经过竣工验收方可交付使用，应该是指施工方向建设方（开发商）交付建设工程，而不代表建设工程经建设方自己验收合格就能交付给消费者。因为买受人与开发商是商品房买卖合同关系开发商对买受人承担交付竣工验收合格房屋的义务还需要借助其他法律法规明确。《建筑工程施工管理条例》第16条的规定并不代表竣工验收的所有内容。《城市房地产管理法》第2条规定了该法的适用范围，5卩：“在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产管理，应当遵守本法。”《城市房地产开发经营管理条例》第2条规定的则更为明确：“本条例所称房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设、并转让房地产开发项0成者销售、出租商品房的行为。”可以看出，《城市房地产管理法》和《城市房地产开发经营管理条例》都是调整房地产开发经营活动中当事人之间关系的法律，也就是说，其调整对象是房地产开发、交易、管理等活动的当事人的法律关系，即建设方与政府、建设方与买受人之间的权利义务关系。进而，《城市房地产管理法》和《城市房地产幵发经营管理条例》规定房地产开发项目竣工验收后方可交时使用，是指开发商（建设方）向买受人交付商品房。根据《城市房地产管理法》及相关法律规定，工程竣工验收工作，由建设方负责组织实施，建设方必须经过设计、施工、监理单位验收合格，且经公安消防、环保、人防等部门认可后，依法向工程所在地的建设行政主管部门申请备案。该主管部门对开发商申报资 料及工程质量监督机构提交的工程质量监督报告等审查后决定同意备案或责令建设单位重新办理竣工验收。可见，对建设工程是否竣工验收合格最终有审査和监督权的就是建设行政主管部门，竣工验收备案证才是唯一证明竣工验收合格的依据，其效力具有确定性。而如果主张竣工验收合格的依据是由开发商按照《建筑工程施工管理条例》由自己组织的竣工验收合格的报告，其效力实际上是不确定的，需要经过建设行政主管部门审查才能最终确定建设工程是否竣工验收合格。在理论界，有人基于法理分析认为，“房屋的交付条件最起码应是开发商具有产权证，其实这才是交付条件的应有之意”，即“预售商品房交付的条件应是己经合法取得产权证，即大产权证的商品房”。笔者认为，这一理论观点与笔者的观点大致相同，因为，办理产权证的必要条件就是竣工验收合格，而国家认可的竣工验收合格的文件是竣工验收备案证，而非建设方（开发商）的竣工验收报告。可以说，収得竣工验收备案证是交付竣工验收合格的房屋与办理产权证的证明和基础。从买受人的角度分析，“消费者买房就是为了获得房屋的所有权，如果开发商都强调竣工验收合格就是A己组织的合格，合格仅表明建设工程主体质量验收合格，而建设工程的产权部门认可的又是建设行政部门的证明文件一一竣工验收备案iiE那么消费者不能获得房屋所有权的风险就会提高，商品房买卖合同则显失公平”。现代法律的一个重要立法倾向和原则就是保护诸如购房人、消费者这样的社会弱者，同样，《城市房地产开发经营管理条例》主导精神是为了保护购房人的利益。从这一原则出发，也应认为，“竣工验收合格的房屋必须要经过建没主管部门监同时不能仅仅是建筑工程主体质量合格，还应包栝消防、规划、人防等合格”。总之，幵发商14买受人交付房屋的基本标准是要完成《城市房地产开发经营管理条例》所规定的竣工验收。根据对相关立法调整对象及适用范阐的分析可知，在商品房买卖合同纠纷屮，确定开发商向买受人交付商品房应满足的法定条件，当为《城市房地产管理法》和《城市房地产开发经营管理条例》，而非《建筑法》或《建筑工程施工管理条例》。三、对最髙法院《司法解释》相关规定的检讨探讨商品房竣工验收的标准以及交付的条件不能不提起于2003年4月28FI公布、2003年6月1H开始施行的《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《司法解释》）。该《司法解释》第11条规定：“对房屋的转移占有，视为房屋的交付使用，但当事人另有约定的除外”。诚然，该条规定为解决司法审判中积累的大量类似案件提供了一种“快刀斩乱麻”的“法律依据”，但笔者认为，从法理的角度来看，该规定存在明显的“硬伤”，有悖法律原则，应予修正。我国《合同法》第7条规定：“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。”该法第130条规定：“买卖合同是出卖人转移标的物的所有权于买受人，买受人支付价款的合同。”因而，开发商向买受人交付商品房显然属于“膻行合同”的行为，自然“应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益”。故，在《城市房地产管理法》和《城市房地产开发经营管理条例》对开发商向买受人交付商品房存有强制性规定时，开发商向买受人交W房屋的行为，不仅应当符合约定，也要满足法律规定的条件和标准，绝不能简单地将“对房屋的转移占有”，“视为房屋的交付使用”！特别需要说明的是，商品房的竣工验收和交付涉及的不仅是个案之当事人，更要涉及到公众的安全fu）题，如果交付的商品房有重大质量问题，难道我们仅能以转移占有就视为其交 付合法吗？从这个角度考虑，开发商向买受人交付的房屋，也应当是按照《城市房地产管理法》和《城市房地产开发经营管理条例》，经过“确定的”竣工验收合格的房屋。按照笔者的理解，即使买受人基于不懂法律或其他原因，而接受开发商“交付”的未按照《城市房地产管理法》和《城市房地产开发经营管理条例》之规定验收合格的房屋，也不能视为合法交付。因力，按照我国《民法通则》与《合同法》的规定，任何民事行力，包括交付房屋的行为，都不能违反法律、行政法规的强制性规定，否则应当认定为无效。开发商把未经竣工验收的房屋交付给买受人，这种行为系开发商的违法行为，这种交付是具有违法性的无效行为。四、结论：开发商向买受人交付的商品房，应当同时完成《建筑法》和《城市房地产管理法》规定的竣工验收。综上，《建筑法》意义上的竣工验收和交付，是指施工单位向建设单位完成竣工验收并向建设单位交付建筑工程，而商品房的建设仅是诸多建筑工程屮的一种，它的范闱很窄，简而言之，商品房的开发建设是建筑工程屮的一种，因此，商品房在建设过程中也必须按照《建筑法》和《建设工程质量管理条例》的规定首先完成竣工验收，此竣工验收是施工单位向建设单位交付工程的必经程序和必要条件。而《城市房地产管理法》意义上的竣工验收和交付，是指建设方（开发商）在取得经过竣工验收（又称质量验收）的建筑工程的基础上，再完成涉及公共安全等内容的竣工验收后，才能向买受人交付商品房。笔者认为，只有完成了涉及公共安全的竣工验收后，“建筑工程”才转变成为真正的“商品房”，开发商始能向买受人交付房屋进而进行登实现当事人订立“商品房买卖合同”的交易0的。按照法律规记，涉及商品房公共安全内容的竣丁验收有很多项，包括消防、规划、人防、环境、防雷、绿化等专项验收，《消防法》、《规划法》、《人K防空法》、《环境保护法》、《气象法》、《绿化条例》等法律法规分别对上述专项验收进行/强制性规定，而且均要求未经验收不得交付使用。事实上，违反上述法律法规中任何一项强制性规定，其交付行为都是无效的行为。在司法实践屮，不少法院在审理商品房买卖合同纠纷时，却按《建筑法》第61条来规定的竣工验收（质量验收）来认定商品房的交付条件，这不但违反了立法宗旨，而且使商品房买受人的合法利益得不到有效保护。按此标准，不仅违反了《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》的强制性规定，更是违反了《消防法》、《规划法》、《人防法》《环保法》、《气象法》、《绿化条例》等法律的强制性规定，是对人民生命财产一种极不负责的行为！当然对一些不涉及公共安全的建筑工程如线路、管道、设备安装，依据《建筑法》之有关规定，进行了竣工验收就可以交付使用。但商品房却明显不同，其竣工验收必须严格按照《城市房地产管理法》及《城市房地产经营管理条例》来进行，否则公众的生命安全、财产安全就无法得以保障。综上所述,品房的交付，必须是开发商在完成建筑工程的竣工验收和房地产项目竣工验收的“双重验收”后才能进行。在司法实践巾，我们一定要准确把握住立法的宗旨，结合案例的实际情况，正确适用法律，只有这样，才能使社会主义理念深入人心，才能使法律之光普照人间。